1.3　人民公社終結與鄉鎮政府設立

“從四川省廣漢縣向陽人民公社發軔的中國農村人民公社體制改革，是一場偉大的歷史變革，是銘刻在中國歷史上的重大事件。”[20]1980年6月18日，“四川省廣漢縣向陽人民公社”的牌子被摘了下來，成為中國撤社建鄉的第一例。1985年6月5日，《人民日報》頭版頭條的新聞標題是：全國農村建鄉工作全部完成。具體內容是：據新華社北京6月4日電，全國人民公社政社分開、建立鄉政府的工作已經全部結束。政社分開、建立鄉政府的工作取得了很好的成效：初步改變了黨不管黨、黨政不分和黨委包攬一切的狀況，促進了基層黨組織的思想建設和組織建設；基層政權得到了加強，鄉政府按照憲法以及地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法賦予的職權積極開展工作，促進了農村經濟的發展，加強了社會治安的綜合治理；新建了一批建制鎮，恢復和建立了民族鄉，促進了小城鎮建設的發展，體現了黨的民族政策。這則報道，宣告了1958年在中國農村建立的以“一大二公”“政社合一”為特征的存在了27年的人民公社體制的正式終結。

1.3.1　人民公社向鄉鎮政府轉變的原因

黨的十一屆三中全會后，隨著農村聯產承包責任制的逐步推開，人民公社原有的體制已經不能適應農村經濟體制改革的要求。1983年10月12日，中共中央、國務院根據《中華人民共和國憲法》中關于設立鄉政府的規定，發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。通知指出：“隨著農村經濟體制的改革，現行農村政社合一的體制顯得很不適應。憲法已明確規定在農村建立鄉政府，政社必須相應分開。”通知要求：“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉政府，同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織。要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況。”

理解人民公社向鄉鎮政府轉變的原因，必須首先理解人民公社體制本身。人民公社的顯著特征，就是實行“政社合一”的體制。在廣大的中國農村，以兩千戶為規模建立人民公社，適當調整，并四社合一，即供銷、信貸、手工業合作社和農業合作社。“于是就演化成為一個在國家控制下工農兵學商、農林牧副漁的社區共同體，這種共同體不同于傳統中國農村社會的一個社區，而是一個體現著國家形態的具體單位，是國家意識形態的縮影。”[21]在這個實行單位制的共同體內部，實行政社合一意味著鄉黨委就是社黨委，鄉人民委員會就是社務委員會，國家權力的范圍就是通過公社這種單位組織形式滲透到農業、工業、商業、軍事、教育、文化等一切方面。人民公社制度作為一種生產組織形式，實行“三級所有、隊為基礎”的生產核算方式，即公社、生產大隊、生產隊三級所有，生產隊為基本核算單位。在公社內部，社員在生產隊的組織下集中勞動，勞動者的收入按照所評定的“工分”來計算，到年末，生產隊的凈收入在扣除國家稅收、公積金和公益金之后，依據每一個社員一年內累積起來的“工分”數來分配收入。人民公社具有典型的單位制特征，是一個集政治、經濟、社會和文化功能為一體的社會組織。它具有基礎行政管理和社會組織雙重功能，又是農村的基層社區組織，體現出了高度的集權。政社合一的制度安排，“形成農村公共資源由下向上集中，由行政向黨組織集中，由黨組織向黨組織負責人高度集中統一的政治系統，執政者的領導權一直延伸到農村最基層。”[22]通過人民公社制度，國家實現了對農民的政治、經濟、文化乃至社會生活的嚴格控制，農民失去了生產和生活中的一切自主權利。

人民公社體制的內在無法克服的矛盾，是它解體的直接原因。經濟學家特別是制度經濟學家對于人民公社體制的內在無法克服的矛盾，已經有了相當成熟的研究結論。人民公社體制的一個致命缺陷，就是它的產權制度不能發揮足夠的激勵功能。“在人民公社時期，凡公社轄區內的合法人口，無論是剛出生的嬰兒，還是已喪失勞動能力的老人，都是當然的社員，社內土地和其他生產資料由這個社區人口無差異地共同占有、使用和收益。無法分解也無法對象化的社區產權結構割斷了產權與個體福利之間的緊密聯系，很大程度上破壞了產權制度對社員的激勵功能，進一步弱化了社員關心社內資產的內在動力。伴隨集體產權向社區產權的異化過程，社員間的合作方式也由高級社時期建立在入、退社自由基礎上的重復博弈，轉化為人民公社時期以剝奪了入、退社自由為前提的一次性博弈，從而徹底破壞了高級社時期尚可維持的自我監督的合約結構，激發了社員‘搭便車’等眾多而復雜的機會主義行為。”[23]人民公社體制的另一個主要缺陷，就是它非但沒有產生規模經濟效應，反而產生出了高昂的內部交易費用。人民公社的龐大規模以及“三級所有，隊為基礎”體制下的集體農作制度與生產過程所固有的周期性、地域分散性等特征嚴重不協調，決定了農業的直接生產過程不具有獲取外部規模經濟的優勢。人民公社的龐大規模以及“三級所有，隊為基礎”體制下的集體農作制度，不僅沒有獲取預期的規模經濟，而且由于極其高昂的計量、監督費用，反而引發了曠日持久的勞動質量差、無效勞動多、土地產出率徘徊不前以及內部交易費用無節制攀升等眾多難題。

