1.6　各地行政體制改革的突破

中國的各項改革，特別是重大的改革，經(jīng)常以試點的形式“冒出來”，繼而以點帶面，形成全國范圍的改革決策，經(jīng)濟體制改革如此，政治體制改革如此，行政體制改革也不例外。中國的政策創(chuàng)新、地方試驗、經(jīng)驗推廣被認為是推動中國發(fā)展奇跡和政治適應(yīng)性的重要制度基礎(chǔ)。[42]實際上，除常規(guī)情況之外，常常會出現(xiàn)這樣的情形，地方政府“發(fā)明”了某項革新措施，中央政府既不急于否定，也不急于肯定，而是靜觀其效果，一旦效果不好，即馬上喝止，一旦效果很好，再總結(jié)經(jīng)驗，作為典型，向全國推廣。也就是說，除了來自中央推動的改革舉措之外，地方政府自己也擁有一定的創(chuàng)新空間——至少是特定環(huán)境和時間下的空間，這種空間從而也就為各地行政改革的突破提供了前提和基礎(chǔ)。各地行政改革的突破，大體都是如此。

1.6.1　特區(qū)的建立與其行政體制

中國設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)，是實行對外開放的一項重大戰(zhàn)略決策。經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立的重要意義當(dāng)然首先體現(xiàn)在經(jīng)濟方面，它為中國經(jīng)濟“走出去，引進來”，實現(xiàn)建設(shè)開放性的經(jīng)濟體系，奠定了根本的基礎(chǔ)。但經(jīng)濟特區(qū)的意義，目前已經(jīng)遠遠超出了經(jīng)濟領(lǐng)域，在政治、文化和社會生活各個方面都對當(dāng)代中國產(chǎn)生了不可磨滅的影響。

1980年，中央決定對廣東、福建兩省實行一系列的特殊政策與靈活措施，擴大其對外經(jīng)濟工作的自主性；決定建立深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū)，在特區(qū)內(nèi)實行對投資外商的優(yōu)惠政策。1984年，中央又決定開放沿海14個城市和海南行政區(qū)，并給予這些地區(qū)一定的優(yōu)惠措施。1985年，長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲三個沿海經(jīng)濟開放區(qū)也正式開辟。這樣，中國初步形成了“經(jīng)濟特區(qū)——沿海開放城市——沿海經(jīng)濟開放區(qū)——內(nèi)地”這樣一個有層次、有重點，由沿海向內(nèi)地、由南向北、由東向西的對外開放的格局。

深圳是中國經(jīng)濟特區(qū)的代表。深圳經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立之初，面臨的一個緊迫問題就是在法律法規(guī)和行政管理上與國際接軌。據(jù)深圳特區(qū)的直接參與創(chuàng)辦者吳南生回憶：中央決定試辦特區(qū)之后，海外的許多人認為，中國是沒有法的。無法可依，無規(guī)可循，投資者是不敢來投資的。當(dāng)時非常需要起草擬定一個由國家最高立法機構(gòu)審議批準的有權(quán)威的法規(guī)。從今天來看，深圳特區(qū)的最大貢獻就是引進了市場經(jīng)濟，使中國經(jīng)濟進入了世界經(jīng)濟大循環(huán)，這也是特區(qū)之所以成功的根本原因。“辦特區(qū)，最重要的要改掉那種蘇聯(lián)模式、自以為是的計劃經(jīng)濟，走市場經(jīng)濟的新路。我們在1980年底即特區(qū)條例經(jīng)批準公布后，就明確提出：特區(qū)要以引進外資為主，以實行市場經(jīng)濟為主。面對各種非議，面對當(dāng)時重重阻力和壓力，我和我的同事們有過‘約法三章’：只做不說，多做少說，做了再說。總之就是一句話，要趁那些反對辦特區(qū)的人糊里糊涂弄不清楚看不明白的時候把經(jīng)濟搞上去再說。”[43]經(jīng)濟特區(qū)天然是市場經(jīng)濟的，天然是開放型的經(jīng)濟，因此，經(jīng)濟特區(qū)在行政管理體制的重要方面，都必須遵循市場經(jīng)濟的原則和國際慣例的原則，這一點，在深圳特區(qū)的立法原則上就有很明顯地體現(xiàn)。有論者在論及深圳特區(qū)的立法原則時認為，“深圳的法律作為全國統(tǒng)一法律體系的組成部分，必須符合憲法的規(guī)定以及法律、法規(guī)的基本原則，這也是深圳立法必須遵循的基本的原則。在這一基本原則下，深圳可以根據(jù)本地的具體情況和實際需要，制定特區(qū)法規(guī)和規(guī)章。從目前深圳的具體情況看，深圳今后經(jīng)濟、社會的發(fā)展目標是建立現(xiàn)代化國際性城市，與之相適應(yīng)，深圳的立法目標應(yīng)當(dāng)是建立與現(xiàn)代化國際性城市相適應(yīng)的法律體系，而這一立法目標的實現(xiàn)要求在立法過程中必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和國際慣例原則”。[44]

