第二節(jié)　尋求“中心地位”與“控制權”的跨部門機構

以上三個動因在國家機器中顯然沒有以同樣的方式得到解碼和闡釋。在1960年代，不同的闡釋終于引發(fā)專業(yè)知識上的沖突，沖突焦點則在于監(jiān)督各大行業(yè)領域的政策發(fā)展，以及在行業(yè)部門及中央各部之間進行權力分配。

當時的文獻資料清楚地證明，一些行政精英公認整個國家“失去了控制”。例如1963年3月，受行政改革部部長路易·約克斯力倡、由皮埃爾·拉辛⁽¹³⁾擔綱的“行政改革常駐特派團”對支離破碎的公共干預提出質疑，并表達了重新統(tǒng)一國家⁽¹⁴⁾的迫切性。無論是皮埃爾·拉辛還是時任法國信托局局長的弗朗索瓦·布洛歇-萊內，都堅決支持對混合形式（國家公共機構、混合經濟型企業(yè)、根據《1901年協會法》成立的各種協會）進行必要的同質化，因為這些混合形式機構組織“正在逐漸取代傳統(tǒng)的中央及地方行政部門，完成通常意義上屬于公共服務范疇的任務（根據任務性質及所用財政資金來源進行判斷）”⁽¹⁵⁾。此舉是為了“對抗國家行政的過度分化”⁽¹⁶⁾，進而增強中央集權組織的控制權。1960年代上半葉，控制力缺失的問題就已經出現了。國家計劃總署和財政部中身居要職的高級官員們曾在第四共和國時期的陰影之下郁郁而不得志⁽¹⁷⁾，隨著第五共和國的到來，他們終于在國家機器中得以揚眉吐氣，也更加篤信十分必要重組中央集權職能以便更好地為行政領航。

在此背景下，國家計劃總署、經濟與財政研究處（1965年改為預測局）以及預算局這三個跨部門的中央集權機構，開始思考行政部門將以何種方式承擔政府活動的擴展。隨著由各行業(yè)部牽頭的大型集體和社會基建及投資項目不斷發(fā)展，三個機構開始對這些部掌控全程的能力產生擔憂，并積極尋求可行的專業(yè)知識與工具予以協助。這促使行政部門進行自我反思，并調動專業(yè)知識去更加深刻地認識行政的演進與運作過程。這三個機構和而不同，共同促成我們所說的“國家的自我關注”。

1959年，皮埃爾·馬塞被任命為計劃總署署長，在他的推動下，國家計劃總署⁽¹⁸⁾力圖采用新的監(jiān)測方法對計劃方案實施過程中的重大變化進行持續(xù)跟蹤。比如開發(fā)將公共基礎設施和社會福利納入總體平衡的宏觀經濟模型，由國家統(tǒng)計局（INSEE）進行中長期經濟預測。計劃制定者們將這些方法模型視為有效的技術性預測工具，便于描述與掌握規(guī)劃工作的推進情況。⁽¹⁹⁾此外，隨著規(guī)劃目標不斷擴大，再加上皮埃爾·馬塞的不懈推動，關于經濟決策和經濟政策工具選擇合理性的微觀經濟研究引起關注。前瞻工作組（即皮埃爾·馬塞為籌備第五個計劃而設立的“1985小組”，自1963年至1964年匯集了許多高級官員、雇主以及經濟預測家）的所有工作活動，只為指導公共支出與重大投資。在第五個計劃⁽²⁰⁾官方文件所記載的工作組報告中，行政部門相互依賴的現狀被視為需要理性化引導的新要素。

“（……）政府不再只是對其所做決定導致的結果負有限的責任，而是要對任何變化導致的任何結果照單全收，無論其源頭是什么。（……）政府部門需要對自身結構及習慣進行調整，不僅是為了適應行動領域的迅速變化，更是為了在某些時候主動引發(fā)變化。為此，政府部門需要采用私營部門的某些方法和組織結構，尤其是要具備創(chuàng)新意識、責任意識、效率意識和服務意識。”⁽²¹⁾