家庭聯產承包責任制的推行，徹底瓦解了人民公社體制的經濟基礎和社會基礎。家庭聯產承包責任制是指以農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式。其基本特點是在保留集體經濟必要的統一經營的同時，集體將土地和其他生產資料承包給農戶，承包戶根據承包合同規定的權限，獨立作出經營決策，并在完成國家和集體任務的前提下分享經營成果。一般做法是將土地等按人口或勞動力比例根據責、權、利相結合的原則分給農戶經營，承包戶和集體經濟組織簽訂承包合同。家庭聯產承包責任制是中國農村集體經濟的主要實現形式，在分配方面仍實行按勞分配原則；在生產經營活動中，集體和家庭有分有合。1983年1月2日中共中央發出《當前農村經濟政策的若干問題》的通知（簡稱1983年中央一號文件）充分肯定了家庭聯產承包責任制的偉大意義：“聯產承包責任制采取了統一經營與分散經營相結合的原則，使集體優越性和個人積極性同時得到發揮。這一制度的進一步完善和發展，必將使農業社會主義合作化的具體道路更加符合中國實際。這是在黨的領導下中國農民的偉大創造。”家庭聯產承包責任制的實施，根本性的意義在于，它使個體農戶真正獲得了土地的使用權、經營權和收益權，也就是獲得了生產經營的自主權。而農民一旦獲得生產經營自主權，也就必然在經濟上，從而在政治上和社會生活方面脫離人民公社體制的桎梏，也就是說，家庭聯產承包責任制徹底瓦解了人民公社體制的經濟基礎和社會基礎，從而歷史地和邏輯地在廣大鄉村地區導致基層行政管理體制的重構和鄉鎮政權組織的恢復與建立。

1.3.2　鄉鎮政府成立之初的事務及變化

1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議修正）對鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會職權所作的規定是：在本行政區域內，保證憲法、法律、政策、法令、政令和上級人民代表大會決議的遵守和執行；在職權范圍內通過和發布決議；根據國家計劃，決定本行政區域的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃；決定本行政區域民政工作的實施計劃；選舉鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長；聽取和審查鄉、民族鄉、鎮的人民政府的工作報告；改變或者撤銷鄉、民族鄉、鎮的人民政府的不適當的決議和命令；保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保障農村集體經濟組織應有的自主權；保障少數民族的權利；保障婦女同男子有平等的政治權利、勞動權利、同工同酬和其他權利。

少數民族聚居的鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會在行使職權的時候，應當采取適合民族特點的具體措施。對鄉、民族鄉、鎮的人民政府的職權的規定是：執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決議和命令，發布決議和命令；領導本級人民代表大會代表的選舉；召集本級人民代表大會會議；管理本行政區域內經濟、文化建設和民政、公安等工作；保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保障農村集體經濟組織應有的自主權；保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；保障婦女同男子有平等的政治權利、勞動權利、同工同酬和其他權利；辦理上級人民政府交辦的其他事項。

可以看出，人民公社撤銷之后建立的鄉鎮政府的主要職能，包括決策的職能、領導和組織經濟建設的職能、規劃的職能、指揮的職能、監督的職能、實行人民民主專政的職能和服務的職能等。[24]

1986年第六屆全國人民代表大會第十八次會議第二次修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對鄉鎮人民代表大會的職權作了新的規定：在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行；在職權范圍內通過和發布決議；根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃；審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告；決定本行政區域內的民政工作的實施計劃；選舉鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長；聽取和審查鄉、民族鄉、鎮的人民政府的工作報告；撤銷鄉、民族鄉、鎮的人民政府的不適當的決定和命令；保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保障農村集體經濟組織應有的自主權；保障少數民族的權利；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。

