前言　唯有改革和趕超型增長才能建成現(xiàn)代的行政治理體系

2018年，正值中國改革開放40年之際。在這40年間，中國人均GDP按照市場匯率計，從改革開放之前的50美元增加到了2017年的8600美元。貿(mào)易和GDP規(guī)模方面，成為了世界第二大經(jīng)濟體，發(fā)展進入了中等偏上收入水平國家的行列。怎樣評價這40年特別是近幾年開展的行政及政治體制改革，以及未來行政體制改革將向著一個怎樣的政府轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)有一個較全面和系統(tǒng)的研究。

作者認(rèn)為，唯有突破性和大力度改革釋放的動能，才能推進國民經(jīng)濟良性和快速增長；也只有實施趕超型增長戰(zhàn)略，才能初步建成現(xiàn)代化國家，并最終成為現(xiàn)代化強國。為此，我們構(gòu)思了一個不同以往研究中國行政體制改革的著述的框架，緊緊扣住中國行政體制改革和變動的縱向脈絡(luò)和橫向各個方面，在對一些問題的認(rèn)識上提出我們自己獨立的看法。很多地方不僅僅是從政治和行政學(xué)的角度看問題，由于行政體制與經(jīng)濟關(guān)系十分密切，在這里，我們更多地從經(jīng)濟視角進行探討；我們認(rèn)為描述中國行政體制改革和變動，只有處于中國行政體制的親身體驗、實際調(diào)查、問題討論、政策研究中，才可能將它講得較為明白和透徹。這本書試圖作出這樣的努力。

20世紀(jì)70年代末，中國經(jīng)濟增長速度下行，改革開放通過解放思想，使當(dāng)時經(jīng)濟低水平的中國，進入了現(xiàn)代經(jīng)濟增長的軌道：突破“人民公社—集體經(jīng)濟”的思維，農(nóng)村分田到戶、聯(lián)產(chǎn)承包；突破自我封閉的思維，沿海設(shè)立特區(qū)，啟動“三來一補”、加工出口，與資本主義經(jīng)濟體系做生意，擴大創(chuàng)匯；突破“國有經(jīng)濟正統(tǒng)和純正計劃經(jīng)濟”的思維，工業(yè)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，活力方面擴大國有企業(yè)自主權(quán)，流通方面允許計劃外生產(chǎn)、銷售和價格隨行就市，推動了20世紀(jì)80年代開始的一輪經(jīng)濟增長上行。

20世紀(jì)80年代末，中國經(jīng)濟增長速度又下行到了3.9%。1992年，中共中央突破思維定式，加大改革開放的力度，使我們突破了國內(nèi)經(jīng)濟社會形勢困難和國際經(jīng)濟關(guān)系緊張的影響，實現(xiàn)了上臺階式的經(jīng)濟發(fā)展。在面對國際、國內(nèi)嚴(yán)峻形勢之時，鄧小平的應(yīng)對方略不是將國門重新關(guān)閉起來，也不是轉(zhuǎn)向計劃經(jīng)濟，更不是擠壓個體私營經(jīng)濟，而是突破“姓社姓資”“計劃經(jīng)濟”“國外資本主義”等爭論和思維，實施浦東開發(fā)開放戰(zhàn)略，確定個體私營經(jīng)濟與公有經(jīng)濟共同發(fā)展是社會主義的基本經(jīng)濟制度以及改革的方向是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，并且通過了允許外資到中國投資辦廠的三部法律；清醒和明確地提出發(fā)展是硬道理，國民經(jīng)濟隔幾年要上一個臺階的戰(zhàn)略導(dǎo)向。中國最大商業(yè)金融城市上海的對外開放，個體私營經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，市場和價格機制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，以及日本、韓國、新加坡和中國臺港澳地區(qū)外商興起到中國投資辦廠熱潮，這些因素推動了20世紀(jì)90年代又一輪經(jīng)濟增長速度的上行。