如同皮埃爾·馬塞一般，那個時代致力于現代化的規(guī)劃工作者們，正是在摸索著借助宏觀及微觀經濟模型的過程中，發(fā)現了能夠提高計劃內在質量的方法。這些新的自我認知被認為可以將計劃所要求的新公共投資納入預測框架。

經濟與財政研究處⁽²²⁾作為財政與經濟事務部的專業(yè)評估與決策機構，針對國家行動的合理性，特別是針對國家計劃的演變，進行了更具批判性的質疑。1947年由克洛德·格呂松⁽²³⁾籌建、1952年正式成立的經濟與財政研究處隸屬于國庫司，是財政部內部的創(chuàng)新研究機構，具有高度的知識自主性⁽²⁴⁾。從1950年代起，這個機構發(fā)展了以定量分析為主要內容的理性評估方法，以此來引導政府作出有關經濟政策方面的決策，并開發(fā)了大量宏觀經濟政策工具⁽²⁵⁾。1961年克洛德·格呂松調任至國家統(tǒng)計局，由讓·圣-格烏爾⁽²⁶⁾接替其職位，在雙重體制競爭的影響下，經濟與財政研究處的工作活動發(fā)生了轉向⁽²⁷⁾。一方面，在克洛德·格呂松的領導下，國家統(tǒng)計局不斷擴大在國民經濟核算領域的職權范圍，經濟與財政研究處不得不從該領域撤出，轉而更加關注“與經濟政策聯系最為直接、數據統(tǒng)計來源更加接近財政部”的公共部門賬戶⁽²⁸⁾。另一方面，喬治·蓬皮杜于1962年決定讓計劃總署直接接受總理管轄，并廢除財政部于1954年開始對其施行的監(jiān)管權，對經濟與財政研究處產生了一定影響。這項決定恰好解釋了為何時任財政部部長（1962—1965）的瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦會隨即采取攻勢，他希望加強財政部的宏觀經濟專業(yè)知識與技能，以“對抗”從此以后效力于總理府的國家計劃總署。1965年設立的預測局⁽²⁹⁾便是該戰(zhàn)略下的有力工具，它存在的意義是設法使計劃方案無法獲得合理性，或更確切地說是設法對其理論依據進行質疑。在讓·圣-格烏爾的倡導下，經濟與財政研究處（即未來的預測局）雙管齊下調整工作方向，以便在這場競爭中重獲一席之地。它力圖在經濟政策方面擔任顧問角色，從而加強宏觀經濟預測作用；此外，它還開發(fā)了微觀經濟預測功能，通過經濟核算和成本效益分析來研究國家重大投資的合理性以及公共支出的方向。在介紹未來預測局的內部文件中，局長讓·圣-格烏爾表明了對公共選擇科學理性化的關切，還規(guī)定了針對行政運作的研究方向⁽³⁰⁾。這些定位說明了人們對規(guī)劃工作地位的設想方式的變化。從此，重要的不再是對經濟進行總體規(guī)劃，而是對國家的參與進行規(guī)劃，評估其適當性，并對國家決定進行反思性研究：“國家自然會思考，在缺乏要素和手段的經濟背景中，自身推行的干預政策和各項措施是否取得相應的效益（……），盡可能嚴格地計算某些公共服務和決策的成本和效益，這種觀點在潛移默化中逐漸滲透了法國行政的某些組成部分。”⁽³¹⁾值得注意的是，衡量行政服務成本已成為重要工作目標，因其恰好與優(yōu)化公共支出相關聯。預測局內部經濟知識的轉變以及針對規(guī)劃工作提出的問題，也是“國家的自我關注”的第二個體現。