由于具有天然的市場經(jīng)濟和國際慣例要求，經(jīng)濟特區(qū)的行政管理體制與行政管理體制改革對于整個國家的行政管理體制改革確實起到了“排頭兵”和“先遣隊”的作用，確實成為中國行政管理體制改革一定意義上的榜樣和標桿。以深圳市行政管理體制改革為例，按照市場經(jīng)濟的需要，遵循“小政府，大社會；少審批，多服務(wù)；高效率，法制化”的改革思路，以最終建立符合國際慣例要求、功能齊全、辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系；并且，從切斷政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系入手，界定市黨政機關(guān)的職能；變政府部門直接管理經(jīng)濟為間接管理經(jīng)濟；優(yōu)化政府整體結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“小政府、大社會”的組織構(gòu)架。[45]深圳大鵬鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長直選、深圳鹽田區(qū)社區(qū)管理體制改革、深圳的事業(yè)單位體制改革以及曾經(jīng)一度嘗試的深圳“行政三分制”改革，一次次把深圳這個市場經(jīng)濟的排頭兵推到了行政改革排頭兵的位置，這些無論在觀念方面還是在制度方面，都為中國的行政管理改革起到了具有重要意義的示范效應(yīng)。

1.6.2　經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的興起與管理體制的創(chuàng)新

從概念上說，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是個涵蓋經(jīng)濟特區(qū)但又比經(jīng)濟特區(qū)外延大得多的概念。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、國家旅游度假區(qū)、出口加工區(qū)等。經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國的開發(fā)區(qū)已經(jīng)進入了穩(wěn)定、有序，注重內(nèi)涵與質(zhì)量的發(fā)展階段，成為全方位、多層次對外開放格局中影響最大、最具活力和投資環(huán)境最好的地區(qū)，為中國在更深更廣的范圍內(nèi)積極參與國際競爭和國際分工，加快與世界經(jīng)濟的一體化步伐作出了重要的貢獻。

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的作用不僅僅局限于經(jīng)濟方面。實際上，和經(jīng)濟特區(qū)一樣，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)本身也是經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，因此它們在行政管理體制上也有著與傳統(tǒng)的和一般的行政管理體制不同的特點，具有天然的創(chuàng)新性特征。

一般來說，中國的開發(fā)區(qū)組織管理模式大致可以分為行政主導(dǎo)型、“公司制”以及混合型三大類。[46]

所謂行政主導(dǎo)型管理模式，也就是在開發(fā)區(qū)的管理過程中，突出強調(diào)政府行政部門在開發(fā)區(qū)管理中的主導(dǎo)作用。由所在地區(qū)的地方政府或政府業(yè)務(wù)部門進行直接管理。行政主導(dǎo)型管理模式根據(jù)開發(fā)區(qū)管委會的職能強弱又可分為“縱向協(xié)調(diào)型”管理模式和“集中管理型”管理模式兩種。“縱向協(xié)調(diào)型”管理模式強調(diào)由所在城市的政府全面領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)區(qū)的建設(shè)與管理。所在城市的人民政府設(shè)置開發(fā)區(qū)管理委員會或開發(fā)區(qū)辦公室，管委會（辦公室）成員由原政府行業(yè)或主管部門的主要負責(zé)人組成，開發(fā)區(qū)各類企業(yè)的行業(yè)管理和日常管理仍由原行業(yè)主管部門履行，開發(fā)區(qū)管委會只負責(zé)在各部門之間進行協(xié)調(diào)，不直接參與開發(fā)區(qū)的日常建設(shè)管理和經(jīng)營管理。“集中管理型”模式是中國大多數(shù)開發(fā)區(qū)所采用的管理模式。這種管理模式一般由市政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立專門的派出機構(gòu)——開發(fā)區(qū)管理委員會來全面管理開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。與“縱向協(xié)調(diào)型”管理模式相比較，這種管理模式中的開發(fā)區(qū)管理委員會具有較大的經(jīng)濟管理權(quán)限和相應(yīng)的行政職能。管理委員會可自行設(shè)置規(guī)劃、土地、項目審批、財政、稅務(wù)、勞動人事、工商行政等部門，這些部門可享受城市的各級管理部門的權(quán)限，全面實施對開發(fā)區(qū)的管理，真正體現(xiàn)“小政府、大社會”的特點。

