1.5　計劃經濟逐步終結與產業部門的撤銷

從計劃經濟到市場經濟的轉變，是中國體制改革最為核心的主題。它經歷了從計劃經濟到有計劃的商品經濟，再到社會主義市場經濟的認識變化，經歷了從社會主義市場經濟體制初步確立到社會主義市場經濟體制不斷完善的歷程。1984年，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，大大推動了從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉型。當時的經濟體制改革，主要是以轉換經營機制為重點進行企業改革，以發揮市場機制的作用為重點，建立和完善市場體系，改革和完善價格機制，改革宏觀經濟管理體制，改革對外經濟貿易管理體制。從計劃經濟過渡到市場經濟，這是經濟體制的一種徹底轉軌。這個轉軌的過程大致是：首先將市場機制部分地引入到大一統的計劃經濟體制內來，在其內部培育起一個新的市場經濟體制的生長點。然后隨著它的成長壯大，逐漸成為與計劃經濟并立的另一極，從而使計劃經濟與市場經濟“雙軌”并存、共同調節經濟運行，最后，市場經濟體制取代計劃經濟體制占據調節國民經濟運行的主導地位，經濟轉軌過程宣告完成。[40]市場經濟體制取代計劃經濟體制的過程實際上也就是產業部門逐步撤銷的過程。

1.5.1　計劃經濟與產業部門

計劃經濟的核心在于中央高度集權控制下的強制性資源分配。計劃經濟體制的核心是產權制度和財政金融制度。在計劃經濟體制下，生產資料所有制實際上就等同于全民所有制和集體所有制，這二者被合稱為公有制。在計劃經濟體制下，公有制產權在各級政府之間也有分配，各級政府都有自己直接控制的一部分企業，這是一種多層級的產權制度。公有制產權制度的要義在于，首先，它使得各級政府的財政收入與其控制的企業掛鉤；其次，為了實現從所控制企業提取的政府收入的最大化，各級政府深深介入企業的生產經營活動中。計劃經濟條件下實行的是一種以統收統支為基本特征的財政制度。統收統支指的是地方政府的財政收入全部上繳，支出由上級政府統一撥付；國有企業的利潤全部上繳，財務開支由財政部統一規定，虧損由財政部門進行補貼；行政事業單位的經費由財政部統一撥核。統收統支的財政制度的制度安排有利于在計劃經濟下集中國家的物力、財力，新建大中型建設項目，統籌安排國家財力，實現財政收支平衡，因此，統收統支的財政制度乃是計劃經濟體制的必然要求。

與統收統支的財政制度相配套的則是統存統貸的金融制度。在20世紀80年代中期時，雖然企業的流動資金和固定資產投資先后改為了貸款，但是，貸款資金的分配并沒有走向市場調節的方式。當時的金融體制是計劃經濟體制的組成部分，是完全從屬于計劃經濟體制的被動式融資體制，整個社會的金融活動是根據國家所制定的國民經濟計劃（實物生產計劃）來進行的。銀行的任務就是為國營企業獲得計劃所提供的生產要素、生產計劃所規定的產品，從而最終完成國家所規定的生產計劃提供足夠的信貸資金，銀行實際上只是根據國家計劃提供信貸或貨幣的出納。人民銀行各級分支機構的存款統一作為總行的負債，由總行統一使用，貸款統一由總行按照計劃逐級下達，無論是貸款規模指標還是貸款結構指標，都以指令性計劃下達，甚至資金供應的條件、利率高低、期限長短也都由計劃決定。基層銀行只能在核批的貸款指標數額內發放貸款，對企業的貸款必須有國家批準的生產購銷計劃。

計劃經濟條件下中央高度集權控制，是通過分割性的產業部門設置，也就是說，是一種條條管理型的條塊分割體制來實現的。[41]條條管理型是與中央集權管理體制相聯系的，它的主要特點是中央或上級政府職能部門垂直對本系統條條實行直接的領導，從而一定程度上弱化了各個層級的地方政府所應有的權力和作用，上級政府依靠“條條”對整個區域實行集中統一的領導。建國后，中國進行的中央與地方關系調整，以調整條塊關系為主要內容。所謂加強中央集權，就是加強中央的條條控制，所謂地方分權，就是加強地方的塊塊控制，因而始終未能走出“一統就死，一放就亂”的怪圈。產業部門的設置，其實就是政府把經濟生產職能以政府部門的形式來承擔，比如設置化學工業部、地質礦產部、石油部、郵電部、機械工業（一、二、三等部）等等，部門直接管理行業內企業的生產、投資、技術進步、產品設計等等，甚至中央的產業部管到地方的行業，使地方沒有進行投資和上項目的權力，企業更是沒有建設經營的自主權。

