二、新中國成立至70年代
——黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)折

這個(gè)階段歷經(jīng)30年。新中國成立初期，黨從領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行武裝斗爭(zhēng)的政黨變成了一個(gè)執(zhí)政黨，黨存在的環(huán)境與地位發(fā)生了根本改變，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過了新中國成立初期從新民主主義革命向社會(huì)主義革命與建設(shè)的轉(zhuǎn)折。面對(duì)著執(zhí)政初期來自國內(nèi)外的各種復(fù)雜環(huán)境，中國共產(chǎn)黨逐步認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)在和平時(shí)期建設(shè)執(zhí)政黨、鞏固新生的人民政權(quán)、創(chuàng)建和發(fā)展社會(huì)主義制度過程中的重要性，并進(jìn)行了積極的探索。但是在當(dāng)時(shí)的條件下，這種認(rèn)識(shí)帶有很大的局限，黨內(nèi)法規(guī)往往缺少嚴(yán)格的規(guī)范性和必要的穩(wěn)定性。尤其到“文革”時(shí)期，由于極“左”思潮泛濫，黨的建設(shè)遭受嚴(yán)重破壞。

（一）新中國成立初期的黨內(nèi)法規(guī)

1.新中國成立初期的紀(jì)委

1949年10月1日，中華人民共和國成立。為保證各級(jí)黨組織和黨員更好地執(zhí)行黨的路線、決議和各項(xiàng)方針政策，同年11月，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，規(guī)定中央紀(jì)委的任務(wù)是“檢查中央直屬各部門及各級(jí)黨組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀(jì)律的行為；受理、審查并決定中央直屬各部門，各級(jí)黨的組織及黨員違犯紀(jì)律的處分，或取消其處分；在黨內(nèi)加強(qiáng)紀(jì)律教育”。同時(shí)，成立了以朱德為書記的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。同年12月，通過《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》。至1950年底，全國大部分縣以上黨委都建立了紀(jì)律檢查委員會(huì).1952年10月，全國專職紀(jì)檢干部有2800人，到1954年底發(fā)展到7200人。

1951年3月中國共產(chǎn)黨第一次全國組織會(huì)議上，通過《關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》，規(guī)定了共產(chǎn)黨員標(biāo)準(zhǔn)的八項(xiàng)條件，包括一輩子都堅(jiān)持革命斗爭(zhēng)；進(jìn)行革命斗爭(zhēng)必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行；必須把人民群眾的公共的利益即黨的利益擺在自己的私人利益之上；必須勇敢堅(jiān)決，不能向敵人投降；必須為人民服務(wù)，努力學(xué)習(xí)；等等。^[1]

2.新中國成立初期的重大案件

新中國成立初期，黨變成和平時(shí)期在全國執(zhí)政的大黨。有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被迅速到來的勝利沖昏了頭腦，驕傲自滿、以功臣自居的情緒蔓延開來，有的人官僚主義嚴(yán)重，私欲膨脹，走上違犯黨紀(jì)、破壞國法的道路?！叭础边\(yùn)動(dòng)中，揭露了劉青山、張子善案件。

劉青山，雇工出身，曾任天津地委書記、石家莊市委副書記；張子善，學(xué)生出身，曾任天津?qū)^(qū)專員、天津地委書記。他們過去為黨為人民做過有益的工作，但在和平環(huán)境中，經(jīng)不起資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想和生活方式的侵蝕，逐漸腐化墮落。他們?cè)趽?dān)任天津市領(lǐng)導(dǎo)期間，盜竊地方糧款、防汛水利專款、救災(zāi)糧款，任意揮霍。劉青山貪污達(dá)1．84億元，張子善貪污達(dá)1．94億元（均為舊幣）。中共河北省委作出決議，將這兩人開除出黨.1952年2月，河北省人民政府舉行公審大會(huì)，隨后河北省人民法院報(bào)請(qǐng)最高人民法院批準(zhǔn)，執(zhí)行劉青山、張子善死刑。劉青山、張子善案件給了當(dāng)時(shí)全國的黨員干部極大的警示。

