1.4　區域農業行政的轉型與市管縣體制興起

不論是在立國之初起臨時憲法作用的《共同綱領》，還是在1956年憲法和1982年憲法中，關于政府的層級，規定的都是四級政府，即中央政府—?。ㄗ灾螀^、直轄市）政府—縣級政府—鄉鎮政府，也就是說，從憲法層面講，中國的地方政府實行的是省領導縣的體制，為了便于對縣的領導，省級政權設立若干行政公署作為領導縣的派出機構，行政公署因此就得名“地區”。改革之初與之前，市只是商貿和工業集中的一個點，與縣處于平等的地位。改革啟動后，為了“發揮中心城市的作用”，以城帶鄉，以工促農，逐步出現了地區級城市，即市升格為地區級，或者地區改為市，從而統領原來地區所統領的縣，這就形成了市領導縣的體制。目前，市領導縣的體制在經濟發達地區以及部分發展起來的內地城市，越來越遇到了難題，擴權強縣、省直管縣等實踐蓬勃興起，減少政府層級也日益引起人們的注意。中國的地方政府治理結構正處于變革的關鍵階段。

1.4.1　省級派出機構與職能：行政公署體制

1982年通過的《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：省、自治區人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干行政公署，作為它的派出機關?！捌渲饕康氖菫榱私鉀Q因縣的數量太多而省（區）不便直接管理的問題。”[31]行政公署的政府職能，法律并無明文規定，但由于行署是省政府的派出機構，屬于縣以上政府的機構，因此《地方組織法》關于縣級以上政府的具體職權的規定，對行署大體也是適用的。具體包括執行上級國家行政機關的決議和命令，制定本級的行政措施和發布決議、命令；執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域的經濟、教育、科學、文化、體育、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務以及司法行政、監察、計劃生育等行政工作，等等。1978年，中國共有地區（行政公署）173個，省轄市97個；到了1988年，地區數目為113個，地級市數目為183個；2017年，在全國334個地級行政區劃單位中，有294個地級市，7個地區。[32]地區與地級市的此消彼長，由此可見一斑。

盡管并非一級政府機構，但從行署的實際職權看，它成為事實上的一級政府。從管理機構和管理隊伍建設看，國家行政機構的設置原則強調上下對口，以保證政令的有效貫徹和落實。行署在其轄區內對行政管理機構的設置基本上沒有自主權，主要是按照上級指示行事，不論某種機構在其轄區內是否有必要設置或存在，也不論機構是否重疊，行署必須按照上級的意志執行；從對區域內經濟發展影響看，促進區域內經濟發展，保證經濟的整體性、長期性增長，是行署的主要工作內容。在經濟發展的戰略思想、戰略目標、戰略重點和戰略措施的制訂和實施過程中，行署發揮了相當重要的統帥作用。朱光磊指出，由于歷史和現實一系列重要因素的影響，使得地區行署在事實上一直起著一級政權的作用，其實際職權和工作范圍多數已經超出法律條文的規定，從而在“省—（地、市）—縣”政府過程中起著一種領導縣的作用?！斑@種作用主要表現在，行署已經對本地區的社會發展規劃和國民經濟計劃及各項工作負有了全面的責任。在省、自治區黨政領導機關的指令是通過地區下達到縣，發展國民經濟的有關計劃和指標、各種資源分配的指標等，是由省政府各業務主管部門經由地區行署各業務主管部門，再下達到縣政府各業務主管部門的情況下，這種事實上的一級政權和地縣之間領導關系的形成就是必然的了?！?span id="jdhlyxg" class="math-super">[33]

但是，地區行署畢竟不是一級政府，它的基本職權是“督導檢查所屬各縣人民政府的工作”，主要是督促檢查所屬各縣貫徹執行黨的路線、方針、政策和決定的情況；督促檢查各縣完成上級部署各項任務，協調相互聯系；接受省、自治區黨委的委托，管理一部分干部；完成省、自治區交辦的其他事項。地區行署實際上的一級政府地位與法律上的非一級政府地位產生了直接的沖突，導致出現以下問題：首先，地區雖然已在很大程度上承擔了一級政府的工作任務，但不具有相應的法律地位，與中國的政權組織形式呈明顯的反差。其次，更重要的是，地區雖然承擔著和地級市一樣的職責，但在政策待遇和權限等方面與地級市相比存在著一定的差距。如在經濟建設上，地區沒有一級財政，只是由省里按行政編制劃撥經費，無聚財能力，難以進行宏觀經濟控制；在投資和貸款規模上，地區因沒有一級財政，解決自籌資金的能力明顯不如地級市。在編制上，按有關政策規定，地區少于地級市；在行政管理上，縣、縣級市的編制、人事、勞動管理等方面的權限由省里直接下達縣市，地區對縣、縣級市的約束力比地級市弱。[34]實際地位與法律地位之間的反差，以及更重要的，經濟、社會的發展要求城市與鄉村經濟之間的融合，導致地區行署體制的終結和市領導縣體制的興起。

