1.2　中國行政體制改革的開啟

中國行政體制改革的開啟，即20世紀80年代初，中國為什么要啟動行政體制改革，改革者的考慮是什么，促使改革的因素是什么，搞清楚這些問題，對于理解40年中國行政體制改革，具有至關重要的意義。中國行政體制改革的發生學，是理解40年中國行政體制改革的一把鑰匙。

1.2.1　內部困境的壓力

在中國的計劃經濟體制時期，實行的是高度集權的計劃管理體制，與這種高度集權的計劃管理體制相配套的，是一種高度政治化的行政管理體制。這種行政管理體制忽略政府的社會管理職能，片面地強調和夸大國家政權的政治職能，忽視在和平建設時期充分履行社會職能的重要性，形成了基本的“大一統”的公有制經濟體制模式，政府對企業的生產和經營活動從投入、生產、銷售、分配等各個環節對國民經濟的各個方面實行全面的計劃管理。

在高度政治化的政府管理體制之下，改革開放前的中國面臨著十分嚴峻的經濟形勢。1976到1978年，在工農業總產值中，農業所占比重由30.4%下降到27.8%，工業由69.6%上升到72.2%；在工業產值中，輕工業由44.2%下降到43.1%，重工業由55.8%上升到56.9%。煤炭和石油工業采掘、采儲比例失調，能源工業與整個工業、原材料工業與加工工業的供求矛盾突出。1978年，全國缺發電能力1000萬千瓦，使20%的工業生產能力閑置，機械工業的加工能力超過了可供鋼材的3—4倍。鐵路超載，港口壓船，郵電通訊緊張。許多企業管理混亂，生產秩序不正常，經濟效益低，產品質量差，甚至長期虧損。1978年，全國城鎮有2000萬人待業，就業壓力很大。1978年，全國尚有139萬個生產隊（占總數的29.5%）人均收入在50元以下，還沒有解決溫飽問題；全國居民的糧食和食用油消費量比1949年分別低18斤和0.2斤。[7]1976年全國農村每個社員從集體分得的收入只有63.3元。1976年農村人均口糧比1957年減少4斤。1977年有1.4億人平均口糧在300斤以下，處于半饑餓狀態。[8]全國有2.5億人口的生活處于絕對貧困狀態。

高度政治化的政府管理體制，成為當時中國內部困境壓力的一個焦點。

首先是目標多元性和手段單一性之間的矛盾。高度政治化政府所追求的管理目標，涉及政治、經濟、文化、社會、生態等各個領域，但它所能夠采用的手段卻非常單一，即政治的手段，突出的表現就是對政治手段的過分依賴。政治手段以官僚體制為基礎，強調對行政命令的絕對貫徹與無條件服從，排斥行政手段、經濟手段和社會手段的運用，“人治”取代法治，變幻無常的行政命令取代明確可見的法律法規。目標多元性和手段單一性之間的矛盾，必然導致行政體制左支右絀，難以應付復雜的社會管理，造成行政體制內部活力的缺乏，因循守舊，不思進取。

其次是政府責任的無限性與能力有限性之間的矛盾。承擔過多的職能、擁有過多權力的高度政治化的政府，必然承擔過多的政府責任，從而導致政府責任的無限性。承擔過多的職能和責任，又導致了社會公眾對政府的嚴重依賴和無限期望，兩者互為因果，相互強化。但是，政府責任的無限性并不意味著政府能力的無限性，過多承擔職責，反而導致政府能力總體水平的下降，加上客觀條件和資源的限制，政府難以在所有的職能領域中實現既定的和社會公眾所期望的目標。政府責任的無限性和能力有限性之間的矛盾，必然導致政府在履行職責上的偏頗，導致以犧牲效率換取公平，以政治高壓換取穩定，導致行政效率的低下。

再次是大一統要求和協調合作之間的矛盾。高度政治化的政府遵循計劃管理的邏輯，追求大一統，要求全社會統一意志、統一行動來實現總體的經濟社會目標。但是，由于中國各個地區、各個部門差別極大，不同層級政府和部門之間要實現高度統一，必須依靠協調合作來實現。而由于當時體制下區域分割和部門林立，政府內部的協調合作非常困難。大一統要求和協調合作之間的矛盾，必然導致機構臃腫，隊伍龐大，中央政府和部門權力擴張，地方政府和部門權力運作空間被壓縮，積極性嚴重不足。

