1.7　七次機(jī)構(gòu)改革與大部制

在中國(guó)行政體制改革中，政府機(jī)構(gòu)改革，始終是一個(gè)頗引人注目的問題，這首先倒不是因?yàn)樗〉玫某删?，而毋寧說，是因?yàn)樗鼪]能取得什么成就。中華人民共和國(guó)成立以降的近70年來，政府機(jī)構(gòu)的改革動(dòng)態(tài)主要由政治周期塑造。從1949年以來，中國(guó)先后進(jìn)行了至少13次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，并對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。從改革開放到現(xiàn)在，已經(jīng)進(jìn)行了七次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，目前正在進(jìn)行的是第八次。即便對(duì)中國(guó)行政體制改革沒有什么了解的人，大約也都知道，在已進(jìn)行的七次機(jī)構(gòu)改革中，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制始終擺脫不了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”這樣一個(gè)惡性循環(huán)。政府機(jī)構(gòu)改革背后隱藏著哪些值得關(guān)注的內(nèi)在邏輯？這次被寄予厚望的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，能否擺脫此惡性循環(huán)，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代行政體制呢？這是個(gè)問題！

1.7.1　七次機(jī)構(gòu)改革

改革開放以來，中國(guó)的機(jī)構(gòu)改革歷程，有學(xué)者歸納為三個(gè)階段：第一階段是1982年到1992年，可以稱為沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府管理模式階段；第二階段是1993—2002年，可以稱為建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府管理架構(gòu)階段；第三階段是2003—2017年，可以稱之為深化機(jī)構(gòu)改革、探索用大部制的思路改革政府的階段。[51]我們還是主張以實(shí)際的每次機(jī)構(gòu)改革為分階段依據(jù)，因?yàn)檫@樣更加簡(jiǎn)潔明了。

（1）1982年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這是新中國(guó)成立以來規(guī)模較大、目的性較強(qiáng)的一次建設(shè)和完善各級(jí)機(jī)關(guān)的改革。這次改革不僅以精兵簡(jiǎn)政為原則，而且注意到了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展可能對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機(jī)構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟(jì)管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟(jì)組織。此次機(jī)構(gòu)改革明確規(guī)定了各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)班子的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，要求減少副職，提高素質(zhì)。國(guó)務(wù)院和各省、自治區(qū)、直轄市政府的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員也按要求大幅度減少。通過改革，下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、財(cái)政收支權(quán)限、人事管理權(quán)限，干部隊(duì)伍“四化”方針（即革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化）開始落實(shí)，建立起了正常的干部離退休制度。

（2）1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這是一次弱化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門分錢、分物、直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職能，以達(dá)到增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理目的的改革。此次改革是在推動(dòng)政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強(qiáng)化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內(nèi)容主要是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運(yùn)行機(jī)制，加速行政立法。改革的重點(diǎn)是那些與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實(shí)施的方式進(jìn)行。由于后來一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，這一命題在實(shí)踐中沒有及時(shí)“破題”；再加上治理、整頓工作的需要，原定于1989年開展的地方機(jī)構(gòu)改革暫緩進(jìn)行。

（3）1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這次改革是在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下進(jìn)行的，其核心任務(wù)是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，建立起有中國(guó)特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，中心內(nèi)容是“政企分開”。其具體要求是：按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強(qiáng)化社會(huì)管理職能部門，減少具體審批事務(wù)和對(duì)企業(yè)的直接管理；理順國(guó)務(wù)院各部門之間的關(guān)系，合理劃分職責(zé)權(quán)限，避免交叉重復(fù)，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)各部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。這次機(jī)構(gòu)改革的歷史性貢獻(xiàn)在于：首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。但從學(xué)術(shù)觀察的角度，1993年的政府機(jī)構(gòu)改革“目的清楚、目標(biāo)不明確”。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要改革任務(wù)就是要減少、壓縮甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，但從1993年機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，這類部門合并、撤銷的少，保留、增加的多。如機(jī)械電子部合并本來是1988年改革的一個(gè)階段性成果，1993年改革時(shí)又被拆成兩個(gè)部——機(jī)械部和電子部；能源部本來是在1988年撤銷了三個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的基礎(chǔ)上建立的，1993年改革又撤銷能源部，設(shè)立了電力部和煤炭部。給人的印象是，目的與目標(biāo)背道而馳。