“公司制”管理模式又稱為企業(yè)型管理模式或無管委會管理模式。這種管理模式主要是以企業(yè)作為開發(fā)區(qū)的開發(fā)者與管理者。這種組織管理模式目前在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級的開發(fā)區(qū)建設(shè)中使用較多。一般是由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府劃出一塊區(qū)域設(shè)立開發(fā)區(qū)，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不設(shè)立派出機構(gòu)——管理委員會，而是通過建立經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展開發(fā)總公司作為經(jīng)濟法人，來組織區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動，并由經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展開發(fā)總公司承擔(dān)部分政府職能，如協(xié)調(diào)職能等。總公司直接向縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負責(zé)，實行承包經(jīng)營，擔(dān)負土地開發(fā)、項目招標、建設(shè)管理、企業(yè)管理、行業(yè)管理和規(guī)劃管理等六種職能，而開發(fā)區(qū)的其他管理事務(wù)，如勞動人事、財務(wù)稅收、工商行政、公共安全等，主要還是依靠政府的相關(guān)職能部門。

混合型管理模式是介于行政主導(dǎo)型和公司制管理模式之間的一種管理模式，或者是采用兩者結(jié)合的方式來管理開發(fā)區(qū)的一種管理模式。混合型管理模式在中國又有政企合一和政企分開兩種具體的模式。政企合一型管理模式類似地方的行政管理模式，它是在管委會下設(shè)一個發(fā)展總公司。管委會負責(zé)決策、職能管理以及服務(wù)性工作，而下設(shè)的發(fā)展總公司一般是負責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種發(fā)展總公司雖然有的是經(jīng)濟實體，但管理行為很大程度上仍然是行政性的。在政企分開管理模式下，管委會作為地方政府的派出機構(gòu)行使政府管理職權(quán)，不直接運用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，只起監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，而開發(fā)區(qū)的所有公司（包括總公司和專業(yè)公司）作為獨立的經(jīng)濟法人，實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我管理，從而實現(xiàn)政府的行政權(quán)與企業(yè)的經(jīng)營權(quán)相分離。

國辦發(fā)[2005]15號文件《關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平若干意見》指出，“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一大創(chuàng)舉，是中國特色社會主義建設(shè)的成功實踐和重要組成部分。經(jīng)過多年的艱苦創(chuàng)業(yè)，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)已發(fā)展成為中國土地集約程度較高、現(xiàn)代制造業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)突出的外向型工業(yè)區(qū)，充分發(fā)揮了窗口、示范、輻射和帶動作用”，對開發(fā)區(qū)創(chuàng)建給予了高度評價。2007年之后尤其近年來，中國的開發(fā)區(qū)組織管理模式又呈現(xiàn)以下幾個趨勢的變化：一是隨著開發(fā)區(qū)范圍擴大，功能多元化，從準政府的行政主導(dǎo)型管理模式向行政區(qū)體制的新型混合型管理模式轉(zhuǎn)化。比如上海浦東開發(fā)區(qū)管委會轉(zhuǎn)為浦東行政區(qū)政府，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)實現(xiàn)政區(qū)合一。二是隨著開發(fā)區(qū)層次和數(shù)量增多，競爭加劇，從分散管理逐步轉(zhuǎn)向集中管理。三是開發(fā)區(qū)之間的競爭從優(yōu)惠政策競爭逐步轉(zhuǎn)向制度競爭。比如北京出臺了《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，上海出臺了《張江科技園區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定》等等。四是一區(qū)多園，發(fā)展專業(yè)園區(qū)。例如杭州的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分為高校園、醫(yī)藥園等；深圳建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，對不同區(qū)片進行功能劃分：北京的一區(qū)五園中有科技試驗園、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、電子城等。[47]

與一般政府行政管理相比，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)普遍具有精簡高效、決策公開透明，具有明顯的優(yōu)勢，具有明顯的市場化、國際化管理特征，實現(xiàn)了機構(gòu)精簡、行政公開、決策高效的目標。但目前開發(fā)區(qū)管理體制也存在一些問題，比如如何建立與完善開發(fā)區(qū)管委會精簡、高效、親商、務(wù)實的行政管理體制，在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府方面進行改革；如何構(gòu)建鼓勵自主創(chuàng)新的體制機制，提高自主創(chuàng)新能力[48]；如何加快開發(fā)區(qū)立法，保障開發(fā)區(qū)的法律地位，將之管理納入法制化的軌道等。此外，開發(fā)區(qū)管理的體制優(yōu)勢仍難以繼續(xù)發(fā)揮，在與所屬上級政府的行政管理對接中，也存在新舊體制的沖突問題。這些都需要進行進一步深入的思考。