隨著針對國家行為合理性的質疑越來越多，一個匯集了眾多預算局高級官員以及時任財政與經濟部部長瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦周圍親信的第三團體應聲而起。無論是從歷史角度還是從結構角度上看，預算局都站在政府中長期規(guī)劃以及具體計劃的對立面，因為這些規(guī)劃和計劃總會導致不受控制的經濟參與活動。1960年代上半葉，由于政府規(guī)劃目標不斷擴展再加之政府目標優(yōu)先原則，“預算”方面的擔憂顯著增加。⁽³²⁾然而因為有利于各行業(yè)公共政策發(fā)展，并能夠為福利國家的外延式發(fā)展提供“客觀”理由，計劃總署被視為各行業(yè)部的客觀盟友，也即那些所謂的“開銷”部的盟友。而且計劃總署對總理的依附使人們更加懷疑，它已經逐漸成為馬提尼翁府的私有工具和抗衡財政部的有力對手。面對長達數年的實際或計劃支出承諾，預算局的歷任領導們都有意愿開發(fā)能夠衡量最優(yōu)選擇的工具。這些因素解釋了為何預測局局長讓·圣-格烏爾希望與預算局局長雷諾·德·拉·熱尼耶埃圍繞微觀經濟研究展開合作。公共支出的決定既應以現有的和可預見的宏觀經濟數據為依據，又應以不囿于公共財政收支平衡的“開明”政治意愿為依據。這些結構因素連同自由主義的指導方針有利于緊縮政策，因此在財政部部長（吉斯卡爾·德斯坦）辦公室內部得到捍衛(wèi)。凱恩斯主義宏觀經濟政策的傳統(tǒng)框架開始被削弱。1963年財政部宣布推行經濟穩(wěn)定計劃（le plan de stabilisation），其指導方針⁽³³⁾與計劃目標相悖，這也反映出許多官員的態(tài)度轉變，他們似乎已不再相信政府規(guī)劃的功效，也不再相信政府規(guī)劃會為自身政治生涯帶來有用的政治資源⁽³⁴⁾。讓·塞里塞⁽³⁵⁾或讓·圣-格烏爾等許多官員表示，時任財政部部長吉斯卡爾·德斯坦力主經濟穩(wěn)定計劃才是“真正的”計劃，這也說明了規(guī)劃工作本身的失敗和危險。在一份1964年9月18日的文件中，讓·圣-格烏爾做出了經濟信仰開始重構以及“新自由主義”逐漸興起的預斷⁽³⁶⁾。一些高級官員開始在知識和政治上投資“另一種”正統(tǒng)學說，在這個學說框架下，平衡預算和對抗通貨膨脹成為必然的弊端。正如微觀經濟介入規(guī)劃工作的宏觀經濟框架以使后者更加合理，一些“自由主義”姿態(tài)也介入仍然占主導地位的國家干預主義之中。通過龐大的預算總額，行政逐漸客觀化為知識對象。

受1960年代改革構型中特定問題的推動，我們之前所考察的三個機構都希望使經濟合理性成為公共干預分析和公共支出定位的依據。國家計劃總署制定計劃不斷外延化、部門化和政治化，催生了對國家行為理性化的質疑，并促進了行政自我認識的發(fā)展。“國家的自我關注”是通過改革構型內部要素相互作用建立起來的，某些政府機構（計劃總署、財政部）希望通過調動新的專業(yè)知識來控制經濟進程，進而重新確立跨部門的“中央集權”地位。然而由于三個群體的合理性不盡相同，共識也便難以達成。無論是國家計劃總署還是國家統(tǒng)計局負責規(guī)劃工作的“歷史級”高級官員們（皮埃爾·馬塞、克洛德·格呂松）都認為，若想提高規(guī)劃工作的質量，就必須利用經濟模型和微觀經濟作為新階段的必要輔助。而預測局的高級官員們（讓·圣-格烏爾）則主張計劃改革，并希望在以新方法為指導的宏觀經濟政策新框架內精簡公共支出、實行公共干預。二戰(zhàn)后，這些高級官員在國家行政學院接受凱恩斯主義教育，他們在第四共和國重要政治人物的籠罩下默默無聞，卻在隨后成立的第五共和國中擔任了最為重要的職務。他們關于計劃的立場已經有了細微的變化。對于這些政府要員來說，計劃已經喪失了部分用途，而且需要“民主化”與“地區(qū)化”⁽³⁷⁾。相反，他們對在穩(wěn)定計劃框架下實施的自由主義經濟政策持有敵意。第三個群體是“預算派”，由一批1950年代初在國家行政學院接受教育的高級官員和財政部官員組成。他們不再相信計劃并慢慢建立起不同的姿態(tài)。雖然他們承認自身具有凱恩斯的社會化特征，但他們對1960年代的自由主義復蘇也十分敏感。借助于部長辦公室權力的增長，他們也擔任起了重要職務。這三個群體雖然互有差異，卻同被打上“技術官僚”⁽³⁸⁾的烙印，并圍繞著“國家的自我關注”建立起同盟。他們深信：若想實現現代化，并附帶維護自身在行政機器中的地位，就必須掌握新的控制和預測方法，以強化核心力量。