1.2.2　國際比較的危機感

“文化大革命”結束后，促使中國共產黨進行改革開放的一個重要因素，就是對外部世界的了解和重新認識，以及從這種了解和重新認識中產生的國際比較的危機感。1977年9月29日，鄧小平在會見英籍作家韓素音時說，我們已經損失了20年或30年時間，再不能再搞關門主義，不搞閉關自守，把世界上最新的科技成果作為我們的起點……那么，我們就有希望了。[9]1978年春，以李一氓為團長的中共中央代表團訪問南斯拉夫，回國后給中央寫了報告。報告認為，南斯拉夫不失為社會主義國家，南共不失為堅持社會主義的黨。根據代表團的報告，中共中央決定承認南斯拉夫是社會主義國家，恢復和南共聯盟的關系。這意味著，在社會主義模式的多樣性問題上，中共中央的觀點有了變化。這個認識的變化對于黨內在思想上擺脫蘇聯模式的束縛起了作用。[10]影響更大的是1978年上半年中國中高級領導人的出國考察潮。當中國重新把實現“四個現代化”作為自己的最高目標時，中國領導人不約而同地把目光投向國外，主要是日本和歐洲等發達國家，尋找利用外部資源（包括資金、技術、設備、管理經驗）來提升自己發展水平的可能性，決心“把世界最新的科技成果作為我們的起點”。

然而改革開放前，中國并沒有從這樣一種體制中獲得經濟發展的優越性，反而成了落后于世界各國發展的障礙。由于1978年以前我國的國民收入與GNP增長速度高度一致，我國的國民收入增長速度同西方市場經濟國家的經濟增長速度對比完全可以說明問題。

根據王同孝的研究，從橫向比較看，20世紀50—70年代是世界經濟快速發展時期，1959—1980年市場價世界生產總值增長了5.4倍。在這次20多年的高速增長期間，發達國家經濟在質和量上步入了新階段，發展中資本主義國家、蘇東社會主義國家也實現了快速增長。同西方七國比，中國22年的增長速度要低于日本，與聯邦德國、法國、意大利、加拿大非常接近，而人均收入增長速度則要慢于日本、聯邦德國、法國和意大利。中國作為一個貧窮落后、人均收入水平低并因后進入現代經濟增長階段而具有“后發優勢”的國家，實現較快的增長速度不僅是必須的，而且是完全可能的。而在1957—1978年，中國拉大了與發達國家的差距。同發展中國家比，中國工業增長很快，而其他部門增長較慢。就整個國民經濟而言，按市場價計算的國內生產總值1958—1977年間前者增加了6.42倍，而中國的當年價國民收入只增加了1.91倍。就所掌握的分階段資料來看，可比價增長速度中國也要低于前者同期，低于其中很多亞非拉國家，低于周邊國家中的絕大多數發展中資本主義國家。

我國與原蘇聯東歐國家政治經濟制度相同，發展道路相似，經濟核算體系一致，同這些國家更有可比性。20世紀50、60年代及1970—1977年，這些國家的平均增長速度分別為9.6%、6.7%、6.0%，平均人均收入增長速度分別為8.0%、5.8%、5.1%，遠高于中國同期的水平。從1956—1978年的增速看，只有捷克斯洛伐克和民主德國比中國略慢。[11]

根據呂書正的研究，1980年前后，改革開放起步時，中國經濟和社會發展的整體水平居于低收入國家平均水平或更高一些，比進入社會主義初級階段時的國際位次略有提高，但是，中國與發達國家和中等收入國家的差距進一步拉大。從經濟總量看，按世界銀行匯率法計算，1980年中國GNP總值達到2522.3億美元，占世界GNP總量的2.5%，經濟總量相當于美國的9.7%，日本的24.3%，聯邦德國的30.7%。1980年中國人均GNP是290美元，在所統計的125個國家或地區中排102位，大約相當于中等收入國家平均水平的20.7%，高收入市場經濟工業國的2.8%，非市場經濟工業國的6.3%。從產業結構看，1980年在中國GNP總值中，第一產業所占比重較大（33%），大大高于中等收入國家平均水平（15%）；第二產業所占的比例很高（39%），與中等收入國家（40%）大致相同；第三產業所占的比例很低（28%），相當于低收入國家平均水平（29%）。從就業結構看，1980年中等收入國家三次產業就業人口比例為44:22:34，市場經濟工業國為6:38:56，而中國為70:16:14，表現出明顯的低收入農業國的特征。從外貿依存度看，1980年中國僅為13%，大大低于低收入國家的水平（30%），說明中國的對外開放程度十分低。從城市化水平看，1980年中國城市化水平僅為19.39%，而據世界銀行統計，1980年，市場經濟工業國的城市化水平達到78%，非市場經濟工業國為62%，中等收入國家為45%。[12]