案例1.4

海南洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)行政體制

海南洋浦開發(fā)區(qū)是一個實行保稅區(qū)政策的國家級開發(fā)區(qū)，其行政管理機構(gòu)不是一級政府，而是海南省政府的正廳級派出機構(gòu)。由于該區(qū)是中國第一個由外商成片開發(fā)的特殊區(qū)域，故其行政管理體制有條件進行突破性的改革。實踐結(jié)果是，洋浦開發(fā)區(qū)行政體制改革的確是迄今為止中國行政體制改革最有特色、最徹底和最具創(chuàng)新性的改革。

洋浦開發(fā)區(qū)行政體制改革遵循的幾個原則是：黨政分開，即中共海南省洋浦開發(fā)區(qū)工委與區(qū)管理局職能分開，機構(gòu)上合署辦公；政企分開，區(qū)內(nèi)國有資產(chǎn)由國資委及下設(shè)辦公室管理，管理局不直接設(shè)立、經(jīng)營、管理企業(yè)；政事分開，內(nèi)部后勤事務(wù)與行政管理事務(wù)分開，部分實行社會化和有償服務(wù)；決策與執(zhí)行分開，管理局主要從事決策或“掌舵”工作，而把大量的執(zhí)行性和服務(wù)性的職能分離出來，讓社會承擔(dān)；綜合分類，將相近的政府職能進行歸并，少設(shè)專業(yè)部門，多設(shè)綜合部門。

洋浦開發(fā)區(qū)行政體制改革的主要特色在于制度創(chuàng)新，普遍實行了全國行政體制中尚未實行的四個新制度。第一個是“主辦”制度，即管理局內(nèi)的舉辦機構(gòu)不再設(shè)立內(nèi)部機構(gòu)如處、科、室，而是一個主辦崗位一個人。第二個是“AB”角制度，即將兩個業(yè)務(wù)相近、聯(lián)系較多的主辦崗位結(jié)成AB角，要求其在業(yè)務(wù)上相互學(xué)習(xí)、掌握對方的業(yè)務(wù)管理知識，以便在特殊情況下能互相替代或兼做對方的管理工作。第三個是不設(shè)立非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，減輕領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的壓力，解決能上不能下的傳統(tǒng)弊端；第四個制度是法定機構(gòu)制度，將原屬政府微觀管理職能的一些必要的執(zhí)法與服務(wù)活動，通過盡可能完善的法律手段，采取委托、替代的方式，授權(quán)社會中介組織去完成。

資料來源：傅小隨，《中國行政體制改革的制度分析》，國家行政學(xué)院出版社1999年版，第157—158頁。

1.6.3　省直管縣的推進

所謂省直管縣體制，就是將原來由市管縣的縣（縣級市）直接歸省管理，以達到較少行政管理層次，提高行政效率，精簡政府機構(gòu)，節(jié)約管理成本的目的。2006年，中央一號文件明確提出，有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制。2007年8月在國務(wù)院正式批復(fù)的由國家發(fā)改委、國務(wù)院振興東北辦組織編制的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》中明確提到“在有條件的地區(qū)推行省直管縣”。經(jīng)濟發(fā)展走在前列的浙江在1992年就開始了省直管縣的探索，從2002年起，湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權(quán)”的改革，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給一些重點縣，在經(jīng)濟管理方面形成了類似于“省直管縣”的格局。作為對于省直管縣在政策層面和實踐層面推進的回應(yīng)，近年來學(xué)術(shù)界形成了對推進省直管縣的強烈吁求。

省直管縣的動因，一方面在于市管縣體制的弊病在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展條件下的日益顯露，這點我們前面已經(jīng)述及；另一方面在于省直管縣的實踐確實產(chǎn)生了較好的效果。根據(jù)基于浙江的經(jīng)驗研究，“強縣擴權(quán)”是一項具有積極效應(yīng)的政策選擇，其意義在于：一是增強了縣域經(jīng)濟發(fā)展的自主性，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經(jīng)濟發(fā)展的實際；二是為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了更多公平的機會，提升了縣域經(jīng)濟的發(fā)展平臺，無論是對決策溝通、信息交流，還是對把握競爭機遇、爭取發(fā)展空間，都產(chǎn)生了積極作用；三是提高了縣域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距離地為市場主體提供有效的服務(wù)。“自主、公平、效率”是市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求，“強縣擴權(quán)”的政策選擇適應(yīng)了這一要求，體現(xiàn)了政府對經(jīng)濟、社會發(fā)展的作用方式更加貼近于市場主體的行為過程。[49]

