1.9　推進(jìn)法治政府建設(shè)

在中國行政體制改革中，法治政府建設(shè)的地位與作用的重要性日益凸顯。黨的十一屆三中全會(huì)以來，中共中央始終重視法治建設(shè)，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民、治理國家的基本方略，把依法行政確定為治國理政的基本方式，并在實(shí)踐的基礎(chǔ)上初步形成了中國特色社會(huì)主義法治政府理論。黨的十一屆三中全會(huì)加深了對(duì)現(xiàn)代政治文明的認(rèn)識(shí)，確立黨政分開、依法執(zhí)政的指導(dǎo)思想，從此我國進(jìn)入法制化政府建設(shè)時(shí)代。1982年國家憲法規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)和事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。十一屆三中全會(huì)以來每屆黨的章程都要求“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。2014年黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法行政相結(jié)合的指導(dǎo)思想。黨的十八大以來，黨中央在全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國家的偉大實(shí)踐中，創(chuàng)造性地發(fā)展了中國特色社會(huì)主義法治理論，創(chuàng)立了具有鮮明時(shí)代特征、理論風(fēng)格和實(shí)踐特色的關(guān)于法治的思想，為堅(jiān)持和開拓中國特色社會(huì)主義法治道路奠定了思想基礎(chǔ)，為推進(jìn)法治中國建設(shè)提供了理論指引。依法行政順應(yīng)了世界現(xiàn)代民主政治發(fā)展的總趨勢和市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是黨對(duì)執(zhí)政方式艱辛探索后所確定的具有戰(zhàn)略意義的治國方針，是新時(shí)期正確的制度選擇。

法治原理和中國特色社會(huì)主義法治理論是有關(guān)法治的本質(zhì)、法治的普遍規(guī)律、現(xiàn)代法治的一般原理及社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征、內(nèi)在要求、價(jià)值功能、基本原則、發(fā)展方向、遵循道路等重大問題的理論。[53]習(xí)近平在中共十八屆四中全會(huì)中指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個(gè)基本問題，也是各國在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對(duì)和解決的一個(gè)重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個(gè)不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進(jìn)現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。”[54]

在法治政府建設(shè)過程中，行政行為的法治化是重要一環(huán)。行政行為的法治化程度與水平是衡量一國行政法治化程度和水平的重要標(biāo)志。行政行為方式的多樣化昭示了政府治理事務(wù)的復(fù)雜性和治理方式的豐富性，但對(duì)行政行為進(jìn)行類型歸納，有利于科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握行政行為的內(nèi)容和形式、程序和結(jié)果、合法和違法、制度與運(yùn)作，從而形成系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性認(rèn)識(shí)，并便于將其納入法治化軌道。[55]黨的十八大之后，習(xí)近平深入調(diào)研，探索提出了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，并把依法治國放在這一總體戰(zhàn)略布局之中統(tǒng)籌安排，強(qiáng)調(diào)指出：“沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會(huì)落空”，“人類社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理”。[56]2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，依法全面履行政府職能。完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。

推進(jìn)法治政府建設(shè)，需要實(shí)現(xiàn)從政府管理邁向政府治理的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變過程，也是從法制政府走向法治政府的同步過程。政府治理與法治存在根本保證、治道框架、內(nèi)在價(jià)值、外在形式、目標(biāo)追求、建設(shè)路徑上的契合，為實(shí)現(xiàn)政府治理的法治化奠定了基礎(chǔ)。政府治理的多元主體結(jié)構(gòu)、規(guī)則多元、過程交互、方式多樣以及糾紛復(fù)合性對(duì)法治建設(shè)提出了新要求。回應(yīng)政府治理的法治需求，應(yīng)推進(jìn)政府職能定位及其權(quán)力配置的法定化，拓展行政主體類型并完善行政組織法，豐富法的淵源并以共識(shí)性規(guī)則改造支配性規(guī)則，以交互性為指針完善行政程序制度，規(guī)范多樣化的行政行為，建立多元糾紛解決機(jī)制與強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)等，以彰顯政府治理的法治之道。[57]

