第三節(jié)　單維單向視角

環(huán)顧關(guān)于新管理改革的研究著作后，我們在這里得出第三個結(jié)論。這些研究著作中很多都采用了單維視角，即圍繞行政體系改革（地方分權(quán)政策、預(yù)算政策、代理機(jī)構(gòu)政策）的某個維度展開研究，或是當(dāng)它們研究某個行政部門是如何成為公共干預(yù)的對象時，便會專注于分析與新政府上臺執(zhí)政密切關(guān)聯(lián)的改革性時刻。因此在公共行政范圍內(nèi)，我們可以將這些研究著作大致分為與行政體系歷史構(gòu)成性規(guī)則改革的六個關(guān)鍵問題相對應(yīng)的六個領(lǐng)域：行政參與者和政治行動者之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變⁽²⁵⁾；國家職能權(quán)限范圍的演變（地方分權(quán)、私有化）⁽²⁶⁾；組織形式及工作劃分的變化⁽²⁷⁾；行政資源分配結(jié)構(gòu)及管理結(jié)構(gòu)的變化⁽²⁸⁾；公職人員聘用、晉升、激勵機(jī)制的改革⁽²⁹⁾；行政主客體之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變⁽³⁰⁾。通過對單維政策的分析來研究政府對官僚制的干預(yù)，因此上述劃分是部分合理的，它們折射出不同改革問題具有各自獨特性，以及每個領(lǐng)域的“運作機(jī)制”各不相同的事實。因此在法國，地方政府、省長以及國家權(quán)力下放部門成為地方分權(quán)與國家領(lǐng)土重組（行政區(qū)劃改革）政策的直接相關(guān)者，而法國公共職能部、最高行政法院和公務(wù)員工會成為公共職能法規(guī)相關(guān)政策的靶心。

而通過重大改革時刻進(jìn)行劃分是存在局限的，因為它既不能提供有效觀察政府干預(yù)行政體系的全面視野，也無法把握某個問題在某個時刻占據(jù)主導(dǎo)地位的原因。⁽³¹⁾如果將上述劃分視為研究需要遵循的既定框架，將會導(dǎo)致我們難以理解某項行政改革政策在特定時期和特定構(gòu)型下，是如何通過構(gòu)建特定的“行政問題”和約束條件下的選擇結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的。在本書中，我們旨在通過研究政府在特定背景下針對官僚制采取的行動，以及通過嘗試?yán)斫庠谀硞€給定時刻某個行政問題為何及如何會牽扯出新的行政問題并聚焦于行政體系的某個或某幾個維度，來對這種現(xiàn)象進(jìn)行整體解讀。尤其不可先入為主地排除行政干預(yù)的某個維度或是某種模式；恰恰相反，需要把握為何某個或某幾個維度會在某個特定時期成為行政體系改革的干預(yù)目標(biāo)，以及它們之間是如何相互配合的。當(dāng)然還需要分析如此選擇會產(chǎn)生何種影響，并理解新的改革道路為何及如何緊隨其后。從這個角度來看，我們認(rèn)為每個行政改革都可以被視為一個組合，即一個對政府各部均有效的措施的集合，以不同比例作用于行政體系的一個或多個組成部分。

同樣，大量研究工作都十分重視對改革時刻的分析，所謂改革時刻，通常以新的多數(shù)黨、新的政府和掌握行政命脈的新領(lǐng)袖上臺執(zhí)政為參照。許多研究因此聚焦于所謂的“新右翼”保守黨政府（撒切爾夫人和里根）⁽³²⁾、美國民主黨政府⁽³³⁾和新西蘭工黨政府⁽³⁴⁾所推行的行政改革。在法國，關(guān)于1964年國家領(lǐng)土組織改革的實證研究也與戴高樂新政權(quán)的出現(xiàn)有關(guān)⁽³⁵⁾。這些研究方法具有重要價值，尤其是因為它們能夠引人思考官僚行政管理改革的作用及其在領(lǐng)導(dǎo)層建設(shè)過程中的轉(zhuǎn)變。這些研究方法的局限性在于不注重漸進(jìn)和持久的變化過程，而是傾向于以過于單一的時間性概念為依據(jù)，最終會因為研究背景不全面而背負(fù)錯誤闡釋的風(fēng)險。無論是同一國家內(nèi)的還是不同國家間的⁽³⁶⁾，針對不同改革時刻的比較研究如同鳳毛麟角，建議在更長時間內(nèi)審視管理改革變化軌跡的縱向研究⁽³⁷⁾亦是如此。