1953年3月，中共中央發(fā)出《關(guān)于開展反對(duì)官僚主義、反對(duì)命令主義、反對(duì)違法亂紀(jì)的指示》，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)重視反對(duì)官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)的斗爭(zhēng)，并進(jìn)行檢查，在報(bào)紙上廣為揭發(fā)，其違法情形嚴(yán)重者必須給予法律的制裁。

3.《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》

經(jīng)過新中國成立初期的土地改革、鎮(zhèn)壓反革命、抗美援朝和“三反”“五反”等運(yùn)動(dòng)，新生的人民政權(quán)得到初步鞏固。但這時(shí)，黨內(nèi)又出現(xiàn)了分裂活動(dòng)。黨中央及時(shí)發(fā)現(xiàn)并且粉碎了這種分裂活動(dòng).1954年2月，中共七屆四中全會(huì)通過《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》，要求全黨高級(jí)干部在自己的工作中遵守下列各項(xiàng)規(guī)定：（1）黨的團(tuán)體的利益高于一切。應(yīng)當(dāng)把維護(hù)和鞏固黨的團(tuán)結(jié)作為指導(dǎo)自己言論和行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。（2）反對(duì)任何派別思想與團(tuán)體習(xí)氣、地方主義、山頭主義和本位主義，反對(duì)任何妨礙中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、損害中央的團(tuán)結(jié)和威信的言論和行動(dòng)。（3）嚴(yán)格遵守民主規(guī)則和集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，堅(jiān)決反對(duì)分散主義和個(gè)人主義，反對(duì)不適當(dāng)?shù)剡^分強(qiáng)調(diào)個(gè)人的作用，反對(duì)驕傲情緒和個(gè)人崇拜。

（二）八大前后的黨內(nèi)法規(guī)

1.《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》

1955年3月黨的全國代表會(huì)議上，通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》。決議指出，目前社會(huì)上復(fù)雜尖銳的階級(jí)斗爭(zhēng)正在不斷地從各方面反映到我們黨的生活中來。黨內(nèi)一部分不堅(jiān)定的黨員因受資產(chǎn)階級(jí)思想侵蝕而蛻化變質(zhì)，以致發(fā)生不少貪污、腐化、違法亂紀(jì)的案件，嚴(yán)重侵害了黨的優(yōu)良作風(fēng)，損害了黨的形象。鑒于黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的組織和職權(quán)已不能適應(yīng)新時(shí)期加強(qiáng)黨的紀(jì)律的任務(wù)，決定成立黨的中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，代替中央和地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。各級(jí)監(jiān)委在各級(jí)黨委指導(dǎo)下進(jìn)行工作，下級(jí)監(jiān)委在上級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。決議的規(guī)定是新中國成立初期黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的最初嘗試。同中央紀(jì)委的任務(wù)相比，監(jiān)察委員會(huì)檢查案件的范圍擴(kuò)大，還要監(jiān)督各級(jí)黨組織的遵紀(jì)守法情況，擁有更廣泛的權(quán)力。

2.八大黨章

黨的七大以后，中國社會(huì)發(fā)生了一系列深刻的變化。到1956年上半年，全國絕大部分地區(qū)基本上完成對(duì)生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造，嶄新的社會(huì)主義制度在中國建立起來。在這種形勢(shì)下，為了加強(qiáng)執(zhí)政黨的建設(shè)，探索中國社會(huì)主義建設(shè)的道路，制定黨在新形勢(shì)下的路線、方針、政策，1956年8月至9月，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)在北京召開。大會(huì)在正確分析國內(nèi)形勢(shì)和主要矛盾變化的基礎(chǔ)上，提出了黨在今后的根本任務(wù)。

八大通過的黨章鑒于蘇共和斯大林晚年的錯(cuò)誤，對(duì)民主集中制作了比較充分的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)不斷擴(kuò)大黨內(nèi)民主，反對(duì)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜。同時(shí)明確規(guī)定，黨的組織原則是民主集中制，“就是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主”。