應當指出的是，這種國際比較的危機感不僅僅體現在發展經濟、進行經濟體制改革方面，而且也體現在政治體制改革和行政制度改革方面。東歐國家的經濟體制改革不僅受到中國領導人的重視，它們的政治體制改革措施也引起了領導人和學術界的高度關注。1983年10月在濟南召開的東歐國家政治經濟體制改革理論討論會上，與會者不但討論了東歐國家的經濟體制改革問題，而且“一致認為，近年來，東歐國家都已深刻認識到，經濟體制改革的成敗與政治體制改革密切相關，只有把二者很好地結合起來，才能使經濟體制改革不斷深入”。與會者們重點關注了東歐國家在黨政分工、政治民主和經濟民主以及國家職能方面的改革措施。“針對當前東歐各國經濟改革現狀，許多同志指出，蘇東經濟體制改革正面臨著一個新階段”。[13]實際上，除了傳統計劃經濟體制不能繼續維持而必須進行改革這一原因之外，當時的政治體制改革還有一個重大的國際背景，那就是第二次世界大戰之后爆發的世界范圍的新技術革命，引起了生產方式的巨大變化，推動了社會的文明進步，對政府的組織結構、人員素質和工作方式產生了重要的影響，使政府行政管理面臨新的挑戰。適應這些新情況新問題，探索更為有效的行政管理，進行以提高行政效率為中心的行政改革，成為當時各國普遍關注的問題，其后果，就是形成了一股至今依然洶涌澎湃的新公共管理浪潮。蘇東國家的政治體制改革，加上世界范圍的新公共管理浪潮，使得當時包括改革者、理論研究者和社會公眾在內的關心中國政治體制改革的許多人都感到了這種來自國際比較的危機感及緊迫感。國際視野成為中國行政改革的重要參照、借鑒和一定程度上的思想理論資源。

1.2.3　對外開放與體制銜接

黨的十一屆三中全會后，鄧小平在“現在的世界是開放的世界”這一大背景下，提出“世界需要中國，中國的發展離不開世界”的判斷，[14]強調中國必須實行全方位的對外開放，反對封閉和閉關鎖國。鄧小平曾多次指出，現在任何國家要發達起來，閉關自守都不可能。他認為，不實行對外開放，就不能實現社會主義的現代化。在科學技術日新月異地發展，各國經濟一日千里地前進，各國之間的經濟聯系和科學技術交流越來越頻繁和密切的情況下，任何國家都不能在封閉的狀態下求得發展，實現現代化。各國經濟的發展，不僅僅取決于本國的經濟條件，在很大程度上還取決于能否有效地利用國際資源、國際先進科學技術及管理經驗等國際經濟條件。中國的發展離不開世界，中國要抓住機遇發展自己，堅定不移地實行對外開放。

盡管經濟開放在中國對外開放中占據顯著位置，但中國的對外開放終歸是全方位、多層次、寬領域的開放，與經濟開放、文化開放并置的，還有政治的開放。政治開放是指一個國家的政治與他國和整個國際社會發生密切和經常的聯系，是指一國政治與國際政治間的相互影響。作為一種政策，政治開放則是指一國在政治制度建設上吸取和借鑒外國的一切好的經驗。它是大開放中不可缺少的組成部分，與經濟開放、文化開放一起構成完整的開放體系。[15]把政治開放作為因變量來考察，它是經濟、文化開放發展到一定程度的必然結果。因為，經濟、文化開放的順利進行要以一定程度的政治開放為前提，而經濟、文化開放發展到一定程度，必然要求打破政治的封閉，推動政治開放的發展。20世紀80年代以來，世界經濟與國際政治越來越分不開，出現了經濟政治化或政治經濟化的趨勢，經濟越來越開放，必然也使政治越來越開放，特別是隨著世界進入全球化和信息化時代，世界各國政治間的相互影響、相互作用也必然越來越激烈和密切。

經濟、文化對外開放導致政治開放并直接產生體制銜接命題的最典型的例子就是經濟特區的行政管理體制改革。經濟特區本身就是經濟開放的產物和代表，也最先直接接觸到體制銜接的命題。經濟特區的行政體制變革影響最大的是深圳經濟特區進行的持續變革及海南試行的“小政府，大社會”的行政模式。經濟特區的行政體制變革的許多經驗和做法與其經濟體制變革一樣，成為中國行政體制改革的“原型”和“榜樣”。[16]當然改革開放以來尤其是經濟特區建設所取得的巨大成功，在全球視野中來看，就是回歸了經濟、政治發展的常識。比如，蛇口工業區是深圳經濟特區的一個組成部分，但蛇口工業區的創建早于深圳經濟特區，它從一開始，就非常重視建立一個新型的行政管理體制，不搞人浮于事的臃腫機構，強調機構精簡、人員競崗。“蛇口工業區所提倡的兩句響亮的口號：‘時間就是金錢，效率就是生命’，正是這種改革目標的生動體現。”[17]

