1.8　自貿試驗區與倒逼和復制行政體制改革

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重要問題的決定》提出，“建立我國上海自由貿易區是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件地方發展自由貿易園（港）區”。2013年9月29日，中國第一個國家級自由貿易試驗區——中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌成立；2014年12月，上海自貿區由原先的28.78平方公里擴至120.72平方公里；2015年4月27日，上海自貿區擴展區域正式揭牌，將陸家嘴金融片區、金橋開發區、張江高科技片區正式納入新的上海自貿區版圖。

1.8.1　自貿試驗區：新一輪行政管理體制改革

黨中央、國務院高度重視自貿試驗區建設。2014年5月24日，習近平總書記在上海考察時，要求自貿試驗區建設要切實把制度創新作為核心任務、把防控風險作為重要底線、把企業作為重要主體。9月18日，李克強總理赴上海察自貿試驗區建設情況，要求自貿試驗區繼續當好改革領跑者、樹立開放新標桿，以敢為人先的勇氣和富于創造的智慧，帶動全國涌現更多開放高地，形成改革開放新動能，打造中國經濟升級發展新的發動機。中央政治局常委會會議、中央全面深化改革領導小組會議、國務院常務會議多次聽取自貿試驗區建設情況匯報，充分肯定自貿試驗區改革所取得的創新成果，要求進一步深化上海自貿試驗區改革開放。2017年1月12日，習近平總書記作出重要批示，肯定上海自貿試驗區為探索構建開放型經濟新體制作出了貢獻，要求上海自由貿易試驗區當好改革開放排頭兵、創新發展先行者，形成更多可復制可推廣的經驗。在2017年全國“兩會”上，習近平總書記對新形勢下上海自貿試驗區建設提出了新要求，要求上海進一步解放思想、大膽實踐，披堅執銳、攻堅克難，爭當先行者中的先行者，為我國構建開放型經濟新體制繼續探索新路。

上海自貿試驗區治理轉型的核心是制度創新，首要任務是要加快政府職能轉變，積極探索政府職能可以有效轉變的領域。這其中的重要一環就是必須重新調整政府與社會的關系，將不該由政府承擔的職責逐步轉移給社會組織，充分調動社會組織參與自貿區治理轉型的重要性，鼓勵社會組織創新，依靠社會的力量進行自我管理，以更好地承接政府轉移的相應職能。上海市人大法制委關于《中國（上海）自由貿易試驗區條例（草案）》審議的報告指出，“重視各類社會組織對制度建設的訴求，鼓勵社會各方面積極參與自貿區建設”。自貿試驗區在社會服務等領域擴大開放，這將給社會組織發展帶來巨大空間，但同時自貿試驗區內社會組織發展也面臨一些矛盾和問題：比如，社會組織的雙重管理體制、門檻高、限制多、監管不力、公益資源不足、外部資源依賴性嚴重、社會監督薄弱、內部治理機制包括激勵機制、決策機制和監督機制不完善等。

從實踐上來說，上海自貿試驗區的功能定位將以服務業開放為主。從嚴格意義上來講，上海自貿試驗區并非傳統概念上的自由貿易區：傳統意義上的自由貿易區通常以貿易為對象，重點是海關監管、政府給予優惠政策支持，比如稅后政策的優惠等；而自貿試驗區則將深入探索如何在一個特殊區域內進行服務業對外開放的試驗，具有可復制、可推廣的性質。在治理理論的視角下，社會治理現代化、公共服務供給需要社會組織創新，實現政府、企業和社會組織間的合作治理。按照黨的十八屆三中全會決議精神，重點培育和優先發展行業協會商會、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。為此，自貿試驗區在金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務等6個領域18個行業擴大開放，暫?；蛉∠顿Y者資質要求、股比限制等準入限制措施共23項。面對社會治理創新的有利環境，自貿試驗區治理轉型追求的目標是建立高標準的市場經濟規則，打造制度創新高地。這要求社會組織不斷創新，更需要行業協會等社會組織按照世界通行規則承擔政府轉移的職能，提高提供咨詢服務、中介服務和技術服務能力。