20世紀(jì)末，由于國有企業(yè)大面積虧損和亞洲金融風(fēng)暴影響，國民經(jīng)濟增長速度又陷入下行軌道，最低點僅為6%。中國抓住2001年“9·11”事件美國需要反恐支持的機遇，改善兩國外交關(guān)系，在經(jīng)歷長達13年艱苦談判后，沖破各種質(zhì)疑，清理和修改1.9萬條法律法規(guī)，通過大力度改革準(zhǔn)入等體制。2002年加入WTO后，發(fā)達國家的現(xiàn)代跨國公司大規(guī)模進入中國，帶來投資、技術(shù)和國際市場，與中國剩余勞動力轉(zhuǎn)移相結(jié)合，推進中國出口導(dǎo)向的工業(yè)化戰(zhàn)略，也相繼克服美國次貸危機和歐洲主權(quán)債務(wù)危機的沖擊，在21世紀(jì)的第一個10年中，又推動了一輪國民經(jīng)濟的高速增長。

2012年以后，經(jīng)濟增長放緩的壓力加大，政府通過供給側(cè)改革，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，通過簡政放權(quán)和放管服優(yōu)化營商環(huán)境，讓市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用，加大國有企業(yè)混合所有制改革力度，實現(xiàn)國有經(jīng)濟從管企業(yè)到管資本的轉(zhuǎn)型，重申“兩個毫不動搖”，保護企業(yè)家產(chǎn)權(quán)，強調(diào)有恒產(chǎn)才能有恒心等，全面深化改革。通過不懈的努力，使GDP占全球總量從2000年的3.6%左右，提高到了2017年的15%。

回顧中國改革開放和發(fā)展的歷程，可以總結(jié)出這樣的經(jīng)驗：每次大力度和突破性的改革，都是國民經(jīng)濟遭遇困境時啟動的；每次國民經(jīng)濟增長速度下行，常規(guī)和一般的改革都無能為力，都是由更大力度和突破性改革的決策，在關(guān)鍵時刻較快扭轉(zhuǎn)為上行的。如果當(dāng)時不是逆勢而上、同舟共濟、攻堅克難、奮發(fā)改革，甚至退卻到老體制和老路上去，就不會有今天中國的發(fā)展成就。

在此大背景下，改革開放以來出現(xiàn)了特別重大的行政體制改革和變動事件，比如：政社合一的人民公社的終結(jié)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完善；省級政府派出地區(qū)公署改地級市和市管縣體制的興起；計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，逐步撤銷政府產(chǎn)業(yè)管理部門。各地行政體制改革的突破層出不窮，比如：經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新；海南省和重慶市的省直管縣改革；浙江等省推進省直管縣體制改革的過程和進展；上海等地建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)及其行政體制改革；浙江等省開展“最多跑一次”的“放管服”配套性改革；深圳等大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政府”，等等。另外，改革開放以來進行了幾次大的國務(wù)院機構(gòu)改革，黨的十八大以來全國層面開展了大力反腐，等等。

中國經(jīng)濟在過去持續(xù)高速增長了40年，這在經(jīng)濟增長史上是一個奇跡。過去40年中起作用的行政體制，不能不說是經(jīng)濟高速增長的一個重要的條件。我們認(rèn)為，一是來自改革開放后中國政府轉(zhuǎn)型成為一個經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展型的政府；二是中國地方間政府展開了經(jīng)濟發(fā)展的競爭和競賽；三是中國共產(chǎn)黨推進經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)代化的強烈愿望，在黨對政府強有力的領(lǐng)導(dǎo)中得到了貫徹。只有從這樣三個方面深入觀察，才能理解中國經(jīng)濟高速持續(xù)增長之謎。

那么，中國行政體制改革包括哪些重大的方面呢？我們認(rèn)為，一是政府與國有企業(yè)，即政資關(guān)系的改革。中國政府與企業(yè)之間關(guān)系的改革，先是政府對企業(yè)進行了放權(quán)讓利；后來又學(xué)習(xí)農(nóng)村承包改革的經(jīng)驗，開展了利潤等指標(biāo)的承包制改革；其中最為重要的改革可能還包括將企業(yè)流動和建設(shè)資金從政府的撥款改革為貸款，將國有企業(yè)上交的利潤改革為向國家交的稅收，并且從政府向企業(yè)下達生產(chǎn)計劃和調(diào)撥生產(chǎn)資料，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)資料從市場上采購，產(chǎn)品向市場銷售，價格由市場供求來確定；20世紀(jì)90年代后期，則進行了國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)的改革，從而建立現(xiàn)代企業(yè)制度；而從國家來講，建立了以國有資產(chǎn)管理委員會為代表的出資人制度，形成新型的國家與國有及國有控股企業(yè)的關(guān)系。

