第二節(jié)　行政組織構(gòu)思方式中的“知識革命”猜想：新公共管理普遍性之批評

行政改革自1980年代起在大范圍內(nèi)如火如荼地展開，這場被專家學(xué)者們稱為“知識革命”（révolution intellectuelle）的運(yùn)動被認(rèn)為是新管理主義教義影響滲透的結(jié)果，更是新管理學(xué)獲得“成功”的體現(xiàn)。⁽¹⁶⁾這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，隨著各種新式原理、規(guī)則和工具的出現(xiàn)，“思考行政體系”的方式正在發(fā)生變化。通過提倡新的組織形式，新公共管理將逐漸替代舊的管理學(xué)說。如同地層沉積般發(fā)展起來的新公共管理已然成為名副其實(shí)的“理論謎語”⁽¹⁷⁾，是許多經(jīng)濟(jì)理論（公共選擇理論、交易成本理論、代理理論）與管理知識的結(jié)合體。⁽¹⁸⁾我們無權(quán)妄自夸大它的結(jié)構(gòu)嚴(yán)密性，然而它的批判性力量確實(shí)使官僚行政的歷史結(jié)構(gòu)模式喪失了合理性。新公共管理在20年時間里所提出的主張似乎沒什么太大變化，五大組織原則也逐漸弱化成為不同的具體措施：將運(yùn)籌、領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)督職能與落實(shí)執(zhí)行的實(shí)際操作職能進(jìn)行分離；設(shè)立小型自主行政單位（可以采取代理機(jī)構(gòu)形式），通過下放權(quán)力或賦權(quán)（empowerment）于公共服務(wù)用戶群體使縱向官僚機(jī)構(gòu)分解；系統(tǒng)地借助市場機(jī)制（公共參與者間的競爭及其與私營部門間的競爭、激勵措施的個性化、通過私有化實(shí)現(xiàn)供應(yīng)外包）；加強(qiáng)負(fù)責(zé)執(zhí)行國家行動的各級部門的責(zé)任和自主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)行政層級結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；在契約化框架下推行以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與績效評估為依據(jù)的結(jié)果導(dǎo)向管理辦法。正如我們所言，這些方法是西方國家許多行政改革政策的核心。新公共管理因此構(gòu)成了當(dāng)代行政管理政策的“參照”⁽¹⁹⁾或“范式”⁽²⁰⁾，換言之，這個理論學(xué)說匯集了對問題、形象、價值的診斷（對效率、透明度、問責(zé)制等的迫切需要），行動的總體規(guī)范（改變組織模式、建設(shè)高績效政府、改革預(yù)算程序等）以及各種管理工具（微觀經(jīng)濟(jì)推理、契約化、績效指標(biāo)、打包預(yù)算、用戶服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建立代理機(jī)構(gòu)等）。

這種通過思想實(shí)現(xiàn)變革的愿景是啟發(fā)式的，卻內(nèi)含巨大風(fēng)險：新公共管理在倡導(dǎo)者們的捍衛(wèi)中化身成為至高無上的權(quán)威。在學(xué)說創(chuàng)立者和支持者們的描述中，新公共管理不僅是一個連貫嚴(yán)密的整體，更是一門普遍而自然的科學(xué)，是經(jīng)濟(jì)和管理知識進(jìn)步的結(jié)果，憑借其有用性及實(shí)際效力成為行政管理的不二選擇。它還強(qiáng)調(diào)自身的非政治性，是可為各界黨派所用的中立知識。若通過采用新的思維方式和意識形態(tài)的轉(zhuǎn)換來進(jìn)行解釋，我們將冒著三重風(fēng)險：陷入新公共管理自身所提倡的目的論視角；歪曲新公共管理滲透行政體系的復(fù)雜過程；認(rèn)為所有國家如今會像兩個世紀(jì)以前擁抱韋伯的官僚制模式般全部采用新管理模式。然而即便新公共管理的普遍適用性能夠獲得公認(rèn)并成為合法化過程中的王牌，也遠(yuǎn)非理所當(dāng)然地具有作為科學(xué)范式的資質(zhì)和優(yōu)勢⁽²¹⁾。同樣，如果我們同意接受理念和知識對行政改革政策的影響，那么就像關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論傳播及其學(xué)科結(jié)構(gòu)的若干研究所指出的那樣⁽²²⁾，各個國家能夠?yàn)槠涮峁┰鯓拥倪m應(yīng)和發(fā)展條件，尤其是各個國家具有怎樣的政治、制度和職業(yè)結(jié)構(gòu)也是至關(guān)重要的。最后，正如19世紀(jì)各國沒有采用純粹的官僚模式，而是根據(jù)本國的制度背景將官僚制的方針加以調(diào)整后納入到了眾多具體規(guī)章準(zhǔn)則中⁽²³⁾，我們可以如此推測：各國是不會完全照搬一個嚴(yán)密性全憑杜撰的新管理理論，從而獲得完全相同的行政體系的。換言之，在充分考慮理念會對行政改革政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變產(chǎn)生作用的同時，我們希望以法國為例，來說明國家的歷史和制度構(gòu)型以及短期的政治環(huán)境導(dǎo)致了不同的生產(chǎn)方式和不同的公共管理類型⁽²⁴⁾。