自貿試驗區治理轉型的關鍵在制度創新，制度創新的關鍵在政府職能轉變，目的是處理好政府和市場的關系，發揮市場在配置資源中的決定性作用。唯有政府職能轉變，才可能有社會組織發展的制度空間。同時，只有依靠社會的力量進行自我管理，才能更好地實現政府職能轉變。

1.8.2　自貿試驗區的倒逼與復制改革

2016年8月31日，商務部部長高虎城宣布，為全面貫徹落實“十三五”規劃要求，結合國家對外開放總體戰略布局和推進“一帶一路”建設需要，黨中央、國務院決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設立7個自貿試驗區。這代表著自貿試驗區建設進入了試點探索的新航程。2017年3月國務院正式批復新設立上述七個自貿試驗區。新設的7個自貿試驗區，將繼續依托現有經國務院批準的新區、園區，繼續緊扣制度創新這一核心，進一步對接高標準國際經貿規則，在更廣領域、更大范圍形成各具特色、各有側重的試點格局，推動全面深化改革擴大開放。

其中，遼寧省主要是落實中央關于加快市場取向體制機制改革、推動結構調整的要求，著力打造提升東北老工業基地發展整體競爭力和對外開放水平的新引擎。浙江省主要是落實中央關于“探索建設舟山自由貿易港區”的要求，就推動大宗商品貿易自由化，提升大宗商品全球配置能力進行探索。河南省主要是落實中央關于加快建設貫通南北、連接東西的現代立體交通體系和現代物流體系的要求，著力建設服務于“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐。湖北省主要是落實中央關于中部地區有序承接產業轉移、建設一批戰略性新興產業和高技術產業基地的要求，發揮其在實施中部崛起戰略和推進長江經濟帶建設中的示范作用。重慶市主要是落實中央關于發揮重慶戰略支點和連接點重要作用、加大西部地區門戶城市開放力度的要求，帶動西部大開發戰略深入實施。四川省主要是落實中央關于加大西部地區門戶城市開放力度以及建設內陸開放戰略支撐帶的要求，打造內陸開放型經濟高地，實現內陸與沿海沿邊沿江協同開放。陜西省主要是落實中央關于更好發揮“一帶一路”建設對西部大開發帶動作用、加大西部地區門戶城市開放力度的要求，打造內陸型改革開放新高地，探索內陸與“一帶一路”沿線國家經濟合作和人文交流新模式。

中國（上海）自由貿易試驗區擴區之后，管理體制框架按照“有利推進、減少震動、強化統籌、有效銜接”的原則，對自貿試驗區管理體制進行相應的調整，主要是：（1）在市級層面，設立自貿試驗區推進工作領導小組及其辦公室。（2）在浦東新區層面，自貿試驗區管委會與浦東新區人民政府合署辦公，承擔統一管理自貿試驗區各功能區域，推進浦東全區落實自貿試驗區改革試點任務的主體責任。管委會主任由市政府分管領導和浦東新區區委主要領導共同擔任，常務副主任由浦東新區政府主要領導擔任，根據工作需要設副主任若干名。管委會內設3個職能局，分別為綜合協調局、政策研究局、對外聯絡局，承擔自貿試驗區改革推進、政策協調、制度創新研究、統計評估等職能。（3）在片區層面，設置5個區域管理局，分別為保稅區管理局、陸家嘴管理局、金橋管理局、張江管理局、世博管理局。保稅區管理局負責管理保稅區域（28.78平方公里）的行政事務。作為市政府派出機構，委托浦東新區管理。區域內市政府部門派駐機構，將根據運行情況與浦東新區機構設置逐步調整銜接。海關、檢驗檢疫、海事等中央駐區監管部門機構設置保持不變。陸家嘴、金橋、張江、世博4個區域管理局，與陸家嘴金融貿易區管委會、金橋經濟技術開發區管委會、張江高科技園區管委會、世博地區開發管委會合署辦公，分別負責落實陸家嘴（24.33平方公里）、金橋（20.48平方公里）、張江（37.2平方公里）、世博（9.93平方公里）區域的自貿試驗區改革試點任務，同時仍全面負責管理原管轄范圍內的行政事務。