案例1.1

海南省政府的行政體制

海南省政府的行政體制改革是按照1987年《中共中央、國務院關于建立海南省及其籌建工作的通知》的要求進行的。這份通知曾明確指出，“海南建省后，其地方行政體制的設置，要從海南島實際情況出發，符合改革的要求”，“各級機構的設置和人員編制的確定，要符合經濟體制和政治體制改革的要求。要堅持黨政分開、政企分開。機構要小，要多搞經濟實體。機構的設置要突破其他省、自治區現在的模式，也要比現在經濟特區的機構更精簡、有效一些，使海南省成為全國省一級機構全面改革的試驗單位”。海南省據此建立了“小政府、大社會”的機構模式。

這個模式的特點一是機構精簡。省政府設置27個廳、6個直屬局、6個內設局，機構比過去的行政區和自治州減少近80個，人員減少近1000名。與內地同類規模的省區相比，機構和人員分別減少96%和31%；二是統一建制，減少層次。省政府直接領導市縣，減少了地區一級政府層次；三是將一批專業經濟管理部門改組為企業。除了機構改革外，海南省在轉變政府職能方面也有突破。其審批權的大大縮減，以及類似企業成立手續上的“寬登記、嚴管理”，以及將法制部門與體制改革部門合署辦公，用“先立規矩后辦事”原則進行規范化的行政改革和經濟改革，在調整政府與市場、政府與企業、政府與社會關系方面的多項措施，等等，相對于一般地方政府而言都有相當的超前性。

資料來源：傅小隨：《中國行政體制改革的制度分析》，國家行政學院出版社1999年版，第156—157頁。

1.2.4　經濟改革和發展的需要

中國的改革不是依據理論預設，而是訴諸實踐和試驗，從局部開始，在試錯中推進，這一點，在經濟體制改革方面體現得最為明顯。“文化大革命”結束之后，許多人的注意力集中在政治領域，但最高決策層從一開始就意識到，擺在大家面前的最大問題其實還是經濟問題。如何盡快恢復面臨崩潰邊緣的經濟，加快“四個現代化”建設，改善人民的生活狀況，這不僅是一個經濟問題，同時也是一個嚴峻的政治問題。尋找中國經濟更快發展的方法，成為一個中心問題，經濟體制改革被認為是推動經濟發展的最主要措施。經濟體制改革最初的思路，主要就是放權讓利，調動各方面積極性。采取分權化的策略，把更多的決策權和經營權下放給地方政府和企業，同時，給予地方、企業和勞動者個人更多的利益。另外一個體制外的改革措施就是“允許一部分人先富起來”。通過發展“商品經濟”，允許個人經商，開辦鄉鎮企業，促進市場的活躍，調動人民群眾發展生產、參與經濟生活的積極性。在這個方面，最著名的例子就是鄧小平本人親自三次出面支持安徽蕪湖的年廣久經營“傻子瓜子”。

但是，最高決策層發現，經濟體制改革不能“孤軍深入”，沒有其他方面改革特別是行政管理體制改革的配套，經濟體制改革就無法深入推進。正如鄧小平在1986年所指出的那樣：“我們提出改革時，就包括政治體制改革。現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。”[18]在鄧小平的理解中，與經濟體制改革相配套的政治體制改革，基本而且首要地，當然包括行政體制改革在內。有的學者指出：“當行政體制改革的訴求被提出后，它就同時承擔起變革生產關系和上層建筑的雙重任務：一方面通過調整生產關系，克服舊體制下形成的某些束縛生產力發展的障礙，促進新的生產關系的建立；另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端，鞏固新的經濟基礎。”[19]

行政體制改革要與經濟體制改革相配套，最重要的原因就在于，在高度政治化政府管理體制下，生產力發展受到嚴重的抑制和束縛。在長期的計劃經濟條件下，行政體制與經濟體制緊密聯系、融為一體。政府既是行政管理的主體，也是生產決策的主體，企業既承擔生產的職能，又承擔許多行政的和社會管理的職能，這就是所謂的“政企不分”。在政企不分的條件下，企業沒有也不可能有獨立的生產經營自主權，也不需要為本身的生產經營狀況承擔直接的責任，產生人們通常所說的“職工吃企業的大鍋飯，企業吃國家的大鍋飯”的狀況。企業生產經營的激勵機制嚴重缺失，導致創新能力不強，盈利意識不足，嚴重抑制和束縛社會生產力的發展。

總之，1978年前后經濟社會發展面臨極大的困境，與國外經濟科技發展比較差距太大的緊迫感，要適應對外開放在體制和政策方面的慣例，以及經濟改革和發展的推進，都對行政體制提出了改革的要求。我們在一些大的方面，順著“摸著石頭過河”的歷程，進行了行政體制的改革。