1.4.2　農業經濟向工業經濟的轉型

從20世紀20年代中國市制萌芽開始，市一直是人口密聚“點”上的一個行政建制，市與縣、城與鄉之間被嚴格封閉、隔離。建國后，隨著城市行政區的發展，市領導縣體制開始出現，建制市逐漸演變為一種廣域型行政建制。當時的市領導縣體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設問題而設置的，并無“帶”縣之意?！按筌S進”“人民公社化”時期，市領導縣體制的范圍有所擴大。1958年，國務院先后批準北京、天津、上海三市和遼寧省全部實行市領導縣體制，并逐步在一些經濟較發達地區試點并推廣。1959年9月，為了適應社會主義建設事業要求，特別是為了進一步推進1958年以來的工農業生產的“大躍進”和農村人民公社化，密切城市和農村的聯系，促進工農業的相互支持，便于勞動力調配，全國人大常委會發布了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》。此后，這一體制便以法律的形式確立下來，并得以迅速發展。

改革開放之初，隨著經濟社會的發展和經濟體制改革的不斷深入，城鄉經濟發展之間的矛盾越來越突出，城鄉分割、生產重復、流通堵塞、多頭領導、互相牽制等問題變得越來越突出。政府急切需要找到促進經濟發展的新動力、新方式。發揮城市的經濟中心作用，實行市管縣體制，以市帶縣，成為當時的一個可行的選擇。

大連市是實行市管縣體制的一個試點，丁敬平在1983年的一篇文章中總結了大連市實行以市帶縣體制的效果，“實踐證明，這一體制使城鄉有機地結合了起來，加強了城鄉之間的經濟文化聯系，促進了城鄉經濟的共同協調發展，效果是比較好的”。效果主要表現在六個方面：發揮了城市的優勢，有力地支援了農村經濟發展；發揮了農村的優勢，有力地支援了城市經濟發展；統籌規劃，合理布局，協調發展城鄉工業；合理開發利用本地區的水資源；加速了城鄉商品流通，使城鄉市場共同繁榮；精簡了機構，提高了工作效率。[35]

鮑輝和趙長心在1983年的一篇文章中專門總結了市管縣體制對于農村經濟的帶動效果，認為農業縣歸中心城市領導，比歸地區專署領導更符合經濟發展的客觀要求，更能有力地推動農村經濟的全面繁榮。海城縣歸鞍山市領導后，產生以下效果：有利于城市支援農業生產的發展；有利于城市支援社隊企業的發展；有利于統籌安排城鄉市場，促進物資交流；有利于集鎮建設，縮小城鄉差距。“總之，從我縣多年來各項事業發展的過程可以看到，市管縣比地區專署管縣有很大的優越性。這種行政體制有利于城鄉經濟的協作和調整，可以既發揮中心城市的經濟樞紐作用，又充分發揮農村的各種優勢，促進農村經濟、科學、文教事業的全面繁榮，符合物質文明建設和精神文明建設的需要，是城鄉結合的好形式?！?span id="qlfvp75" class="math-super">[36]

從微觀的角度看，實行市管縣體制，主要是為了協調城鄉發展，以城市帶動農村，而從宏觀角度看，實行市管縣體制，發揮城市的經濟中心作用，主要是為了適應和促進改革開放后中國經濟發展形勢，即農業經濟向工業經濟的轉型。這一點，從市管縣體制主要實行于城市經濟發展水平比較高的地區，可以明顯地看出來。當時中國的經濟發展水平不高，農業經濟比重過大，商品經濟很不發達，“如果按照原來的體制，城市和農村分屬市政府和行署領導，城鄉分離，工農脫節，不利于商品經濟的發展”。“實行市管縣體制，則有利于城鄉之間的生產建設全面規劃，統籌安排，使城鄉的經濟活動協調發展，打破工業、農業分割、城鄉分離的局面。打破農村封閉、保守的傳統，促進工農聯盟、城鄉結合、城鄉交流，必然加速實現中國從傳統農業向現代農業、從自然經濟向商品經濟轉化的進程。”[37]