1.5.2　市場經濟與政府職能轉變

從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，必然會導致政府職能的轉變。在這個轉型的過程中，政府的職能開始發生歷史性變化：首先，計劃機制配置資源的職能開始弱化，而市場機制配置資源的程度和范圍逐步加強和擴大。中央計劃職能對國民經濟的調控范圍越來越局限于那些關系到國計民生的重大產品的生產經營上，而一般產品的生產更主要地是受市場機制的調節。其次，原有的單一計劃價格體系被打破，取而代之的是由計劃價格、供求協議價格、市場調節價格等形式組成的價格體系，最后大多數產品的價格由市場供求決定。政府越來越傾向于運用價格政策和價格機制來調節社會生產和社會需要。再次，政府已逐步重視運用財政政策和貨幣政策以調控宏觀經濟運行。國家財政開始由過去單一的再分配職能發展為收入再分配和用財政政策調節經濟的雙重職能，政府已經開始注重運用貨幣政策對經濟運行進行調控。

需要指出的是，從計劃經濟到市場經濟的轉型，以及隨之發生的政府職能的轉變，并不是一個一蹴而就的過程。在中國特殊的國情狀況下，政府職能的轉變在很長時期內表現出“雙軌制”的特征，即總體上市場在政府調控和資源配置中發揮著基礎性作用，但在重要的資源、能源和公用事業領域，依然是政府力量占主導地位；總體上是價格機制發揮主導作用，經濟調節以財政調節和貨幣調節為主，但在某些領域，也存在政府直接干預價格和直接進行行政干預的措施；總體上政府對經濟發展進行宏觀指導調節，但也與采用直接手段的宏觀調控交替運用，從而表現出體制轉軌時期的政府特殊職能。

1.5.3　產業部門撤銷演變

適應從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，分割性的產業部門設置伴隨著經濟體制改革和政府職能的轉變而逐步撤銷。這種撤銷采取的一般路徑是，產業部門經調整轉變為國有公司，國有公司通過改制，要么徹底走向市場，要么繼續保持在本領域的壟斷地位，從而實現了中國的行政管理體制從計劃到市場的轉型。

產業部門的撤銷，伴隨著兩個過程而逐步完成。

一是分權化。分權化是改革開放以來中國進行體制改革的一條主線。在諸多領域的分權中，經濟領域的分權占據著主導地位，經濟領域是分權體現得最為明顯的一個領域。改革開放以前，中國的經濟體制是一種高度集權的“資源再分配—利益滿足”體制。在這種體制下，政府通過制定計劃來全面進行資源配置。這種高度集中的“資源再分配—利益滿足”體制奠定了中央和地方政府關系的模式，即高度中央集權型的模式。在這種模式下，中央政府具有強制性的指揮權，因為這種模式下的政治體制是采用高度集中的方式再分配資源，協調各種利益要求。資源再分配權主要集中在中央，地方政府的權限很小，決策大多由中央一級作出。這種體制，從總體上講，不利于地方積極性和創造性的發揮。在中國這樣一個“超大社會”里，單單依靠中央來完全實現全社會的調控是難以想像的，從社會資源總量上說難以實現，從技術上來說也難以實現。從推進現代化的角度看，只有發揮了中央和地方兩個方面的積極性，才能真正實現有效的社會調控。因此，擴大地方調控能量是中國改革的一項主動選擇，也是一項合乎理性的選擇。而擴大地方調控能量的要點，就在于權力下放，主要是經濟領域的權力下放。

二是企業自主決策、自主經營、自主投資、自我發展、自負盈虧，逐步成為市場的主體，產業部門的管理在產品經濟向商品經濟、計劃經濟向市場經濟的轉軌中日益顯得多余和問題叢生，最后不得不退出政府機構的歷史。在計劃經濟時期，由政府代為企業進行生產什么、生產多少、怎樣生產的決策，再以計劃指令的形式下達給企業。實踐證明，這種由政府代替企業決策的經濟調節方式，由于政府并不知道未來社會的需求會發生什么樣的變化，有的產業部沒有科學細致計劃的能力，因而往往是錯誤的；并且企業沒有技術進步的動力，沒有降低消耗的動力，沒有積極為社會需求而生產的動力。低效率和高消耗是這樣一種管理體制的特征。因此，投資和生產的主體、決策者，從政府各產業部轉向企業，企業從按各部門的計劃生產，轉變為為社會需求而生產，企業因此而自主投資和配置資源，這是產業管理部門被取消的必然原因。

三是市場化。市場化就是市場機制在一個經濟體系中對資源配置發揮的作用持續地增大，經濟對市場機制的依賴程度不斷加深和增強，市場體制從逐步產生、發展到成熟的演變過程。市場化主要有廣義和狹義兩種涵義。廣義地講，經濟市場化泛指一國經濟中市場產生、發育、成長和成熟的自然的動態的演進過程，幾乎所有的國家或遲或早、或先或后都要經歷市場化的過程。發達國家這一過程早已完成，市場化已經達到了很高的水平，而大多數發展中國家正在經歷這樣的過程。狹義來說，經濟市場化是指社會資源由計劃或行政命令配置向主要依賴市場配置的轉換過程，也可以理解為計劃經濟向市場經濟轉軌、市場經濟發育和不斷成長的過程，原蘇聯東歐國家的市場化基本上表現為這樣一個過程。中國語境下的市場化，一般而言也是指這樣的一個過程。分權化削弱了條條的職能，增強了地方政府的職能權限，市場化削弱了條條直接介入經濟生產過程的權力，在生產領域引入了市場機制。產業部門的撤銷，就是隨著分權化和市場化的深入而逐步趨于消解的過程。