二是中國政府過去是政治、經(jīng)濟、社會等各方面無所不包的政府。在社會治理中，只有“國家—城鎮(zhèn)單位”，或者“人民公社—家庭”這樣的結(jié)構(gòu)，而政府與社會分開改革，就是形成“現(xiàn)代國家—社會組織（如協(xié)會、社區(qū)自治等）—企業(yè)和自然人”這樣的社會治理結(jié)構(gòu)，從而逐步地建設(shè)現(xiàn)代和和諧社會。當(dāng)然，中國目前在這方面存在的許多問題，既有行業(yè)協(xié)會從政府一些機構(gòu)演變而來，行政化的色彩較濃的情況，也有各類社會組織剛開始發(fā)育，規(guī)模較小，體系不完善，法律法規(guī)不健全等方面的問題。

三是政府與事業(yè)關(guān)系的改革。中國政府的所有事務(wù)，被劃分為行政事務(wù)和事業(yè)事務(wù)，我們并未考察過世界各國是不是都有這樣的區(qū)分，而這可能是中國獨有的劃分。中國事業(yè)體制改革也是非常復(fù)雜，并涉及人員機構(gòu)規(guī)模較大的調(diào)整。從目前來看，政府的事業(yè)中，即包含了應(yīng)當(dāng)劃給市場的經(jīng)營活動，也包含了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政事務(wù)，還有教育科技、衛(wèi)生醫(yī)療、文化體育、社會保障等政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)。但是，改革開放以來，中國在調(diào)整行政與事業(yè)的關(guān)系中，為了精簡政府行政機構(gòu)，把本來應(yīng)當(dāng)屬于行政事務(wù)的工商、銀監(jiān)等機構(gòu)，也劃入了事業(yè)體制的范圍。當(dāng)然，事業(yè)體制改革中的挑戰(zhàn)，除了如何消化規(guī)模龐大的人員，以及經(jīng)費從哪里來以外，還應(yīng)避免之前出現(xiàn)的一些重大失誤：將一些行政、執(zhí)法、監(jiān)督，甚至司法機構(gòu)也事業(yè)化，權(quán)力與收費相結(jié)合，讓他們?nèi)ナ召M供養(yǎng)自己，導(dǎo)致機構(gòu)膨脹和權(quán)力與利益相結(jié)合的問題更加嚴(yán)重。

雖然前述的中國行政體制在推動和促進經(jīng)濟發(fā)展方面取得了矚目的成就，雖然中國也進行了一系列卓有成效的改革，這些改革也成為中國經(jīng)濟強勁發(fā)展的條件，雖然中國行政體制改革有其成功的經(jīng)驗，但客觀來看，中國漸進式的行政體制改革，積累了大量的問題。

我們認(rèn)為，中國漸進式的行政體制改革中存在的比較嚴(yán)重的問題主要有四方面。一是雖然審批在減少，但是政府的行政管制在加劇，特別是管制與利益相結(jié)合，形成了行政性部門、行政性事業(yè)單位和公務(wù)事務(wù)人員合法或者不合法尋租的條件，許多腐敗產(chǎn)生于此。二是雖然機構(gòu)改革了多次，但總在精簡與膨脹之間循環(huán)，財政供養(yǎng)的機構(gòu)和人員規(guī)模越來越大，黨政公務(wù)開支在財政總支出中的比率越來越高，行政成本居高不下。三是雖然在中國形成了中央與地方的特殊關(guān)系格局，但是，在許多國家劃歸中央的事務(wù)，如國防、外交、安全、社保、貨幣等，在中國地方政府卻有類似與中央對應(yīng)的機構(gòu)；而本來微觀管理的如工商、質(zhì)檢等，卻試圖讓中央來管理，將其垂直到了省一級“條條”管理。這樣一來，地方在管理本應(yīng)屬于中央政府的事務(wù)，中央也在管理本屬于地方政府的事務(wù)，沒有形成一個現(xiàn)代國家中央與地方事務(wù)劃分的清晰框架。四是在行政管制下，社會失去了創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的活力，社會和經(jīng)濟發(fā)展的民間動力越來越弱。由于20世紀(jì)90年代后期強調(diào)規(guī)范，形成各方面的法律法規(guī)，但是形成的背景條件是沒有制約住部門利益，而當(dāng)時許多法規(guī)和法律的設(shè)計還沒有擺脫計劃經(jīng)濟的管理意識，因此，在行政管理和監(jiān)督中，審批越來越多，辦事越來越難，收費和罰款項目和規(guī)模越來越大，創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)遇到越來越多條條框框，重復(fù)的執(zhí)法監(jiān)督、過多的事前準(zhǔn)入和繁雜的收費罰款限制了發(fā)展。這可以說，沒有在制度改革的層面，采取制約權(quán)力和利益的措施，是中國行政體制改革的教訓(xùn)。