1.4.3　市管縣的興起、作用及利弊

隨著改革開放和商品經濟的發展，尤其是1982年后，黨中央、國務院充分肯定遼寧省在經濟發達地區實行市管縣體制的經驗，發出《關于改革地區體制，實行市管縣的通知》，并批準了江蘇全省實行市管縣體制，全國各省、自治區都擴大了試點，從而出現了市管縣的新高潮。1983年2月15日，中共中央、國務院又下發了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”。以后，市管縣體制實施范圍逐步擴大，并向西部地區和部分欠發達省份轉移。近年來，隨著地市合并和市領導縣范圍的進一步擴大，特別是在1999年機構改革之后，原地區行署建制逐漸式微，目前僅在一些邊遠省區有少量存在。據統計，1983年尚有138個，到2002年僅存22個。相反，領導縣的地級市發展較為迅猛，1982年為55個、1987年為152個、1998年為202個，到2001年則達253個，領導著1 445個縣級行政區（不含市轄區），分別占市和縣級總數的95.5%和70%。[38]

在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，實行撤縣建市和市管縣體制的確對推動城市經濟發展發揮了積極作用。在市場經濟的發展要求打破城鄉分割，建立經濟區的同時，生產領域仍處于高度計劃之中，城鄉經濟的溝通完全建立在城鄉政府間溝通的基礎上，市縣之間的經濟紐帶依托于市縣之間的行政紐帶。在這樣的政治、經濟體制環境下，通過推行“市管縣”體制，借助行政的力量，改變“行政區”以適應“經濟區”的發展要求，整合了行政區和經濟區之間的矛盾，擴大了經濟區范圍，解決了社會轉型初期行政區和經濟區的磨合問題，為經濟和社會的發展起到了促進作用。[39]在當時計劃經濟占主導的條件下，推行市管縣體制，城市利用自己的經濟實力，通過行政隸屬關系，加強對農業的支援，同時合理地組織商品流通，建立多渠道、少環節的商業體制，有利于城鄉結合優勢得到有效發揮。在市場經濟還沒有起步發展階段，市縣分治造成的行政隔絕和城鄉間的經濟壁壘，阻礙了貿易交流和資源流動渠道，城市的資金、人才、技術等優勢沒有得到充分發揮。市領導縣后，行政區的經濟范圍迅速擴大，實現了市場體系發育不成熟的條件下生產要素在行政區范圍內的優化組合，使城鄉、市縣的優勢得以互補，一些鄉鎮的弱小企業在中心城市的支持和幫助下，通過聯合、重組等形式，規模迅速擴大，技術含量不斷提升，經濟效益明顯提高。

市管縣體制的確在計劃經濟向市場經濟轉型的過程中起到了促進城鄉經濟協調發展的作用，但同時，隨著市場經濟體制的逐步確立，經濟社會發展水平的不斷提高，以及一些新情況新問題的涌現，市管縣體制的弊端也開始愈益顯露出來：一是市對縣難以起到有力的帶動作用，“小馬拉大車”問題依然存在。市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣鄉的經濟發展，但并非所有的市都能起到這一作用，一些工業基礎薄弱的地區或縣，城市很難有力量來幫助縣和鄉村的發展，而這些城市一般都遠離中心經濟區，帶縣的數量也較多，小馬難負拉動大車的重任，這種情況在廣大中西部地區表現更加明顯。二是市縣在管理上、經濟利益上和發展規劃上的矛盾日益凸顯。市管縣體制主要是依靠行政力量維持，客觀上存在著市侵占縣的權限、經濟利益的傾向。城市利用行政權力“掠奪”縣的經濟利益，從而形成“市卡縣”“市壓縣”“市擠縣”“市吃縣”的局面。地級市政府難以平衡城鄉利益關系，造成城鄉之間的矛盾，出現以犧牲鄉村發展城市的情況，恰恰與以市帶縣的初衷形成截然相反的效果。近年來，在中國的東部經濟發達地區，由于經濟發展的不平衡，出現了許多縣的經濟實力要遠遠大過其所屬的地級市的情況，比如滕州、義烏（縣級市）之于棗莊、金華（地級市）。這些經濟實力不如自己所屬縣級市的地級市，為了政績的需要，往往要求縣的經濟發展從屬于市的經濟發展需要，從縣市集中過多的財力到地級市，并限制一些項目在縣級市投資布局，以防縣級市的發展超過自己，這在一定程度上妨礙了整體經濟的發展。市縣之間已經從過去縣對市的依賴轉變為市縣之間的競爭關系，市管縣體制的弊端開始顯露出來。市管縣體制，業已步入反思和調整的階段。