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(1)　約翰·H.麥克阿瑟、布魯斯·R.斯科特，《法國工業(yè)與國家規(guī)劃》，巴黎，組織出版社，1970年，第436頁。

(2)　安德魯·莫拉夫奇克，《微小與偉大：戴高樂將軍歐洲政策的經濟起源》，載《法國政治學雜志》第49卷第4—5期，1999年8—10月，第507—543頁。

(3)　這個專家工作組由總理米歇爾·德布雷領導，工作組的兩位副主任分別為法國國營鐵路公司總經理路易·阿爾芒與自由經濟學家雅克·魯夫。

(4)　路易·阿爾芒、雅克·魯夫，《經濟發(fā)展障礙報告》，巴黎，國家印刷局，1960年，第22—23頁。

(5)　路易·阿爾芒、雅克·魯夫，《經濟發(fā)展障礙報告》，第32—33頁。

(6)　讓·圣-格烏爾，《關于共同市場的報告》，作為非公開文件于1961年7月18日被送至皮埃爾·孟戴斯·弗朗斯總理辦公室。讓·圣-格烏爾曾任總理皮埃爾·孟戴斯·弗朗斯的技術顧問，時任法國國庫司副司長，主要負責經濟干預，同時他也是讓·穆蘭俱樂部成員。

(7)　按照1962年8月7日法律，計劃不再稱為“現代化與設施”，而是“經濟與社會發(fā)展”，這意味著目標的擴大。皮埃爾·博歇，《法國經濟計劃》，巴黎，國家政治科學基金會出版社與《經濟學刊》聯合出版，1986年，第70—71頁。

(8)　公共工程與交通部（未來的設備部）下屬經濟與國際事務處（SAEI）與武裝部（于1964年成立預測與評估中心）都投資了經濟核算技術。

(9)　米歇爾·馬爾蓋拉茲、亨利·魯索，《計劃，國家事務？第一至第九個計劃委員會的負責人們》，載亨利·魯索編，《危機中的國家計劃（1965—1985）》，巴黎，國家科學研究中心出版社，1987年，第49頁。

(10)　諾貝特·埃利亞斯，《西方的動力》，第104頁。

(11)　戴爾芬·杜隆，《政治現代化》，第159—176頁；布麗吉特·蓋蒂，《戴高樂，第五共和國先知》，第320—326頁。

(12)　巴斯蒂安·弗朗索瓦，《憲法的誕生：第五共和國（1958—1962）》，巴黎，巴黎政治學院出版社，1996年。

(13)　國務委員皮埃爾·拉辛曾任米歇爾·德布雷總理（1959—1962）辦公廳主任。特派團依據1963年3月12日頒布的決議而成立。

(14)　行政改革常駐特派團，《行政概況》，1965年12月。特派團建議增強國家的“整合性”權力：通過統(tǒng)一文職行政人員隊伍，實現公共服務的更大同質性；協調國家行政學院制度；明確定義大區(qū)行政組織原則；同時對監(jiān)察職系進行改組，以鞏固部長對各自部門的權力；在國家計劃與經濟發(fā)展框架下加強各省政府的權力。

(15)　《法國審計法院年度報告》，1962年，被行政改革常駐特派團引用。

(16)　行政改革常駐特派團，《行政概況：行政改革的目標》，1965年12月，第22—25頁。

(17)　關于第四共和國期間國家重要官員的地位，參見布麗吉特·蓋蒂，《戴高樂，第五共和國先知》，第278—293頁。

(18)　關于國家計劃總署在此構型中的詳細情況分析，參見萬桑·斯彭勒豪爾，《公共政策評估》，第29—124頁。

(19)　參見弗朗索瓦·福爾凱，《權力賬戶》，巴黎，墨水出版社，1981年，第285頁。關于這些要求與法國國家統(tǒng)計局之間存在的沖突，參見萬桑·斯彭勒豪爾，《公共政策評估》，第81—95頁。

