第1章　中國行政體制改革大掃描

中國的政治、經濟、社會、文化、生態等體制改革還沒有完成，尚處在轉型期。而且必須面臨的現實情況是，中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，發展的不平衡與不充分已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。人民不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。黨的十九大報告已經明確了國家治理轉型的兩個階段，即“從2020年到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。從2035年到本世紀中葉，實現國家治理體系和治理能力現代化，成為綜合國力和國際影響力領先的國家”。因此產生了一個重要問題：中國如何實現國家治理轉型？行政體制改革顯然是其中的核心內容。

中國的行政體制改革是伴隨著中國的改革開放而展開的，作為政治體制改革的重要組成部分，中國的行政體制改革所取得的成就與中國經濟發展的成就一樣不容忽視。隨著中國政治體制改革進入關鍵階段，尤其全面建成小康社會進入決定性階段，政治文明建設進入攻堅階段，中國行政體制改革也已歷經40年的發展與進步，也到了需要回顧和總結的時候。中國行政體制改革走過了一條什么樣的路徑，表現出什么樣的特征，它與其他改革的互動關系如何，以及未來中國行政體制改革向何處去等問題，成為所有當代中國問題的關心者和研究者的關注重點。

這里我們并非只羅列中國行政管理體制改革的各個主要方面，重點將放在介紹中國行政管理體制改革的啟動之后，著力凸顯一些形成亮點的重大改革措施，它們包括：人民公社體制的終結和鄉鎮政府的設立、區域農業行政的轉型與市管縣體制的興起、計劃經濟逐步終結與產業部的撤銷、各地行政改革的突破和機構改革的歷程。這些方面或者有重要意義的塑造了改革開放時代的中國行政體制，或者突破性地推動了中國行政體制改革的進展，或者本身就是中國行政體制改革的內容且取得重大成效但至今依然是需要解決的重大課題，或者其中的一些改革創新，如鄉鎮政權的設立和市管縣體制的興起，在今天又成為被改革的對象。總體而言，簡政放權改革是40年來歷屆政府改革舉措中的最大亮點。[1]

這些重大的改革措施之間，有著重要的內在邏輯關聯。人民公社體制的終結和鄉鎮政府的設立，主要是著眼于中國行政體制的最基礎部分的改革；區域農業行政的轉型與市管縣體制的興起，主要是著眼于中國行政體制的中間部分的改革；而計劃經濟逐步終結與產業管理部門的逐步撤銷，則是著眼于中國行政體制的頂端的改革。從內在要素理解，人民公社體制的終結和鄉鎮政府的設立，主要是確立了中國基層行政體制的基本框架，釋放了廣大農村地區的生產力和推動改革的激情；區域農業行政的轉型與市管縣體制的興起，主要是確立了中國區域經濟競爭的基本制度框架，賦予了一部分地區“先富起來”的先發優勢，并且帶動了中國經濟整體的發展；計劃經濟逐步終結與產業管理部門的逐步撤銷，則是在中央層面解除了“條條專政”的限制，為經濟體制改革的市場化取向奠定了基礎。各地行政改革的突破和歷次機構改革，則可以理解為中國行政體制改革向著縱深方向發展的重要標志，并且二者之間有著難以割舍的內在關聯：地方行政改革的突破推動了中央層面的機構改革，中央層面的機構改革則為地方行政改革的突破提供了充分的激勵和制度化空間。總之，我們所凸顯的重大改革措施，不是條分縷析而是概要式地涵括了改革開放時代中國行政體制改革的總體趨勢和縱深趨向，一定程度上勾勒了中國行政體制改革的大致輪廓。