（4）1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這次行政體制與政府機(jī)構(gòu)改革是1949年以來規(guī)模最大的一次。改革的原則和主要內(nèi)容是：第一，按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力真正交給企業(yè)。第二，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)服務(wù)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督部門，發(fā)展社會(huì)中介組織。第三，按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端。第四，按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。這次改革的歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，消除了政企不分的組織堡壘。

（5）2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這次改革是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。改革的目的是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。改革目標(biāo)是，逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次改革重大的歷史進(jìn)步，在于抓住了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。比如，建立國(guó)資委，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革；建立銀監(jiān)會(huì)，建立監(jiān)管體制；組建商務(wù)部，推進(jìn)流通體制改革；組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，調(diào)整國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為國(guó)家直屬機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)食品藥品安全與安全生產(chǎn)監(jiān)管。

（6）2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這是一次在全球性金融危機(jī)前夕的大背景之下進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，著力優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善運(yùn)行機(jī)制，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供組織保障。深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案主要內(nèi)容包括：合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，組建工業(yè)和信息化部，組建交通運(yùn)輸部，組建人力資源和社會(huì)保障部，組建環(huán)境保護(hù)部，組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。這次改革突出了三個(gè)重點(diǎn)：一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)；三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。

（7）2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這次行政體制與政府機(jī)構(gòu)改革是新時(shí)代以來的首次，大部制進(jìn)一步形成。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，實(shí)行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。改革亮點(diǎn)是簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)——行政審批、許可大規(guī)模減少。政企分開的又一進(jìn)階：撤銷鐵道部，實(shí)行鐵路政企分開，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，組建國(guó)家新聞出版廣電總局，重新組建國(guó)家海洋局，重新組建國(guó)家能源局。

回顧40年來的改革歷程，行政改革已取得以下實(shí)質(zhì)性進(jìn)展：首先，政府職能已有重大轉(zhuǎn)變。已初步建立了以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架，政企逐步分開，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)大大減少，市場(chǎng)在資源配置上的基礎(chǔ)作用日益明顯，不需要由政府承擔(dān)的職能開始轉(zhuǎn)移至給社會(huì)組織，政府加強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)的規(guī)范和監(jiān)管，越來越重視社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。其次，政府機(jī)構(gòu)得到精簡(jiǎn)。其間雖然有“精簡(jiǎn)—膨脹”的循環(huán)，但反復(fù)幅度小于改革幅度，政府機(jī)構(gòu)人員總數(shù)長(zhǎng)期來看是下降的；政府權(quán)力逐步下放到地方、社會(huì)和基層，中央與地方的關(guān)系經(jīng)過多次調(diào)整趨向合理，地方政府、社會(huì)和基層組織的積極性得到更大發(fā)揮。第三，政府管理方式不斷創(chuàng)新。依法治國(guó)、依法行政已經(jīng)成為政府運(yùn)作的基本要求；政府決策機(jī)制日趨科學(xué)化民主化；公務(wù)員制度逐步得到完備；政府管理走向公開透明化；行政審批制度改革取得重要階段性成果；電子政務(wù)推進(jìn)加速；以人為本、執(zhí)政為民的導(dǎo)向不斷增強(qiáng)，公民權(quán)利受到重視和尊重；政府績(jī)效優(yōu)化，各地的公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效、一站式辦公等探索取得了良好效果。豐富多彩的政府管理創(chuàng)新活動(dòng)，不斷為改革注入新的活力。

現(xiàn)行行政管理體制還存在著諸多亟待解決的問題：一是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，存在著越位、錯(cuò)位和缺位問題。例如，政企不分、政事不分、政社不分的情況十分普遍，一些地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資和GDP增長(zhǎng)速度，而忽視社會(huì)管理和公共服務(wù)。二是組織結(jié)構(gòu)上存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、行政層次偏多、職責(zé)交叉重復(fù)、中央與地方事權(quán)劃分缺乏明確界定等問題，解決起來困難重重。三是政府管理方式上還存在著決策民主化程度不夠、透明度不高、隨意性較大、責(zé)任機(jī)制不健全的問題，存在著依法行政水平不高、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、行政成本居高不下等問題。

