第一章 引言

生態扶貧是我國著力構建的精準扶貧體系的主要內容之一。國家重點生態功能區的保護事關我國生態安全，是我國生態保護的重要內容。生態功能保護區在涵養水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維系生物多樣性等方面具有重要作用，因而在我國重要的生態功能區內，有選擇地劃定一定面積予以重點保護和限制開發建設，對于防止和減輕自然災害，協調流域及區域生態保護與經濟社會發展，保障國家和地方生態安全具有重要意義。

2007年國家環保總局頒布實施《國家重點生態功能區規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），標志著我國正式開始國家重點生態功能區的建設工作，其建設目的主要是防止和減輕自然災害，協調流域及區域生態保護與經濟社會發展，保障國家和地方生態安全。我國國家重點生態功能區總面積共386萬平方千米，占全國陸地面積的40.2%，涉及人口1.14億。根據《綱要》，國家重點生態功能保護區屬于限制開發區，其主要任務是保護和恢復區域生態功能。在國家重點生態功能區內，要在保護優先的前提下，合理選擇發展方向，選擇發展特色優勢產業，加強生態環境保護和修復，加大生態環境監管力度。在限制開發區內，嚴格限制高污染、高能耗、高物耗產業的發展；依法淘汰嚴重污染環境、嚴重破壞區域生態、嚴重浪費資源能源的產業；依法關閉破壞資源、污染環境和損害生態系統功能的企業；只可依據當地資源稟賦，發展生態農業、生態林業以及一些生態旅游業。對于能源的需求，當地主要利用清潔能源，如沼氣、風能、小水電、太陽能、地熱能及其他清潔能源。國家重點生態功能區的建設及其對產業發展和生態環境的嚴格限制，使世代生活在這一特殊區域并以傳統農業為生的農戶（家庭）的生產、生活和發展受到諸多影響，是否會降低原本并不富裕的當地農戶的可持續生計能力，導致政策性貧困人口數量上升，需要進行深入研究并提出對策。因此，關注國家生態功能區農戶的生計狀況并科學測度其可持續生計能力，將有利于實現我國生態環境保護、區域生態安全和農戶持續受益機制形成的目標，這也是我國精準扶貧項目實施的主要內容。

我國相關部門已關注國家重點生態功能區農戶這一社會弱勢群體及其可持續生計狀況，重視政策性貧困人群生計變化的原因和可持續發展能力的培養。黨的十八大報告明確提出建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值與代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。全國人大連續三年將建立生態補償機制作為重點建議。2009—2019年，財政部頒布了《國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法》《國家重點生態功能區轉移支付辦法》《2012年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》等，通過在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付以及生態補償，旨在對當地農戶可持續生計變化產生積極影響，制定了“加強生態環境保護力度，提高國家重點生態功能區所在地政府基本公共服務保障能力”的目標。國家重點生態功能區轉移支付按縣測算，下達到省，省級財政根據本地實際情況分配落實到各相關市縣，其分配去向主要是：與改善民生相關的“標準財政收支缺口”和與保護生態環境相關的“禁止開發區域補助+引導性補助+生態文明示范工程試點工作經費補助”兩個部分，目的在于通過財政轉移支付對國家重點生態功能區生態環境損失及當地利益受損集體進行直接或間接補償。

自20世紀80年代以來，國外學者和國際組織對農戶可持續生計展開了大量的研究工作，基于農戶生計的概念和內涵，并根據農戶生產行為、政策作用下資產獲取權限（包括自然資源和社會資源）以及行動環境，提出一整套農戶可持續生計框架，該框架被運用到各國或地區農戶可持續生計的分析中。隨著實證研究不斷向縱深方向發展，微觀主體行為成為主要研究對象，對農戶貧困和可持續生計的定量工具研究成為主流。多維貧困指數和生計脆弱性指數（LVI）逐漸被提出，用于研究反貧困和生計脆弱性問題。在目前的研究中，生計脆弱性指數主要用于衡量人們對環境和社會變化所帶來的壓力缺乏適應能力，或對傷害的敏感性以及缺乏恢復力。多維貧困指數體現了可持續的思想，然而在指標選取上只側重健康、教育、生活質量等微觀個人（家庭）因素，且不能客觀評估由世界環境與發展委員會（WCED）提出的系統可持續發展的三個重要方面，因而無法真實客觀地評價區域或生態系統內農戶生計的可持續性。脫貧效果評估既是農戶可持續生計研究的進一步深入，也是當前國家重點生態功能區建設過程中備受關注的關鍵科學問題。在國家重點生態功能區的建設過程中，基于農戶可持續生計的脫貧效果評估，不單要評估收入層面的脫貧，更重要的是考核綠色減貧和科技脫貧的實施情況及成效，為國家重點生態功能區的建設完善和當地居民福祉提升、協調人口—經濟—環境關系，以及實現區域經濟發展與環境保護提供科學參考和依據。

在此基礎上，本書主要包括四個部分，共分為九章內容。

第一部分，即第一章，概述了選題背景、問題的提出和研究的現實意義。通過梳理以往學者的研究內容，指出當前相關研究的不足之處，確定本書的主要內容框架、研究目的和方法。

第二部分，即第二章，主要梳理國家重點生態功能區建設進程、存在的問題以及對農戶生計的影響。國家重點生態功能區的建設已逾十年，建設情況、存在問題以及對當地農戶生計的影響值得研究。

第三部分，包括第三章至第六章，主要對國家重點生態功能區農戶生計的可持續性進行測度。第三章對農戶可持續生計的概念、研究框架和方法進行了介紹；第四章進一步構建了農戶可持續生計指標體系；第五章主要針對國家重點生態功能區，對農戶可持續生計安全指數進行測度；第六章主要針對流域深度貧困地區，對當地農戶生計狀態的可持續性進行測度。

第四部分，包括第七章和第八章。第七章基于農戶可持續生計概念和研究框架，從經濟增長綠化度、資源利用與保護程度、社會發展能力和扶貧開發與減貧效果維度構建評估指標體系，科學評估呂梁山集中連片特困地區的綠色減貧效果。第八章基于對抽樣地區進行的實地調研，科學評估呂梁山集中連片特困地區的科技扶貧實施效果。

第五部分，即第九章，闡述了研究和結論啟示，一方面對國家重點生態功能區農戶可持續生計情況和減貧成效進行了總結，另一方面也為下一步國家重點生態功能區建設和鄉村振興戰略的實施提供了建議。