與此同時，重點加強兩個機制：一是強化市級層面統籌協調機制。市領導小組定期召開會議，研究部署自貿試驗區改革開放試點任務；領導小組辦公室牽頭與國家及市相關部門溝通協調，擬訂相關規劃、計劃，負責全市范圍自貿試驗區復制推廣工作；管委會（浦東新區人民政府）及時梳理匯總需研究協調的重大事項和重點難點問題，提請領導小組及其辦公室審議決策和協調推進。二是建立區級層面整體推進機制。管委會3個內設職能局成立后，其他有關行政職能由浦東新區政府相關部門對應承接，區政府管理體制機制按照自貿試驗區率先轉變政府職能的要求，適時進行相應優化和調整。[52]

浦東新區下一步工作安排，具體是五個方面：一是全面落實上海自貿試驗區“深化方案”。深化方案明確了25項重點工作，涉及政府職能轉變、投資管理制度創新、貿易監管制度創新、金融制度創新、加強法制和政策保障5個方面內容，在原總體方案的基礎上，提出了很多新增任務和深化拓展事項。浦東新區將認真貫徹國家對上海和浦東的新要求，率先挖掘改革潛力，破解改革難題，全面落實深化方案明確的各項工作。二是全面推進政府職能轉變。在浦東新區完整的一級政府框架下加快政府職能轉變，將自貿試驗區部分對外開放措施和事中事后監管措施輻射到整個浦東新區。目前正在做幾件事情：（1）制訂“政府職能轉變方案”，將推出系列政府改革措施。（2）制訂“兩張清單”，在浦東新區門戶網站公布，同時不斷升級，進一步優化和推進權力公開透明運行。（3）梳理擴區兩類事權，對授權自貿試驗區管委會行使的66項行政審批和管理事項，以及10項行政處罰事項進行全面梳理、明確職權。在保稅區域集中行使自貿試驗區行政審批權和行政處罰權，在新擴區域仍由浦東新區行政主體負責相應工作。（4）開展管鎮聯動試點，對與開發區高度重合的鎮，通過管鎮聯動，進一步理順管委會和鎮的事權關系，把經濟發展職能向管委會集中、社會管理職能向鎮集中。張江地區已經率先啟動試點，接下來還將在其他條件成熟的地區推廣。（5）探索開展法定機構試點，制訂相關方案，開展試點。三是全面加強與“四個中心”、科技創新中心建設聯動。自貿試驗區擴區后，涵蓋了陸家嘴金融貿易區、金橋經濟技術開發區、張江高新技術園區和綜合保稅區，這些都是浦東開發開放最早的國家級開發園區，產業基礎厚實、核心功能突出。浦東新區將加大自貿試驗區在金融、貿易、航運等領域制度創新的力度，更好地發揮優勢互補和輻射帶動作用，提升產業能級，強化主導功能、完善城市功能，為上?！八膫€中心”建設增加新的動力。充分發揮自貿試驗區和張江國家自主創新示范區的“雙自聯動”效應，深化知識產權、科技金融、人才流動、國際合作等領域的體制機制改革，建立健全企業主體的創新投入機制、推進創新要素自由流動，在發展新型產業技術研發組織等方面加大探索力度，推動形成創新要素、創新成果、創新人才開放合作的新局面。四是全面對接“一帶一路”和長江經濟帶國家戰略。發揮上海自貿試驗區在“海上絲綢之路”和長江經濟帶連接點的區位優勢，依托亞太電子口岸建設，推動長江流域和沿海區域對外開放口岸的聯動發展；發揮制度創新的示范作用，率先建立與國際通行規則相銜接、符合中國實際的制度創新體系，以擴大開放倒逼深層次改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用；發揮開放經濟的龍頭作用，把“走出去”和“請進來”相結合，建設開放度最高的自由貿易園區，樹立開放新標桿；發揮要素集聚的源頭作用，利用國內外資本、人才、技術等要素集聚優勢，主動向“一帶一路”和長江經濟帶輻射。五是全面銜接浦東綜合配套改革。高舉自貿試驗區和浦東綜合配套改革兩面旗幟，發揮好兩大國家戰略的疊加效應，形成深化改革的強大動力。加強兩大戰略年度重點工作的對接，在各方面的參與支持下，積極推動和爭取新的改革措施和試點內容，加大創新突破的力度。