少數民族聚居的鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會在行使職權的時候，應當采取適合民族特點的具體措施。同時，也對鄉鎮政府的職權作了新的規定：執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保障農村集體經濟組織應有的自主權；保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；辦理上級人民政府交辦的其他事項。

觀察鄉鎮設立之初的事務在后來的變化，可以看出一個比較明顯的改變就是，鄉鎮政權開始擁有獨立的財政管理權。鄉鎮財政管理體制是管理鄉鎮財政的一項重要制度。它規定鄉鎮與縣之間、鄉鎮與集體企業事業之間在財政、財務收支劃分和管理方面的權限。“鄉鎮財政管理體制，對于擴大集體經濟積累，促進鄉鎮經濟文化事業的發展，加快農業現代化建設的步伐，不斷提高農民群眾物質文化生活水平等，都能發揮積極作用。”[25]實際上，隨著改革開放后經濟、社會的發展，鄉鎮擁有獨立的財政管理權為后來鄉鎮財政的困局與危機埋下了伏筆。

在一篇調查報告中，趙樹凱得出的關于鄉鎮機構改革的一個判斷是：20年來鄉鎮機構改革的過程基本上是一個不斷擴張的過程，精簡效能的改革預期目標未能達到。[26]以鄉鎮機構設置為例，據趙樹凱的文章，20個鄉鎮中的機構設置主要有以下三種情況：

（1）基本上沿用了以前的站、所、辦公室的設置，部門設置比較細、比較多。有9個鄉鎮屬于這情況。行政編制和事業編制的部門總數量通常在20個以上，其中部門最少的19個，最多的26個。這些部門通常包括黨政辦、財政所、經管站、農業辦、計生辦、招商辦、土地所、林業站、農技站、司法所、統計站、水利站、農機站、文化廣播站、民政辦、社會保障所、司法調解中心、團委、婦聯、武裝部、信訪辦等等。這些部門還不包括設在鄉鎮，但是不由鄉鎮直接管理的單位，如派出所、工商所、稅務所之類。

（2）對職能相近的部門進行了大規模的合并調整。有7個鄉鎮屬于這種情況。行政編制和事業編制的部門數量分別保持在4—8個，部門總量通常在10—20個之間，個別的在10個以下。行政編制部門稱為“辦公室”，如黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、小城鎮建設辦公室等。事業編制部門稱為“中心”或者“站”“所”，如農業服務中心、農經統計服務站、計生服務所、文化廣播服務中心、財政所、畜牧獸醫站。

（3）按行政或者按事業編制的劃分，只對其中一個方面進行了合并。有的只對事業單位進行了合并，將所有的事業單位合并為幾個中心，如成立財會服務中心、農業服務中心、計劃生育服務中心、村建服務中心、農經服務中心、文化廣播服務中心等，而行政部門基本沒動；有的只對行政單位進行了合并，成立幾個“辦公室”，事業單位基本沒有動。這些鄉鎮的部門總量通常在10—20個之間。4個鄉鎮屬于這種情況。

鄉鎮機構改革之“不成功”的背后，有更加深層次的原因，這就是，隨著人民公社體制的撤銷，設立之初的鄉鎮政權的職能已經發生了根本性的變化，擁有越來越多的管理任務和管理職責。1991年10月，國務院在《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》中要求，“在縣級機構綜合改革試點中，省、地、市要適當地下放權力給縣，縣要適當地下放權力給鄉鎮。要在縣級政府轉變職能的基礎上，逐步理順縣與鄉鎮的關系，讓鄉鎮一級能夠辦更多的事情。”

案例1.2

湖北省咸寧市咸安區鄉鎮改革

咸安鄉鎮改革開始于2003年，根本目的是解決農村稅費改革后鄉鎮政府的運行缺乏資金保證和職能如何落實的問題，因此其推行的鄉鎮行政管理體制改革具有綜合性和不斷完善的特點。這套改革主要包括三項基本內容：

一是精簡合并鄉鎮機構，實行鄉鎮黨政領導交叉任職。每個鄉鎮黨委職數控制在7—9人，鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長，副書記和委員分別兼任鄉鎮人大主席、副鄉鎮長等職。鄉鎮政府內設機構統一設置為“三辦一所”，即黨政綜合辦公室（加掛綜合治理辦公室牌子）、經濟發展辦公室、社會事務辦公室（加掛計劃生育辦公室牌子）和財政所。按照鄉鎮大小核定行政編制39、37、32人。