1.7.2　大部制：向現(xiàn)代行政啟航

2008年3月十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議中的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》明確提出了大部制的設(shè)想及其實(shí)踐。2007年決定和2008年實(shí)施的大部制改革在本書第6章中我們將詳細(xì)論述。

大部制的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。以往歷次政府機(jī)構(gòu)改革較為注重政府與市場(chǎng)邊界的劃分，但卻相對(duì)忽視了政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置，造成了政府部門設(shè)置過細(xì)、綜合協(xié)調(diào)困難、管理成本過高等問題，實(shí)際上阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公眾和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品，是大部制最終得以成功的關(guān)鍵。通過改革，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。無論是機(jī)構(gòu)的調(diào)整整合，還是部門的職責(zé)界定，都應(yīng)有利于政府全面履行職能，切實(shí)解決缺位、錯(cuò)位、越位和權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等突出問題。

不能把大部制改革狹隘地理解為政府內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分立。從大的框架上看，是指建立起人大—政府—司法等部門之間的制衡關(guān)系，特別重大的決策，由人民代表大會(huì)立法決策。在實(shí)踐上，應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)人民當(dāng)家作主和加強(qiáng)人民民主監(jiān)督來領(lǐng)會(huì)和貫徹其精神實(shí)質(zhì)。一些執(zhí)行中的決策，包含在同一行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能中，不宜再在政府部門內(nèi)就同一事務(wù)形成決策和執(zhí)行相分離的兩個(gè)部門。而監(jiān)督，最高層次上是人大和政協(xié)對(duì)政府的監(jiān)督，還有司法監(jiān)督；政府層面的如金融、醫(yī)藥食品等監(jiān)督，是指國(guó)家對(duì)金融等企業(yè)的監(jiān)督；政府內(nèi)部的行政監(jiān)督部門，則是對(duì)政府內(nèi)部公務(wù)紀(jì)律等等的監(jiān)督；審計(jì)和編制等機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)位歸人大。不能將人大政協(xié)和司法的監(jiān)督權(quán)，也包括在政府內(nèi)部。如果，以政府內(nèi)部“決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分立”為由進(jìn)行大部制改革，則政府每一個(gè)部門都要三分立，于是交通、農(nóng)業(yè)、金融、財(cái)政等等，都會(huì)一分為三，各種議事和決策部門將林立，各種監(jiān)督委員會(huì)也將滿天飛，最后給政府機(jī)構(gòu)再一次膨脹提供了理論上的理由。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的方面探討問題，政府，政府行政機(jī)構(gòu)，政府的行政性事業(yè)單位，在政府行政機(jī)構(gòu)和行政性事業(yè)單位中從業(yè)的人員，都有自己的經(jīng)濟(jì)利益，如享受安定并工資優(yōu)厚的就業(yè)、擴(kuò)張規(guī)模及多占用資源、公務(wù)消費(fèi)和豪華辦公、希望下級(jí)“侍奉”和“進(jìn)貢”、通過公務(wù)行為多收錢等等，經(jīng)濟(jì)人原則當(dāng)然地要起作用。將決策、執(zhí)行和監(jiān)督內(nèi)化在政府內(nèi)部，制約不了這些謀取利益的行為。比如，如果僅僅在政府內(nèi)部探討決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分立，就會(huì)出現(xiàn)政府自己給自己增機(jī)構(gòu)、進(jìn)人員、加工資、提高辦公標(biāo)準(zhǔn)等無法制約的行為；就會(huì)出現(xiàn)自己的預(yù)算自己編制、自己執(zhí)行、自己監(jiān)督的情況；就會(huì)出現(xiàn)“自己決定收費(fèi)罰款項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、自己去收費(fèi)罰款、自己監(jiān)督而最后結(jié)論是不違法”的怪事。因此，政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分立，需要探討的是，哪些在政府內(nèi)部進(jìn)行有限和必要的分立，哪些需要在人大政協(xié)—政府—司法等層面上分立。決策、執(zhí)行、監(jiān)督，更重要的是，應(yīng)當(dāng)按照推進(jìn)民主政治的思路，具體體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的精神，在后一個(gè)更高的層面進(jìn)行布局，而不是三種權(quán)力都集中在政府手中。決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分立改革不應(yīng)當(dāng)在政府內(nèi)部繞圈子。