需要注意的是，政府治理應(yīng)當(dāng)是法治之下的治理，但政府治理與法治之間不是簡單的線性關(guān)系，而是相互滲透、互為條件的，具有內(nèi)在統(tǒng)一性與契合互動(dòng)性。在我國法治建設(shè)進(jìn)程中，有關(guān)法治政府的制度安排和運(yùn)行機(jī)制，在很大程度上還沒有脫離政府管理的思維。一是“政府—相對(duì)人”二元結(jié)構(gòu)是法治政府制度安排的基本圖景。政府與社會(huì)組織均是合作治理公共行政事務(wù)的主體，分別與相對(duì)人構(gòu)成“政府—相對(duì)人”和“社會(huì)組織—相對(duì)人”公法關(guān)系結(jié)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中，“政府—相對(duì)人”二元結(jié)構(gòu)是法治政府建設(shè)中占主導(dǎo)性、支配性地位的關(guān)系結(jié)構(gòu)。二是政府是政府—相對(duì)人二元結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)基點(diǎn)，政府行政權(quán)則是制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。在現(xiàn)有法治建設(shè)中，縱向行政職權(quán)相對(duì)向上集中、各級(jí)政府職責(zé)同構(gòu)、行政組織上下對(duì)口設(shè)置現(xiàn)象依然存在，各級(jí)政府職能、權(quán)責(zé)、事權(quán)及財(cái)權(quán)等尚無法整體協(xié)調(diào)。這種整體性的縱向集權(quán)與有效治理之間產(chǎn)生緊張關(guān)系。[58]三是行政權(quán)力—相對(duì)人權(quán)利的支配性結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象仍然存在。行政權(quán)力—相對(duì)人權(quán)利失衡不僅體現(xiàn)在靜態(tài)法律規(guī)范對(duì)權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)配置的結(jié)構(gòu)失衡，還體現(xiàn)在動(dòng)態(tài)法律規(guī)范實(shí)施環(huán)節(jié)，控制型、規(guī)制型行為方式仍是政府運(yùn)用的主導(dǎo)性工具，而溝通性、柔性行為方式運(yùn)用空間還很有限。因此，以“政府—相對(duì)人”二元結(jié)構(gòu)為制度設(shè)計(jì)的法治建設(shè)，與多元主體結(jié)構(gòu)的政府治理所對(duì)應(yīng)的“政府—相對(duì)人”“社會(huì)組織—相對(duì)人”無法同步接軌。傳統(tǒng)政府管理中依法行政和與之對(duì)應(yīng)的法制政府，尤為強(qiáng)調(diào)實(shí)定法依據(jù)。但政府治理更關(guān)注各合作治理主體之間選擇合適的治理工具促成公共事務(wù)治理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，包括公法行為和私法行為及其二者組合。因此，當(dāng)前依據(jù)國家制定法行政及其對(duì)應(yīng)的法治政府建設(shè)，與政府治理所需求的規(guī)則多元化，包括國家制定法規(guī)范、社會(huì)自治規(guī)范與合約規(guī)范——不僅存在理解上的差異，而且可能與政府治理所需求的依法治理和法治政府建設(shè)難以有效對(duì)接。[59]

國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化其實(shí)就是法治化。現(xiàn)代化的國家治理，其基本特征就是實(shí)行法治。黨的十八屆三中全會(huì)提出的國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，與十八屆四中全會(huì)提出的國家治理的法治化目標(biāo)是內(nèi)在統(tǒng)一的。按照十九大報(bào)告的規(guī)劃，無論是在決勝小康階段還是在建成小康社會(huì)后的新征程，推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，都是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總目標(biāo)，這就對(duì)不同階段的法治建設(shè)任務(wù)作出了總體部署，明確了我們法治建設(shè)的方向。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然表現(xiàn)為法治化，即表現(xiàn)為以法治為基礎(chǔ)建立完備的權(quán)力運(yùn)行體系和私權(quán)保障體系。只有在法治的軌道上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，才能真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國家治理體系。[60]