二是通過合理穩妥的方式為精簡下的人員尋找出路。在鄉鎮領導層實行“公推直選”；一般干部采取公開競聘上崗；對撤銷的“七站八所”人員實行身份置換，建立社會養老保險制度，解除分流人員的后顧之憂。實行整體分流，擇優聘任。

三是“以錢養事”解決農村公共服務問題。撤銷原來站所后，建立服務中心，政府把它們原來承擔的公共服務工作實行項目管理。先確定當地農村需要的服務項目，根據當地情況確定費用標準，給予財政撥款，然后實行公開招標，簽訂合同，全面考核，根據服務質量，兌現服務費用，從而實行了農村公共服務“政府承擔、財政保障、競爭擇優、購買服務、合同管理、考核兌現”。

咸安區鄉鎮改革的創新之處在于，當地黨委政府以極大的勇氣、比較穩妥的方法徹底解決了鄉鎮機構人員臃腫的問題，并且通過建立比較完善的制度，有效地保證了農村公共品的提供，逐步提高和擴大了服務范圍和質量，探索出一條在農村通過政府支持和監管、市場運行的公共品提供機制。

資料來源：中國政府創新網。

1.3.3　目前鄉鎮政府的事務和收入現狀

隨著農業稅的取消，中國的鄉鎮改革進入以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革階段。溫家寶指出：“考慮鄉鎮政府職能問題，要從農村工作的現實狀況出發，從農民群眾的愿望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政管理體制的要求出發。重點強化三個方面的職能：一是為農村經濟發展創造環境，包括穩定農村基本經營制度，維護農民的市場主體地位和權益，加強對農村市場的監管，組織農村基礎設施建設，完善農業社會化服務體系。二是為農民提供更多的公共服務，加快農村教育、衛生、文化、體育、環境保護等社會事業發展。三是為農村構建和諧社會創造條件，加強社會管理中的薄弱環節，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定。推動農村民主政治建設和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。”[27]但是，理論上的強調并不等于實際問題的解決。目前中國鄉鎮政府的職能狀況存在越位、錯位和缺位的問題：

（1）鄉鎮政府在發展農業方面存在職能越位現象。出于政績的考慮，鄉鎮政府在發展農業中，往往忽略經濟建設規律和農民生產經營自主意愿，運用行政手段直接干預和管理經濟，特別是在發展農村經濟問題上，鄉鎮政府往往起主導作用，對農業結構進行所謂的統一規劃的調整。其結果，往往適得其反。

（2）鄉鎮政府在發展經濟方面存在職能錯位現象。在發展經濟的過程中，鄉鎮政府往往把自己當作經濟發展的主體，對本行政區域內的企業生產經營、發展戰略等問題當作政府的主要工作來抓，從而混淆了市場主體與市場監管主體之間的界線，存在職能錯位現象。

（3）鄉鎮政府在提供公共服務方面存在職能缺位現象。農村公共物品的涉及范圍很多，如公共政策的提供、環境保護、農村道路和水利等基礎設施的建設、市場信息和科技信息的提供、打擊犯罪維護農民生產和生活秩序的穩定安全等。目前農村的絕大多數公共服務責任，都是由鄉鎮政府來承擔，但是，由于受人力、物力、財力特別是傳統治理理念的束縛，鄉鎮政府大多存在重領導輕服務、重經濟建設輕社會建設的問題，造成在提供公共服務方面的嚴重缺位。

農村的稅費改革對鄉鎮政權的職權和運作產生了極其重要的影響，它加劇和導致了鄉鎮財政的困境和事實上的鄉鎮職能的削減。

從2000年開始，中國開始在農村逐步取消各種稅費，農村稅費改革的直接后果就是導致鄉鎮財政困境的出現。劉建華通過對山東省泰安市六個縣（市、區）的76個鄉鎮2001—2006年的財政收入統計情況的分析發現：農村稅費改革造成了鄉鎮財政收入的直接減少。數據統計表明：2001年至2006年，泰安市全部76個鄉鎮財政收入有所增加的個數分別為15個、43個、59個、53個和12個，對應的鄉鎮財政收入下降的鄉鎮個數為25個、32個、17個、21個和64個；從鄉鎮財政收入變動趨勢看，2001年至2005年各鄉鎮及總體財政收入波動不是很大，但2006年財政收入減少的鄉鎮占到所有鄉鎮數量的84.21%。“可見，在稅費改革初期，鄉鎮財政收入受影響不是很大，但是2005年全面取消農業稅后，幾乎所有的鄉鎮都受到了較大的沖擊，尤其是處于傳統農區的鄉鎮和城郊農業比較發達的鄉鎮。”[28]這不是一個個別的現象，而是帶有普遍規律的現象。