那么，如何才能將中國的行政體制改革和建設(shè)成一個現(xiàn)代的體系？最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是哪些？我們透視中國行政體制改革的重大方面，認(rèn)為還有三項改革需要重點討論。這包含了我們對政府機構(gòu)和政府層級怎樣改的理論思考、框架設(shè)計和建設(shè)性的意見，試圖給出一個中國行政體制的現(xiàn)代的框架結(jié)構(gòu)。

一是推進戶籍、土地、公共服務(wù)、社會保障等體制的改革，加快能夠市民化的城市化，促進城鄉(xiāng)要素能夠雙向順暢流動，盤活休眠和低效率的資源，也會促進經(jīng)濟增長的速度。

二是可能需要理清和正確處理經(jīng)濟政策工具與體制改革組合之間的關(guān)系。近年財政擴大赤字、發(fā)行國債、減稅清費等擴張性政策，與征收環(huán)境稅、中性貨幣等收斂性的政策相搭配；去產(chǎn)能、減工作崗位等收斂性的改革，要與各類促進就業(yè)等擴張性增量體制改革相組合；而總體上收斂性的經(jīng)濟組政策，要與總體上能夠擴張經(jīng)濟的改革相組合。否則，若經(jīng)濟政策組合總體上為收斂性，而改革組合也選擇了收斂性模式，加上客觀的經(jīng)濟增長下行壓力，增長速度放緩的可能性和深度就會加大。

三是可能需要厘清和正確處理體制內(nèi)大力度深化式改革與對體制外突破型開放式改革之間的關(guān)系。黨政機關(guān)、事業(yè)單位、群團組織、行政和事業(yè)性協(xié)會、國有企業(yè)等，可視作體制內(nèi)；而民營企業(yè)、個體工商戶、非國有控股股份有限公司、非國有的有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)、其他所有制經(jīng)濟，民間協(xié)會，宗教團體，第三方仲裁，非正規(guī)就業(yè)人士等等，可視作體制外。20世紀(jì)80年代就是在國有的計劃外，用大力發(fā)展體制外鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革方式，倒逼國有企業(yè)進行面向市場的改革。今天，我們?nèi)匀豢梢圆扇「脑焱恋亍⒃炝帧⑼ㄓ煤娇铡⒔逃⑨t(yī)療、養(yǎng)老、政府采購、國防需求等領(lǐng)域向體制外開放的方式，配以更明確土地財產(chǎn)所有權(quán)、時間更久長如100年土地林地年期、比例更高知識產(chǎn)權(quán)、更嚴(yán)格保護私人產(chǎn)權(quán)保護制度、改造土地更大建設(shè)用地比例、更少限制社會資源準(zhǔn)入等等更大力度的改革，使體制外改革帶動、促進和倒逼體制內(nèi)改革，體制外機制嵌入和激發(fā)體制內(nèi)活力，并且體制外改革轉(zhuǎn)移和消化體制內(nèi)改革所要面對的債務(wù)和員工。

當(dāng)前，我們又進入了一個國內(nèi)經(jīng)濟形勢復(fù)雜、國際貿(mào)易保護主義興起、矛盾多發(fā)、不確定性增多、風(fēng)險發(fā)生率提高之動蕩的階段。在國內(nèi)，人口少子化，經(jīng)濟主力人口減少，老齡化壓力較大，就業(yè)機會不穩(wěn)定，存在著城鄉(xiāng)居民間的收入差距，消費需求嚴(yán)重不足，生產(chǎn)相對過剩；在國際上遇到美國上調(diào)關(guān)稅、國內(nèi)減稅、吸引資金、轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)的競爭，也干擾了中國經(jīng)濟的平穩(wěn)運行；總體上投資、消費和出口均受到了影響，經(jīng)濟增長放緩的壓力加大。

