抓好財稅體制改革這個重頭戲

2014年是全面深化改革之年。經(jīng)濟體制改革是改革的重點，而財稅體制改革則是改革的重中之重。李克強總理在十二屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中強調(diào)，要抓好財稅體制改革這個重頭戲。明確提出了改革的重點任務：實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進稅收制度改革，抓緊研究調(diào)整中央與地方事權和支出責任，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。這是基于我國改革發(fā)展全局作出的重要部署，也是針對當前財稅制度存在問題改革的具體舉措，對加快健全現(xiàn)代財政制度、完善社會主義市場經(jīng)濟體制具有深遠意義。

預算體制是國家預算編制、執(zhí)行、決算以及實施預算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財政管理的主導環(huán)節(jié)。近年來，隨著部門預算管理改革深入推進，九十多個部門公開“三公”經(jīng)費，各級政府財政預算決算逐步對社會公開，我國預算管理制度改革取得了積極進展。但要看到，我國預算管理制度的完整性、科學性、有效性和透明度不夠，預算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預算約束偏軟，不利于依法治稅和人大監(jiān)督。預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預算管理制度的核心內(nèi)容。改革預算管理制度，是深入推進財稅體制改革的重要突破口。

推進預算管理制度改革，今年的重點是：（1）實行全口徑預算管理。即所有的政府收支都要納入預算管理，這是健全預算管理制度的基礎性環(huán)節(jié)。近年來，政府收支以不同形式全部納入預算，同時科學界定公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算的收支范圍和口徑，基本實現(xiàn)全口徑預算。要繼續(xù)推動建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。明確公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算的支出范圍和重點，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復。建立將政府性基金中應統(tǒng)籌使用資金調(diào)入公共財政預算的機制。進一步加大國有資本經(jīng)營預算資金調(diào)入公共財政預算的力度，完善國有資本經(jīng)營預算。加強社會保險基金預算管理，做好資金結余的保值增值工作，在精算平衡的基礎上研究社會保險基金預算的可持續(xù)性問題。（2）推進預算公開，打造陽光財政。要深入推進政府和部門預算決算公開。細化公開項目，政府預決算要逐步公開到支出功能分類的項級科目，轉(zhuǎn)移支付預算公開到具體項目。中央和地方所有使用財政撥款的部門均應公開本部門預決算。所有財政撥款的“三公經(jīng)費”都要公開，讓群眾看明白、能監(jiān)督。（3）改進年度預算控制方式。根據(jù)現(xiàn)行預算法相關規(guī)定，目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面內(nèi)容，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這在客觀上容易帶來預算執(zhí)行“順周期”問題。經(jīng)濟下行時，為了完成收入任務可能收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；經(jīng)濟過熱時，完成收入任務后又容易搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。既不利于依法治稅，也會影響政府逆周期調(diào)控政策效果。審核預算的重點應由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。收入預算應從約束性轉(zhuǎn)向預期性，弱化對收入預算的考核，促進稅收依法征管。（4）建立跨年度預算平衡機制。中央公共財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調(diào)整后可分年彌補。預算執(zhí)行中若出現(xiàn)超收，原則上用于消減赤字、化解政府債務、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、消減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大審定的國債余額內(nèi)發(fā)債平衡。預算執(zhí)行中原則上不出臺新的增支政策。地方財政預算不能編列赤字，執(zhí)行中如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或消減支出解決；如需發(fā)行短期債平衡當年赤字，需通過規(guī)范辦法給予授權，并在下一年度預算中予以彌補。為確保財政的可持續(xù)，全國年度總赤字規(guī)模應設置一定的警戒線。為實現(xiàn)跨年度預算平衡，應抓緊研究實行中期財政規(guī)劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。（5）清理規(guī)范重點支出掛鉤機制。目前與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出，涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類。支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為上述領域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，也是造成專項轉(zhuǎn)移支付過多、預算管理無法全面公開、資金投入重復低效的重要原因。各級財政部門要實事求是地推進清理規(guī)范工作，并繼續(xù)把這些領域作為重點予以優(yōu)先安排，確保有關事業(yè)發(fā)展的正常投入。