農村稅費改革導致鄉鎮財力的削弱，最終的結果就是導致了鄉鎮自治權的減少和鄉鎮政府執政能力的減弱。基于陜西省的案例，白永秀等人發現，稅費改革和取消農業稅在本質上減輕了農民的負擔，改變了基層干部的形象，但對鄉鎮政府特別是貧困縣的鄉鎮政府的職能及存在的合理性卻提出了挑戰。首先，稅費改革減少了由鄉鎮政府所提供的公共服務，減弱了鄉鎮政府在關鍵領域的管理能力；其次，削弱了鄉鎮政府的權力，降低了其自治權，變成了“空殼政府”。[29]吳毅發現，稅費改革之后，在鄉鎮政治中出現了權力格局的“錯置”與官民行為的“悖論”。“當這種征收（稅費）因為宏觀經濟與政治的變化而越來越缺乏相應的社會基礎時，基層政權組織便往往只能面臨兩難的選擇，即要么依靠強制性和半強制性征收獲取財源，要么便不得不轉而通過向農民討要來完成財政任務。在強征的政治代價過大，政策空間又愈益狹窄的情況下，討要似乎成為唯一選擇。這樣一來，基層政權與農民之間圍繞征收而建立起來的日常化互動的主動權便不可避免地轉向農民。”[30]

在沿海地區，經過多年發展，多個省份都出現了一些發展較快的“特大鎮”。這些地方雖然只是一個鎮級行政區，但經濟體量大、人口增長快，超過很多地級市。對此，相關部門提出了“小城市培育”的概念，探索特大鎮改市的路徑。“十三五”規劃、新型城鎮化規劃都對小城市培育提出明確要求。2014年12月起，國家確立浙江龍港鎮、吉林二道白河鎮為“一南一北”兩個試點。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主張，對于部分人口早已超出鎮制范圍的建制鎮，“鎮改市”是必然選擇。鎮改市后，不再需要通過地級市、直屬縣管理，而是通過省直接管理，可以大大減少中間環節，形成更為流暢的管理系統。針對作為試點重點的“鎮改市”地區，將一改過去“四大班子”的行政管理模式，首試機構大部制。

案例1.3

浙江溫州市龍港鎮變形記：鎮改市

長期以來，中國經濟發達地區的“大鎮”備受“腳大鞋小”之困，“事”“權”“責”“利”不統一，難以滿足不斷增長的社會公共服務需求。2014年底，國家發改委、住建部、民政部等11個部委正式發文，在全國選定兩個鎮——浙江省的龍港鎮和吉林省的二道白河鎮——作為“鎮改市”試點，由此拉開了中國“大鎮”管理模式創新的序幕。

隸屬浙江省溫州市蒼南縣的龍港鎮，其實早就可以算是一座“城”了。經過30多年發展，這里常住人口已經由建鎮之初的6000人增加到43.7萬人，從人口數量上來說，龍港鎮已經達到中等城市的規模。近年來，龍港鎮的GDP也與全國大部分縣的經濟實力相當。按照以前的政府機構設置，很多權力不在鎮級層面，欠缺管理如此龐大人口的能力。雖然行政管理權限已基本下放，但囿于鎮級的行政管理體制，發展受到了極大的限制。因此，政府的社會管理功能很難充分發揮。這直接導致的結果顯而易見：大型項目實施受阻；城鎮面貌“臟亂差”；治安問題日趨嚴峻；經濟的繁榮與地區的面貌不相匹配。

為支持龍港鎮建成現代城市，2014年底國家發改委等11部委將龍港鎮確定為國家新型城鎮化綜合改革試點，要求龍港鎮用3年時間，探索出一個可以向全國推廣復制的新型設市模式，并建立新型城鎮化改革確立標準化思維。2016年2月，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確提出，加快培育發展一批中小城市，將具備條件的特大鎮有序設置為市。