在這樣關(guān)鍵的時刻，我們不能失去發(fā)展的自信。關(guān)鍵時刻的自信來自系統(tǒng)的突破性改革方案，配合以重點和配套的大力度改革的行動。作為一個學(xué)者，我認(rèn)為：首先，眼前最為迫切的是，供給則改革中，重點是通過減稅降費，穩(wěn)定住國民經(jīng)濟形勢，不要使國民經(jīng)濟繼續(xù)收縮惡化。其次，通過戶籍、城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化、供應(yīng)廉租房等一系列突破性改革，啟動和推進市民化的城市化，使人口、勞動力、資金等雙向流動，激發(fā)中期內(nèi)經(jīng)濟增長的活力。再次，在堅持土地國有和集體所有的前提下，在土地使用財產(chǎn)權(quán)方面，進行突破性的農(nóng)村土地體制改革，實施以使用財產(chǎn)權(quán)清晰安全穩(wěn)預(yù)期，土地生活及生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)資產(chǎn)吸收貨幣資金穩(wěn)金融，引進資金、繁榮產(chǎn)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營，以在一個中長期中穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)糧食，增收入、強內(nèi)需和穩(wěn)增長的戰(zhàn)略。第四，需要增加一個新的要素模塊，調(diào)節(jié)水資源地區(qū)結(jié)構(gòu)再分配，改造未利用土地，利用豐富的光能，形成新的發(fā)展空間，引進城鎮(zhèn)的資金和技術(shù)，吸納農(nóng)村的人口和普通勞動力，實現(xiàn)中國現(xiàn)有城鄉(xiāng)存量要素模塊與新開發(fā)模塊相組合，形成三模塊間人口和勞動力、土地、資金等要素的遷移、流動和循環(huán)，來化解目前城鄉(xiāng)間要素模塊內(nèi)和之間人口和要素遷移及流動的淤堵。以擴大發(fā)展空間尋求和換取長遠(yuǎn)期中國民經(jīng)濟的中高速增長。第五，推進創(chuàng)新和生育體制改革。重點推進以技術(shù)進步知識股權(quán)與專利技術(shù)市場化開放等系統(tǒng)性的改革，可能在2028年前后形成一批顛覆性技術(shù)，實現(xiàn)中國21世紀(jì)的產(chǎn)業(yè)革命，在人口遷移、要素流動和土地產(chǎn)權(quán)等改革動能邊際遞減時，再注入新動能，把增長速度拉起來，實現(xiàn)一個中遠(yuǎn)期國民經(jīng)濟中速偏上的增長。通過進一步放開人口管制，鼓勵生育，適當(dāng)移民，使人口有一個上行增長，在2039年后，實現(xiàn)經(jīng)濟主力人口增長上行，在產(chǎn)業(yè)革命動能邊際遞減、速度再次下行的情況下，根據(jù)20年前的人口增長決定著20年后經(jīng)濟增長的規(guī)律，作為爆發(fā)式新動能，第三次拉起國民經(jīng)濟久遠(yuǎn)期的中速度增長。

關(guān)鍵的是，我們不能被束縛在原有的眼界和思維定式中。老齡化趨勢和人口城市化余地不等人，我們要與時間賽跑，寶貴的改革時間不能消耗在無休止的思路爭論、方案設(shè)計、反復(fù)論證、輪番試點、立法在先等等之中，精力不能被陷于存量的糾纏和掙扎中。看準(zhǔn)的事，果斷推進，必須增量與存量互動，通過突破性和大力度的改革，擴大發(fā)展的空間，顯著釋放活力和動力，有效地促進國民經(jīng)濟增長的動能和潛在經(jīng)濟增長能力，使我們保持一個較長時期的經(jīng)濟中高速增長，跨越中等收入發(fā)展階段，進入高收入國家行列。通過這種未來中遠(yuǎn)期的布局，在2035年時，確保初步實現(xiàn)現(xiàn)代化，到2050年時成為一個現(xiàn)代化強國，確保能夠?qū)崿F(xiàn)中華民族21世紀(jì)的偉大復(fù)興。

周天勇

2018年8月