第一節(jié)　行政體系“危機(jī)”的解釋：適應(yīng)性的偽簡單化

最初關(guān)于行政體系改革的研究方法，主要側(cè)重于1970年代以來影響官僚機(jī)構(gòu)的多重危機(jī)。這些研究方法以有些機(jī)械的方式暗自孕育出解決政策，比如去適應(yīng)不斷變化的、充滿挑戰(zhàn)的外部環(huán)境，或是對內(nèi)部失調(diào)作出反應(yīng)。五個(gè)主要因素促使許多人逐漸意識到官僚機(jī)構(gòu)問題是真正的”政府管理問題”⁽⁸⁾：首先是預(yù)算、稅收和財(cái)政危機(jī)。具體體現(xiàn)在1970年代經(jīng)濟(jì)衰退的背景下，國家負(fù)擔(dān)和公共支出的不斷增長以及財(cái)政赤字的出現(xiàn)。國家資源的限制以及財(cái)政收支的失衡成為暴露行政問題的重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，用于干預(yù)、人事以及運(yùn)作的支出在國家預(yù)算中占據(jù)了相當(dāng)大的比重。由此引發(fā)的行政改革，比如“削減政策”，讓各國政府開始關(guān)心公共支出水平、公共支出的最優(yōu)利用、在公共參與者之間的最優(yōu)分配，以及國家干預(yù)和國家結(jié)構(gòu)的成本⁽⁹⁾。

第二個(gè)因素在于公共服務(wù)與公共政策生產(chǎn)上的行政運(yùn)作效率危機(jī)，導(dǎo)致政府制定的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。許多組織和功能缺陷因此暴露出來，這被認(rèn)為與“行政機(jī)器”⁽¹⁰⁾（machinerie administrative）的官僚制形式有關(guān)：由于中央集權(quán)程度過高，缺乏對實(shí)現(xiàn)當(dāng)權(quán)者所期望目標(biāo)之必要手段的足夠與準(zhǔn)確認(rèn)知；龐大的層級結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公職人員的積極性嚴(yán)重受挫；擁有強(qiáng)大自主權(quán)的外勤官員扮演起屏障角色，致使措施的決策與落實(shí)之間出現(xiàn)巨大差距，最終導(dǎo)致措施效果大打折扣；大型垂直部門之間難以協(xié)調(diào)合作；繁瑣的行政運(yùn)作機(jī)制（行動遲緩、行政文件過多過濫、行政程序復(fù)雜，等等）助長“官僚作風(fēng)”，使行政相對人怨聲載道。國家機(jī)器內(nèi)部機(jī)能失調(diào)，促使國家開始求助于新型組織形式，尤其是新公共管理推崇的新型組織形式。

第三個(gè)危機(jī)因素源于政治活動的變化、1960年代以來所面臨的制約及其對行政體系的影響。普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，自危機(jī)以來，各國政府越來越難以保證取得成果，原因有二：社會困難群體對干預(yù)的需求不斷增長，他們面臨的問題也越發(fā)復(fù)雜（需要部門間更多協(xié)調(diào)合作的“水平”問題，如城市危機(jī)和社會危機(jī)；與經(jīng)濟(jì)危機(jī)和人口變化相關(guān)的持久問題，如失業(yè)問題；以高度不確定性為特征的問題，如衛(wèi)生和食品安全問題）⁽¹¹⁾。預(yù)算危機(jī)和稅收危機(jī)加劇了公共政策的失敗，執(zhí)政者的正統(tǒng)地位因此受到侵蝕。與此同時(shí)，在黨派認(rèn)同度不斷下降、對公共政策的批判日益高漲以及對政府管理失靈持續(xù)關(guān)注的背景下，選民會越來越根據(jù)實(shí)際成果來評判執(zhí)政者。正如讓·勒卡所言，這些轉(zhuǎn)變使解決公共問題的“輿論政策”（號召再次選舉）與“（政府給出的解決）政策”之間生出巨大差距。是選擇維持選舉基礎(chǔ)還是提高國家機(jī)器解決公共問題的能力，執(zhí)政者陷入了兩難境地。因此，選舉承諾將越來越與實(shí)際兌現(xiàn)的可能性脫節(jié)，尤其是當(dāng)承諾涉及行政組織時(shí)，可能會導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：于是當(dāng)選者便終日擔(dān)心若政策不得人心（或公共行動失敗）會付出怎樣的代價(jià)、被歸咎怎樣的責(zé)任或面對怎樣的指責(zé)。從這個(gè)角度來看，當(dāng)選者“逃避指責(zé)”將必然導(dǎo)致其與管理參與者分擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，政府出臺改革措施夯實(shí)責(zé)任制，以約束負(fù)責(zé)公共政策的政府高級官員，便是很好的體現(xiàn)。