八大黨章強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮黨的下級(jí)組織和廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)黨員權(quán)利和黨的下級(jí)組織權(quán)利作了一些規(guī)定，如黨員“對(duì)于黨的決議如果有不同意的地方，除了無條件地執(zhí)行以外，可以保留向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出自己的意見”的權(quán)利；黨員有“在黨的會(huì)議上批評(píng)黨的任何組織和任何工作人員”之權(quán)；有“向黨的任何一級(jí)組織直到中央委員會(huì)提出聲明、申訴和控訴”之權(quán)?！暗屈h的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)一經(jīng)作出決議，他們就必須服從?！秉h章強(qiáng)調(diào)“在黨內(nèi)不容許有違反黨的政治路線和組織原則的行為，不容許有分裂黨、進(jìn)行小組織活動(dòng)、向黨鬧獨(dú)立性、把個(gè)人放在黨的集體之上的行為”。

黨章專設(shè)“黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)”一章，規(guī)定中央、省市縣各級(jí)分別設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，將黨的監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)由垂直體制改為分級(jí)管理體制。監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)是“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀(jì)律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對(duì)于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴”。當(dāng)然，這是一種自上而下的監(jiān)督，下級(jí)黨組織和廣大黨員對(duì)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督作用比較有限。

（三）60至70年代的黨內(nèi)法規(guī)

1.三年困難時(shí)期的紀(jì)律整頓

黨的八大確定的路線并沒有得到切實(shí)的貫徹。由于當(dāng)時(shí)黨對(duì)階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)作了過分嚴(yán)重的估計(jì)，并且沿用民主革命時(shí)期大規(guī)模的疾風(fēng)暴雨式的群眾性運(yùn)動(dòng)的斗爭(zhēng)方法，導(dǎo)致反右派運(yùn)動(dòng)嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化.1958年的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)，是黨在探索中國建設(shè)社會(huì)主義道路過程中的嚴(yán)重失誤，加上自然災(zāi)害，黨和人民面臨三年的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困難。為此，黨中央開始調(diào)查研究，糾正錯(cuò)誤，調(diào)整政策，提出了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字糾偏方針。

1961年1月，中共中央發(fā)出《黨政干部三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意（草案第二次修正稿）》。三大紀(jì)律是：一切從實(shí)際出發(fā)，正確執(zhí)行黨的政策，實(shí)行民主集中制。八項(xiàng)注意是：同勞動(dòng)同食堂，待人和氣，辦事公道，買賣公平，如實(shí)反映情況，提高政治水平，工作要同群眾商量，沒有調(diào)查沒有發(fā)言權(quán)。同一時(shí)期，中央還發(fā)出《關(guān)于不準(zhǔn)請(qǐng)客送禮和停止新建招待所的通知》《關(guān)于整頓負(fù)責(zé)干部的特供，禁止商品供應(yīng)“走后門”的指示》《關(guān)于厲行節(jié)約的緊急規(guī)定》等，大力倡導(dǎo)艱苦奮斗精神，反對(duì)奢侈浪費(fèi)之風(fēng)。^[2]當(dāng)時(shí)的這些規(guī)定，對(duì)于在經(jīng)濟(jì)困難環(huán)境下繼承和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、保持黨員干部密切聯(lián)系群眾的革命本色具有重要意義。

2.加強(qiáng)黨的監(jiān)察工作

1962年9月，中央召開中央工作會(huì)議和八屆十中全會(huì)，毛澤東先后作關(guān)于階級(jí)斗爭(zhēng)、矛盾和黨內(nèi)團(tuán)結(jié)問題的講話，強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)“必須年年講、月月講、天天講”。同時(shí)，八屆十中全會(huì)作出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，明確了黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，并提出擴(kuò)大各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)委員的名額，監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員列席同級(jí)黨委委員會(huì)的全體會(huì)議，中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院所屬各部門.1963年9月，頒發(fā)了《中央監(jiān)察委員會(huì)工作條例（草案）》。在此前后，中央制定和批轉(zhuǎn)了一系列有關(guān)端正黨風(fēng)、糾正不正之風(fēng)的文件，如《關(guān)于加強(qiáng)相互學(xué)習(xí)，克服故步自封、驕傲自滿的指示》《關(guān)于有領(lǐng)導(dǎo)有控制有重點(diǎn)地接收新黨員的指示》等。這些文件的執(zhí)行，對(duì)于當(dāng)時(shí)的黨風(fēng)建設(shè)起到了一定的積極作用。