“省管縣”財政體制是省直管縣體制的核心，也是最先推行的重要舉措。根據(jù)來自湖北的調(diào)查報告，省管縣財政體制在湖北省這樣一個經(jīng)濟發(fā)展處于中等水平的省份也取得了良好的效果：省管縣財政體制的制度創(chuàng)新激活了市級和縣級財政的調(diào)控功能，調(diào)動了市級和縣級政府促進發(fā)展的積極性。實行省管縣財政體制后，縣（市）可用財力普遍增加，緩解了縣（市）財政困難，調(diào)動了縣（市）抓發(fā)展的積極性，同時，促進了市級政府理財行政理念和重心的轉(zhuǎn)移，壯大了縣市級財源，調(diào)動了縣市級政府抓發(fā)展的積極性；省管縣財政體制初步構(gòu)建了地方政府財政關(guān)系框架，強化了省級財政對縣（市）級財政的扶持功能，強化了省級財政對地市、縣（市）級財政的指導(dǎo)功能，強化了地方政府間財政的通達能力。

當(dāng)然，省直管縣體制要逐步地推進，比如先將縣級地區(qū)的黨政一把手由省直管，由省組織部門考察、評價和任用；再將縣市財政獨立，不再進行地市與縣級財政之間的分成；中央和省的有關(guān)政策和轉(zhuǎn)移資金等分配和實施不再經(jīng)過地級市一級，直接下達給縣級地區(qū)；逐步取消縣級政府各部門向地市各部門的請示和報告，并取消地級市各部門的審批許可環(huán)節(jié)，取消其上傳下達的地位；地級市不取消其行政級別，但是管理范圍限于其城市的各區(qū)，其區(qū)仍然是縣級建制；另外，一些管理人口規(guī)模和幅員過大的省，還要通過分省和設(shè)立直轄市，形成合理的管理規(guī)模和范圍。

1.6.4　鄉(xiāng)財縣管體制

2006年7月28日，國家財政部發(fā)出《財政部關(guān)于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》（財政部財預(yù)[2006]402號），通知對實行鄉(xiāng)財縣管的必要性作了說明：“為推動建立縣鄉(xiāng)公共財政體制框架，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，維護農(nóng)村基層政權(quán)和社會穩(wěn)定，迫切需要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，實行鄉(xiāng)財縣管。”夏杰長和陳雷基于安徽某縣的案例分析了鄉(xiāng)財縣管體制實行的動因：其直接動因是“分稅制”改革所造成的基層政府財權(quán)與事權(quán)失衡；其重要動因之一是基層政府機構(gòu)過度膨脹、人員過分擴增；其重要動因之二是財政收支過程中科學(xué)化、民主化程度較低；其根本動因在于“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的城鄉(xiāng)二元管理體制。[50]

鄉(xiāng)財縣管改革沒有統(tǒng)一的模式，由省級政府結(jié)合本地區(qū)實際進行探索，目前形成的比較典型的模式是安徽省改革模式和黑龍江省改革模式。

安徽省改革模式的核心內(nèi)容是：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，實行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理方式。縣級財政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，實行縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的垂直管理，堅持“三變?nèi)蛔儭痹瓌t，“三變”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)上劃縣里，“三不變”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)不變，財務(wù)審批權(quán)不變。

黑龍江省“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)督”的財政管理改革模式的核心內(nèi)容是：“機構(gòu)派出、收支上劃、集中核算、財權(quán)不變”。“機構(gòu)派出”即將鄉(xiāng)財政所人、財、物歸縣代管，作為縣財政局派出機構(gòu)；“收支上劃”即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的收入和支出全部上劃到縣里管理；“集中核算”即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的工資由縣里集中發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財務(wù)活動以及面向農(nóng)民的財政補貼則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所成立核算中心統(tǒng)一管理；“財權(quán)不變”即堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和資金使用權(quán)不變。

鄉(xiāng)財縣管要想發(fā)揮較好的作用，最根本的是要進行科學(xué)的制度設(shè)計。科學(xué)制度設(shè)計的要義在于要堅持一級政府一級預(yù)算的根本原則，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理權(quán)限不發(fā)生根本性轉(zhuǎn)移，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理權(quán)、資金審批權(quán)和資金所有權(quán)不變，從而才能做到權(quán)責(zé)一致。鄉(xiāng)財縣管的重要意義，就在于它為逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府改為派出和自治相結(jié)合的組織提供了前提條件。