上海自貿試驗區運行四年多來，上海市以簡政放權、放管結合的制度創新為核心，加快政府職能轉變，探索體制機制創新，在建立以負面清單管理為核心的外商投資管理制度、以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度、以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度等方面，形成了一批可復制、可推廣的改革創新成果。

案例1.5

中國（上海）自由貿易試驗區行政體制

中國（上海）自由貿易試驗區是中國第一個國家級自由貿易試驗區。其建設目標是到2020年，率先建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的制度體系，把自貿試驗區建設成為投資貿易自由、規則開放透明、監管公平高效、營商環境便利的國際高標準自由貿易園區，健全各類市場主體平等準入和有序競爭的投資管理體系、促進貿易轉型升級和通關便利的貿易監管服務體系、深化金融開放創新和有效防控風險的金融服務體系、符合市場經濟規則和治理能力現代化要求的政府管理體系，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平、統一、高效的市場環境。強化自貿試驗區改革同上海市改革的聯動，各項改革試點任務具備條件的在浦東新區范圍內全面實施，或在上海市推廣試驗。

中國（上海）自由貿易試驗區行政體制改革的主要特色在于堅定踐行新發展理念，堅持以制度創新為核心，繼續解放思想、勇于突破、當好標桿。一是加強改革系統集成，建設開放和創新融為一體的綜合改革試驗區。主要包括建立更加開放透明的市場準入管理模式。全面深化商事登記制度改革。全面實現“證照分離”。建成國際先進水平的國際貿易“單一窗口”。建立安全高效便捷的海關綜合監管新模式。建立檢驗檢疫風險分類監管綜合評定機制。建立檢驗檢疫風險分類監管綜合評定機制。優化創新要素的市場配置機制。健全知識產權保護和運用體系。二是進一步轉變政府職能，打造提升政府治理能力的先行區。加強自貿試驗區建設與浦東新區一級地方政府職能轉變的聯動，系統推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，在行政機構改革、管理體制創新、運行機制優化、服務方式轉變等方面改革創新，全面提升開放環境下政府治理能力。第一，健全以簡政放權為重點的行政管理體制。加快推進簡政放權，深化行政審批制度改革。以厘清政府、市場、社會關系為重點，進一步取消和簡化審批事項，最大限度地給市場放權。推動實現市場準入、執業資格等領域的管理方式轉變。深化大部門制改革，在市場監管、經濟發展、社會管理和公共服務、改革和法制、環保和城建五個職能模塊，按照精簡高效原則形成跨部門的協同機制。第二，深化創新事中事后監管體制機制。按照探索建立新的政府經濟管理體制要求，深化分類綜合執法改革，圍繞審批、監管、執法適度分離，完善市場監管、城市管理領域的綜合執法改革。推進交通運輸綜合行政執法改革，加強執法協調。將異常名錄信息歸集范圍擴大到市場監管以外的行政部門，健全跨部門“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”許可辦理機制和“雙隨機、雙評估、雙公示”監管協同機制。落實市場主體首負責任制，在安全生產、產品質量、環境保護等領域建立市場主體社會責任報告制度和責任追溯制度。鼓勵社會力量參與市場監督，建立健全會計、審計、法律、檢驗檢測認證等第三方專業機構參與市場監管的制度安排。第三，優化信息互聯共享的政府服務體系。加快構建以企業需求為導向、大數據分析為支撐的“互聯網+政務服務”體系。建立央地協同、條塊銜接的信息共享機制，明確部門間信息互聯互通的邊界規則。以數據共享為基礎，再造業務流程，實現市場準入“單窗通辦”“全網通辦”，個人事務“全區通辦”，政務服務“全員協辦”。探索建立公共信用信息和金融信用信息互補機制。探索形成市場主體信用等級標準體系，培育發展信用信息專業服務市場。

資料來源：國發〔2017〕23號：《國務院關于印發全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知，2017年3月30日。網址：http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/31/content＿5182392.htm？from=timeline&isappinstalled=0。