(20)　1985年工作組，《對1985年的思考》，皮埃爾·馬塞所作《前言》，巴黎，發(fā)現出版社，1964年。

(21)　《對1985年的思考》，第20頁。

(22)　經濟與財政研究處、預測局成為了一篇內容豐富、資料翔實的史學博士論文的研究對象［奧德·特里，《從狙擊手到專家：財政部對經濟預算的組織（1948—1968）》，巴黎，法國經濟與財政史委員會，2002年］。

(23)　克洛德·格呂松，生于1910年，畢業(yè)于巴黎綜合工科學校，財政監(jiān)察員、經濟與財政研究處創(chuàng)始人，1961年出任國家統(tǒng)計局局長。

(24)　最初負責參與建設國家財會制度（建立國家賬目制度），成為成立于1952年的國家賬目委員會（當時由皮埃爾·孟戴斯·弗朗斯領導）的重要支柱。

(25)　例如，經濟總體情況報表（TEE）、國家財政收支報表（TOF）、經濟預算等。

(26)　讓·圣-格烏爾生于1925年，畢業(yè)于國家行政學院（1949年），財政監(jiān)察員，國庫司副司長，1962年出任經濟與財政研究處處長，在1965年5月到1967年12月期間，任預測局局長，孟戴斯主義者（1954—1955年期間任孟戴斯總理辦公室成員），在1960年代，他還是讓·穆蘭俱樂部一名活躍的成員。

(27)　參見奧德·特里，《從狙擊手到專家》，第269—361頁。

(28)　讓·圣-格烏爾，《預測局》，1967年8月25日，未公開文件。

(29)　奧德·特里，《從狙擊手到專家》，第365—406頁。

(30)　預算局的目標得以確立：“d）加深人們對于外國經濟的了解，以便進行比較和合作；e）建立并實施針對公共部門投資效益，以及行政部門效益的評估方法；f）為國家干預產業(yè)部門的政策確立決定因素，包括能源部門、農業(yè)部門、研究部門等，并且在可能的情況下，通過經濟核算的方法來進行。”（選自預測局內部文件《未來30年的預測與建議（1965—1995）》，巴黎，貝希出版社，1997年，第285—317頁）。

(31)　讓·圣-格烏爾，《政府經濟預測組織》，1966年1月15日，武裝部大會，軍備武器高級研究中心，讓·圣-格烏爾未公開文件。

(32)　1960年代的重大政治決策，特別是能源政策（以核能為基礎）或軍事政策，更加突顯出各部與預算局之間的不對等。

(33)　價格凍結、信貸控制、通過降低預算和增加稅收來縮減公共支出。

(34)　關于一些參與者對瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦在規(guī)劃問題上所處立場的討論，參見弗朗索瓦·福爾凱，《權力賬戶》，第292—295頁。

(35)　讓·塞里塞，在1950年代任經濟與財政研究處成員，1962年成為瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦領導下的財政與經濟事務部部長辦公廳官員，在1964—1966年以及1969—1970年期間任部長辦公廳主任，先后成為公共會計司司長（1966—1967）、預測局局長（1967—1972）。1974—1981年任共和國總統(tǒng)專員，負責研究政治問題。

(36)　讓·圣-格烏爾，《新自由主義與經濟發(fā)展》，1964年9月18日，未公開文件。文件的副標題為《左翼備忘錄（德費爾、皮埃爾·孟戴斯·弗朗斯、讓·穆蘭俱樂部）》。在他看來，組成“新”自由主義的重要元素能對國家干預進行限制（通過逐步使國家控制手段失效來達成），包括“在盡可能的情況下削減國家預算”在內的“財政革新”，用國際資本來進行貨幣政策調整、資本的自由流動、放松財政管理（預算和貨幣）和經濟管理之間的聯系。

(37)　有關民主規(guī)劃，參見戴爾芬·杜隆，《政治現代化》，第189—208頁。

(38)　有關民主規(guī)劃，參見戴爾芬·杜隆，《政治現代化》，第159—176頁。