大部制要找到新的發(fā)展起點(diǎn)，形成對(duì)歷次大的行政管理體制改革的超越，就必須進(jìn)一步提高政府服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府對(duì)公眾的回應(yīng)性，采取決策與執(zhí)行分開、問責(zé)等方式，從而最終形成現(xiàn)代政府大部門體制。大部門體制不是單純的機(jī)構(gòu)整合，而是政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的綜合變革。

1.7.3　黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革：國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化探索

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中就深化機(jī)構(gòu)改革作出重要部署，黨的十九屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出，“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革”。2018年3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，根據(jù)該方案，改革后，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門26個(gè)。

這次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的舉措充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記的重要要求，具有以下鮮明特征。（1）加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是核心問題。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！稕Q定》明確提出，加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。為完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，《決定》要求，一是建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。二是強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用。三是更好發(fā)揮黨的職能部門作用，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。四是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公。五是推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。（2）改革范圍的全面性是突出特點(diǎn)。與以往機(jī)構(gòu)改革主要涉及政府機(jī)構(gòu)和行政體制不同，這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會(huì)組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)。除完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度外，一是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。要求合理配置宏觀管理部門職能，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，完善公共服務(wù)管理體制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。二是統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。要求完善黨政機(jī)構(gòu)布局，深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革，深化群團(tuán)組織改革，推進(jìn)社會(huì)組織改革，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革。三是合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)。要求確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制等。（3）改革的深度具有革命性?！稕Q定》提出，要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能。（4）改革的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了科學(xué)性?！稕Q定》堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，強(qiáng)調(diào)必須優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。一是堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。二是要求精干設(shè)置各級(jí)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡(jiǎn)化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。三是明確要求正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證其他機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)行。要求減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉。四是組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各方面力量，更好為退役軍人服務(wù)。五是省、市、縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)；把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方。（5）改革的成果要法定化?！稕Q定》指出，機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障，明確要求推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。一是完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度。二是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束。三是加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

習(xí)近平總書記指出，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要支撐。把機(jī)構(gòu)改革與國(guó)家治理緊密地聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)要在國(guó)家治理的視野下總體考量機(jī)構(gòu)改革問題，這就使機(jī)構(gòu)改革有了明確的新導(dǎo)向。新一輪機(jī)構(gòu)改革提出，目標(biāo)是“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系”。從改革的目的來看，這次改革著眼于完善國(guó)家治理體系，重點(diǎn)放在轉(zhuǎn)職能，轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)作風(fēng)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能配置，提高政府運(yùn)行效率效能，體現(xiàn)了黨的十九屆三中全會(huì)和十九大的改革精神，體現(xiàn)了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”的改革思路。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

新一輪機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯在于，首先，“兩個(gè)不適應(yīng)”要求必須對(duì)黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)和職能體系進(jìn)行重組。目前黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系與“五位一體”總體布局不適應(yīng)；與“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局也不適應(yīng)。其次，本輪機(jī)構(gòu)改革的整體思路與重點(diǎn)具有三個(gè)顯著特征，注重頂層設(shè)計(jì)，站位高，視野寬，目標(biāo)明確：第一，堅(jiān)持完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這次機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)策略首先強(qiáng)調(diào)的就是堅(jiān)持黨對(duì)改革的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)作用，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建立健全評(píng)估和督察機(jī)制；第二是先啟動(dòng)中央、省的改革，待基本完成后，啟動(dòng)省以下改革，并大力鼓勵(lì)地方積極探索；第三是把機(jī)構(gòu)改革與放管服改革結(jié)合起來，此前的改革通常只重在突破其中一點(diǎn)，這次整體推進(jìn)。

改革的難點(diǎn)，歸納起來就是要認(rèn)真研究改革的阻力。最大的阻力主要在兩個(gè)方面：一是要堅(jiān)決沖破利益固化的藩籬；二是黨政機(jī)構(gòu)自身，要正確認(rèn)識(shí)個(gè)人利益與集體利益、局部利益和全局利益的關(guān)系。