為把昔日的農民城打造成為溫州大都市區第一副中心核心區，龍港鎮首期開發面積40平方公里、投資1000億元的龍港新城。有了國家級的綜合改革試點，許多地產知名企業爭相奔向龍港，想以龍港為樣板，全面打響自己在新型城鎮化建設上的實力。作為此次試點重點內容之一，“鎮改市”試點建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式。“但設市不意味著擴充政府機構設置。”國家發改委發展規劃司司長徐林指出，針對“鎮改市”可能會拉大政府框架、加大城鎮化成本的擔憂，在試點過程中，將探索改變政府的架構，進行大部制改革，不再配套完整的“四大班子”。現階段涉及空間資源管理的部門規劃之間缺乏協調，政令不一致，難以發揮切實的管控作用，而大部制框架則可有效減少部門之間的隔閡。他還表示：“試點鎮的成果已經證明，在不大量增加編制的情況下，通過政府購買服務、PPP、縣級人員下沉的做法，已經可以維持鎮級市的運作。”

2017年龍港鎮的人口規模達到44.3萬人，城市建成區面積已經超過20平方公里。2017年龍港鎮全年實現地區生產總值277億元，同比增長10.3%；財政總收入25.5億元；同比增長10%；社會消費品零售總額105.3億元，同比增長13.6%；城鎮居民人均可支配收入49038元，農村居民人均可支配收入25145元，分別同比增長11.5%和12.3%；位列全國綜合實力百強鎮第18位。龍港鎮的GDP也超過了全國大多數的縣級市。

資料來源：中國政府創新網。

鄉鎮財力的削弱和執政能力的減弱，引發了人們對鄉鎮去留的爭論。主張撤銷鄉鎮的主要有兩個方面的觀點：一是以徐勇為代表，建議實行“縣政、鄉派、村治”，撤銷鄉鎮政府，把鄉鎮政府改革成為縣級政府的派出機構；二是以于建嶸、沈延生為代表，建議將村民自治向上延伸，實行“鄉鎮自治”，撤銷鄉鎮政府，“村自治組織直接對縣”。兩種建議撤銷鄉鎮政府的共同理由是：自古我國“皇權不下縣”；國外一般也無鄉鎮政府建制；傳統的農業地區根本不需要也支付不起龐大的行政體系等。在保留鄉鎮政府上，代表者主要有李昌平、盧立、潘維等。他們認為：鄉鎮政府作為人民公社的機構延續和替代物，已經有幾十年的歷史，在組織農民、管理農民過程中發揮過巨大作用。即使是改革開放以后，鄉鎮作為最基層直接落實中央政策的執行者以及直接與農民打交道的執政者，是農村社會穩定的防火墻，其工作之細微，方法之豐富，內容之繁雜，是目前縣級機構所不能做到的；對于5—10萬人口的區域規模（在古代或國外，相當于或超過一個縣的人口），必須有一個辦事機構來維持社會秩序，管理社會事務，提供社會服務，推行中央的方針政策；龐大的鄉鎮干部隊伍分流安置問題目前還無法有效解決；在當前農民組織化、規模化生產能力低下，村級集體積累很少，甚至大部分負債的情況下，僅依靠村民自治實現農村社會的自我管理風險太大。

我們認為，鄉鎮治理，應當實行政權派出與鄉鎮自治相結合。一方面，政權部分，定位為縣政權派出的農村和小城鎮基層組織。可設立鄉公所和鎮公所，派出鄉鎮主任一位，干事若干，形成非常精干的派出機構。鄉鎮是黨和國家各項工作的落腳點，其主要職能應集中在社會管理、公共服務上。尤其是農業稅取消后，鄉鎮干部已從過去的催糧、要款中解脫出來。因此，在界定鄉鎮職能時，要在社會管理、公共服務的大前提下，逐步精簡鄉鎮職能，將不必由鄉鎮政權履行的職能或者鄉鎮政府不必履行的職能減去。通過縣政府派出地位來確定鄉鎮職能，讓鄉鎮的縣派出機構發揮好服務農村、農民、農業的職能，解決政府錯位、越位、缺位的問題，充分調動社會各方管理社會的積極性。

另一方面，實行鄉鎮自治的本質在于保障人民真正當家作主。第一，鄉鎮長由鄉鎮居民普遍自由選舉產生和罷免，鄉鎮長連任不得超過一屆，廢除職務終身制。候選人可以由縣政府推薦，但更多地應該由本鄉鎮居民推薦或者個人競選。第二，鄉鎮與縣政府不再是行政隸屬關系。取消縣政府與鄉鎮的目標管理責任制，剝離鄉鎮直接發展經濟和收稅費的職能。鄉鎮的原有職權根據性質的不同分別上收至縣政府、平移給鄉鎮自治機構和下放給社會。

這樣，將上級政權派出與鄉鎮自治結合起來，形成有中國歷史和國情的鄉鎮治理結構。