1.1　導言

行政體制改革在整個中國改革中的地位和作用十分特殊，“傳統行政體制由于一方面同企業體制一樣是整個傳統經濟體制的核心構件，另一方面在上層建筑和整個政治體制中又扮演了關鍵的實施者的角色，因而行政體制改革就成了聯結政治體制改革和經濟體制改革的一個重要‘雙料’工程”。[2]鑒于行政體制改革在中國的經濟體制改革和政治體制改革乃至整個改革中的重要戰略地位，理解中國的行政體制改革就成為理解整個中國改革的一個極好的切入視角。

行政體制是國家推行行政事務所建立的管理體制。[3]一般而言，行政體制有廣義和狹義之分。從廣義上說，行政體制涉及國家政權的所有機關，包括立法、行政和司法機關在內。從狹義上說，行政體制僅指國家政權中的行政機關，在中國即指中央政府（國務院及各部委）和地方省（直轄市、自治區）、市（州、盟）、縣（區、市、旗）、鄉（鎮、民族鄉）各級政府，而不包括其他立法、司法等國家機關。所謂當代中國的行政體制改革，是指以狹義政府為中心的行政系統改革。正如有些學者認為的那樣，狹義的行政體制特指政府體制，廣義上的行政體制包括執政黨在內的一切國家機關的體制，“就中國政治發展的現狀而言，行政體制改革應取其狹義”。[4]

回望40年中國行政管理體制改革，我們認為，中國行政管理體制改革的動因主要由以下要素構成：

政治體制改革的推動。在政治學理論中，政治體制是一個關于整個國家權力體系和制度的范疇，涉及立法、行政、司法、軍隊、政黨等諸多權力主體之間的關系。政治體制改革的內涵比行政體制改革要廣，且包括行政體制改革。政治體制改革的方向、措施、力度和節奏，直接決定著行政體制改革改什么、怎么改、改到何種程度以及它的效度、力度和作用發揮的程度。這是因為，政治體制是比行政體制更為根本的制度設計，是行政體制的“母制度”，并且，它直接決定著行政體制運行，為之營建微觀環境、宏觀環境和政治文化軟環境。在當代中國，行政體制改革的每一步進展，都離不開政治體制改革大環境的推動，都是政治體制改革總要求在行政體制改革領域的具體體現。正如沒有政治體制改革領域國家與社會關系的重構就沒有行政體制改革領域的轉變政府職能一樣，沒有政治體制改革導致的國家權力關系結構的重大變遷，行政體制改革的依法行政、公共行政等主題就變得無法理解。

市場經濟發展的要求。在計劃經濟語境中，經濟管理體制與行政管理體制有著不可分割的天然聯系，甚至可以說，經濟管理構成了行政管理的主要內容。所以，經濟體制改革的推進，無可避免地在很多方面都會觸及行政體制，經濟體制改革能否達到預期的目標，在很大程度上取決于行政體制改革目標的實現——行政體制改革的總體進程與經濟體制改革的進程是緊密結合在一起的，行政體制改革是以市場經濟的發育為其內在訴求的，這一點，越是隨著行政體制改革的深化而越顯得真實。理解經濟體制改革與行政體制改革緊密結合、相互促進的邏輯，就是要理解：在當代中國語境中，經濟體制改革構成行政體制改革的先導和基礎，而行政體制改革則構成經濟體制改革的要求和保障；帶有一定自主性的市場經濟的發展，為行政體制改革提供了源源不斷的動力，當然也包括相當程度的壓力，從而促進行政體制改革向著縱深方向推進。

社會成長的回應。中國社會正隨著市場經濟和民主政治的發展而迅速崛起，并對中國的經濟、政治、社會生活產生著日益重大的影響。[5]改革開放40年來，社會多元結構的形成和相對獨立的公共領域的興起意味著，政府也不可能像過去那樣，對社會生活事無巨細地控制和管理，并且客觀上，還要對多元而分離的地區利益、地方利益、行業利益，在行政體制上作出積極的回應，在社會管理理念上實現從控制本位向服務本位的轉變，為各類利益主體的崛起和博弈提供良好的發展環境、平等的競爭規則、基本的公共設施以及完善的社會保障。對成長起來的社會的回應，推動了政府治理理念的革新、治理能力的提高和現代行政管理體制的提升。

根據我們的概括，中國行政管理體制改革在以下方面取得了重要進展[6]：其一，政府治理理念有了重大的調整。計劃經濟年代政府包攬一切的做法，導致了許多不該管、管不了、管不好的問題。在市場經濟的條件下，為適應改革發展的需要，必須避免過去那種無限權力和無限責任的全能政府的弊病。要建立有限權力和有限責任的新型政府，簡政放權，重塑政府形象。這個有限權力和有限責任的新型政府不能越位、錯位、缺位，必須真正依法行政，切實履行好經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和環境保護五大方面的職能。其二，政府職能和公共治理發生重大轉變。基本建立了以經濟手段和法律手段為主的宏觀調控體系，越發重視市場在資源配置中起到的決定性作用；政府不再直接管理企業，實行政企分開，企業自主經營、自負盈虧，政府對微觀經濟的干預大大減少；加強了對市場的規范和監管，努力完善市場準入和退出機制；加快了行政審批制度和壟斷領域的改革放管結合、優化服務，推進公共服務創新；穩步推進社會保障體系的建設，更加關注社會的公平與公民權利，政府越來越重視公共服務、社會管理和環境保護職能；建立了適應市場經濟體制的法律體系，發揮社會組織的調節作用。其三，政府更加注重維護國家安全和危機管理。近幾年中央政府及地方政府制定了一些預防風險和危機的應急機制，強化政府對重大突發事件的回應機制，把風險和危機管理上升到國家戰略來認識，這對強化政府對國家經濟安全和危機的管理起到一定的作用。例如，初步建立了國家宏觀經濟和各個行業、產業經濟監控預警系統，這其中，把金融、財政、就業作為重中之重，并建立了快速反應機制和人財物保障系統，政府把危機管理經費納入預算并建立國家反危機基金。其四，政府自身建設和管理方式有了重大進展。在政府權力下放、行政審批制度改革、政務公開、廉政建設、擴大民主參與等方面采取了一系列改革措施。大力反腐，成果顯著。依法治國、依法行政已經成為政府運作的基本要求；政府決策機制日趨科學化、民主化；公務員制度逐步得到完善；政府管理走向公開透明化；行政審批制度改革取得重要階段性成果；“互聯網+”政務、電子政務推進加速；以人為本、執政為民的導向不斷增強，公民權利受到重視和尊重；政府績效優化，各地的公民評價政府績效、電子政務、一網通辦、一站式審批、行政大廳集中辦公等探索取得了良好效果。