第四個(gè)催生改革的危機(jī)因素是影響社會功能的多重變化。權(quán)力體系中層級意味逐漸淡化的新型關(guān)系得到發(fā)展、教育水平有所提高、社會團(tuán)體和組織得到更多動員與期待、消費(fèi)者運(yùn)動興起、與私人官僚機(jī)構(gòu)（銀行、服務(wù)公司等）之間的服務(wù)關(guān)系不斷演變……以上這些改變著行政相對人的行為及其與行政管理部門之間的關(guān)系⁽¹²⁾。個(gè)體要求建立更為“開放”、對需求更為敏感、更為透明的官僚制度。而改革恰好能夠反映這種社會民主化。技術(shù)變革（連接遠(yuǎn)程通信網(wǎng)絡(luò)的計(jì)算機(jī)的崛起、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展以及1990年代末以來電子管理的推廣⁽¹³⁾）對官僚體系構(gòu)成了終極壓力，自1960年代以來尤為明顯。

伴隨危機(jī)而來的變革動力突出了行政體系不穩(wěn)定的多重根源。但這些過于普遍的動力因素?zé)o法解釋改革的選擇，即無法使人理解為何在某個(gè)特定國家的特定時(shí)期內(nèi)會推行某項(xiàng)特定改革措施（地方分權(quán)、結(jié)構(gòu)重組、引入管理工具等）。同樣，十分相似的制約因素（預(yù)算削減、社會轉(zhuǎn)型、政治變動）在不同國家也引發(fā)不同的改革選擇，這種現(xiàn)象導(dǎo)致兩種反思。第一種反思強(qiáng)調(diào)，“危機(jī)爆發(fā)”并非自然現(xiàn)象。正如那些與社會問題和公共問題建構(gòu)相關(guān)的研究著作所示⁽¹⁴⁾，危機(jī)的實(shí)體化實(shí)際是分類操作和專家競爭的結(jié)果，也是改革方案互相沖突和改革團(tuán)體互相斗爭的結(jié)果，因此必須針對不同國家并依據(jù)不同時(shí)代背景進(jìn)行具體研究。正如弗朗索瓦-格扎維?！っ防锇碴P(guān)于社會政策所指出的，公共政策“不僅體現(xiàn)對相似問題的不同回應(yīng)程度，更像是對部分類似現(xiàn)象的不同具體體現(xiàn)的回應(yīng)”⁽¹⁵⁾。由于不同的政府專家和政府行動者們在思考問題及解決方案的方式上存在沖突，因此如何定義財(cái)政赤字的嚴(yán)重性或是如何明確行政管理功能失調(diào)之類的問題定會引發(fā)激烈爭論。表面看起來相同的問題在不同時(shí)期和不同國家受到不同社會結(jié)構(gòu)的影響，從而導(dǎo)致不同的公共選擇及不同的發(fā)展軌跡。第二種反思強(qiáng)調(diào)這些適應(yīng)性分析并未充分考慮國家歷史結(jié)構(gòu)的過濾作用，而后者恰恰會影響政府以何種方式來感知外部制約因素、明確官僚制引發(fā)的問題以及選擇合理解決方案。