這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)大多有利于加強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)、思想教育和集中統(tǒng)一。其教訓(xùn)是：黨內(nèi)法規(guī)必須防止“左”的偏差，監(jiān)察工作要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委及其成員的監(jiān)督，黨風(fēng)廉政建設(shè)要納入法制軌道。^[3]

3.“五一六通知”與“文革”

在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過全黨全國人民團(tuán)結(jié)一致的奮斗，我國克服國民經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困難，完成了調(diào)整經(jīng)濟(jì)的任務(wù)。正當(dāng)廣大黨員干部和群眾滿懷信心，為完成四個(gè)現(xiàn)代化任務(wù)而努力工作的時(shí)候，“文革”發(fā)生了。應(yīng)該看到，新中國成立以后，由于種種歷史原因，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制高度集中的狀況沒有得到有效改善，黨內(nèi)民主和國家政治生活中的民主法制建設(shè)沒有得到相應(yīng)發(fā)展，這就提供了一種條件，使黨的權(quán)力過分集中于個(gè)人，黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜現(xiàn)象滋長，最終導(dǎo)致“文革”的發(fā)動(dòng)。

1966年5月，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)通知》（“五一六通知”），宣布重新設(shè)立中央文化革命小組，隸屬于中央政治局常委之下。同年8月，黨的八屆十一中全會(huì)通過《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于無產(chǎn)階級(jí)文化大革命的決定》，使“文化大革命”的理論系統(tǒng)化?！拔母铩逼陂g，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞。

1967年10月和12月，中共中央先后發(fā)出《關(guān)于已經(jīng)成立革命委員會(huì)的單位恢復(fù)黨的組織生活的指示》《關(guān)于整頓、恢復(fù)、重建黨的組織生活的意見和問題》，要求恢復(fù)黨的組織生活，在全黨范圍進(jìn)行整黨建黨活動(dòng)的試點(diǎn)。但是在當(dāng)時(shí)的背景下，進(jìn)行整黨建黨活動(dòng)面臨很大的阻力.1969年1月，撤銷了黨的監(jiān)察委員會(huì)。同年4月中共九大通過的黨章，把“黨在整個(gè)社會(huì)主義歷史階段的基本路線”和“無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論”寫入總綱，并把林彪作為“親密戰(zhàn)友和接班人”寫入總綱。這種指定接班人的做法嚴(yán)重違反民主集中制原則。黨章取消了有關(guān)黨的紀(jì)律檢查的條款，取消了對(duì)黨員權(quán)利與遵紀(jì)守法的規(guī)定.1971年9月，林彪集團(tuán)覆滅.1973年8月召開的黨的十大修改了黨章，但沒有糾正“九大”錯(cuò)誤.1976年10月，黨中央采取斷然措施粉碎江青集團(tuán)，標(biāo)志著十年“文革”的結(jié)束。^[4]

“文革”的教訓(xùn)是多方面的，其中的重要一條就是必須改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，健全民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，反對(duì)和制止個(gè)人專制獨(dú)斷；必須制定正確的黨的建設(shè)的方針和政策，不斷加強(qiáng)執(zhí)政黨的建設(shè)。

[1] 參見劉晶芳 ：《 中國共產(chǎn)黨優(yōu)良作風(fēng)建設(shè)史 》， 廣東人民出版社 1999 年版 ，212 頁。

[2] 參見劉晶芳主編 ：《 中國共產(chǎn)黨優(yōu)良作風(fēng)建設(shè)史 》， 廣東人民出版社 1999 年版，第264—269頁。

[3] 參見李雪勤主編 ：《 中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作 60 年 》， 中國方正出版社 2009 年版，第52—57頁。

[4] 對(duì)“文革”期間（1966年5月—1976年10月）發(fā)布的中央文件，《中共中央關(guān)于清理歷史遺留問題中涉及到有關(guān)中央文件的處理辦法的通知》（1979年8月）中規(guī)定，這些文件凡同新文件矛盾、抵觸的，一律以新文件為準(zhǔn)，相關(guān)規(guī)定自然失效，除少數(shù)特殊情況外，不再一一宣布撤銷。