1988年的國務院機構改革，撤銷產業部門動作甚大。時任國務委員的宋平在向七屆全國人大一次會議所作的《關于國務院機構改革方案的說明》中提出：“這次機構改革不是搞簡單的撤減、合并，而是轉變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業的職能轉移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調節、監督和信息等職能加強起來，使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主。同時，把原來行政機關的部分職能轉移到各種協會去承擔。”方案中提出了組建能源部的動議：“為了統籌管理和開發能源，對能源工業實行全行業管理，調整能源結構，加快能源建設，撤銷煤炭工業部、石油工業部、核工業部，組建能源部。原水利電力部中的電力部分劃歸該部。石油部撤銷后，擬組成中國石油天然氣總公司，保留中國海洋石油總公司；煤炭部撤銷后，除東北內蒙古煤礦公司外，擬將其他統配礦組成中國統配煤礦總公司；核工業部撤銷后，組建中國核工業總公司。這些新組建的公司，由能源部歸口管理。新組建的能源部是國務院統管全國能源工業的職能部門。其主要職能是，擬訂能源工業的方針政策和戰略布局，搞好綜合平衡和宏觀決策；促進能源的合理利用和開發；擬訂有關的法規、條例和經濟調節政策，監督、協調生產建設，提高經濟效益；擬訂技術政策；協同國家計委推動社會節能和能源的綜合利用。”

1993年，時任國務院秘書長羅干在向八屆全國人大一次會議所作的《關于國務院機構改革方案的說明》中，專門就專業經濟部門的改革作了說明：“關于專業經濟部門的改革，按照不同情況，將專業經濟部門的改革分為三類：一類是改為經濟實體，不承擔政府行政管理職能；一類是改為行業總會，作為國務院的直屬事業單位，保留行業管理職能；一類是保留或新設的行政部門，這些部門的機構也要精干，主要職能是規劃、協調、服務、監督。改為經濟實體的，有航空航天工業部。這主要是考慮到航空和航天行業的企業有條件辦成經濟實體，行業管理任務又較少，可以由有關綜合部門進行協調。航空航天工業部撤銷后，分別組建航空工業總公司、航天工業總公司。改為行業總會的，有輕工業部、紡織工業部。目前我國輕紡產品絕大部分已經實行市場調節，價格已經放開，又無大型直屬企業，可以不再設置政府專業部門。輕工業部、紡織工業部撤銷后，分別組建中國輕工總會、中國紡織總會，主要職能是搞好行業規劃，實施行業政策，進行宏觀指導和為企業提供服務。保留或新設置的行政部門，有冶金工業部、化學工業部、鐵道部、交通部、郵電部、水利部、農業部、林業部、建設部、地質礦產部。對外經濟貿易部更名為對外貿易經濟合作部。撤銷能源部，分別組建電力工業部、煤炭工業部，同時撤銷中國統配煤礦總公司；撤銷機械電子工業部，分別組建機械工業部、電子工業部，同時撤銷中國電子工業總公司。為了促進生活資料和生產物資統一市場的建立，搞活商品流通，撤銷商業部、物資部，組建國內貿易部。”

1998年，時任國務委員兼國務院秘書長羅干在向九屆全國人大一次會議所作的《關于國務院機構改革方案的說明》中，進一步明確了專業經濟管理部門的改革方案，“將煤炭工業部、機械工業部、冶金工業部、國內貿易部、輕工總會和紡織總會，分別改組為國家煤炭工業局、國家機械工業局、國家冶金工業局、國家國內貿易局、國家輕工業局和國家紡織工業局，由國家經貿委管理。國家經貿委及其管理的各國家局負責組織制定行業規劃和行業法規，實施行業管理。這些國家局不直接管理企業，所制定的行業規劃、行業法規以國家經貿委的名義發布。電力行業已組建國家電力公司，不再保留電力工業部，電力工業的政府管理職能并入國家經貿委。國家糧食儲備局改為國家發展計劃委員會管理的國家局。將化學工業部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能合并，組建國家石油和化學工業局，由國家經貿委管理。化工部和兩個總公司下屬的油氣田、煉油、石油化工、化肥、化纖等石油與化工企業以及石油公司和加油站，按照上下游結合的原則，分別組建兩個特大型石油石化企業集團公司和若干大型化肥、化工產品公司”。并強調，專業經濟管理部門的主要職責是：制定行業規劃和行業政策，進行行業管理；引導本行業產品結構的調整；維護行業平等競爭秩序。專業經濟管理部門都要實行政企分開，切實轉變職能，不再直接管理企業。