一、民主革命時期
——黨內法規的創建

新民主主義革命時期黨內法規的創建，是與黨探索中國革命道路過程中的成長壯大，及其領導地位與作用的加強密切相關的。建黨與大革命時期，以黨章的制定為主要標志，出現了最早的黨內法規的雛形；土地革命戰爭時期，出現了一定數量的黨內法規，總體來說尚處在探索階段；抗日戰爭與解放戰爭時期，伴隨著中國共產黨領導核心的成熟，黨內法規有了一定發展。

（一）建黨與大革命時期黨內法規的萌芽

1.中國共產黨的第一個綱領

1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會在上海召開。大會宣告了黨的成立。中國共產黨的成立是中國近代開天辟地的大事。黨在當時還很弱小，但她滿懷信心地以改造中國為己任，為了民族獨立和人民解放，為了實現社會主義和共產主義理想，開始了艱苦卓絕、不屈不撓的斗爭歷程。

一大對黨的組織原則進行了嚴肅認真的討論。由于當時無政府主義思潮的影響，知識分子自由散漫的習氣在黨的成員中有所反映。是把中國共產黨建設成為一個有嚴格組織紀律的戰斗力很強的無產階級政黨，還是僅僅作為一個松散的爭論不休的學術組織，是建黨初期所面臨的一個重大原則問題。

根據馬克思列寧主義建黨學說，一個無產階級政黨不僅要有明確的政治綱領，而且要有科學的組織原則，要把黨建設成一個堅強的整體。黨必須有嚴密的組織和統一的紀律，有從中央組織、地方組織到基層組織構成的統一體系，每一個黨員都必須參加黨的一個組織，執行黨的決議，遵守黨的紀律。從初建時起，中國共產黨就致力于建設一個用馬克思列寧主義理論武裝起來的、具有嚴密組織紀律的政黨。

一大通過的《中國共產黨的第一個綱領》是兼具綱領與章程特點的文獻，全文15條，700余字，其中確定了黨的名稱與性質，并且規定了黨的組織原則：（1）黨必須有嚴密的組織和嚴格的紀律，從基層支部直至中央，逐級建立組織，實行堅強的領導；個人必須服從組織，地方組織必須服從中央；黨員和地方組織必須聯系群眾，完成黨賦予的任務，注意保守黨的機密。（2）黨組織必須慎重發展黨員，嚴格履行入黨手續，規定黨員“在加入我們的隊伍以前，必須與那些與我們的綱領背道而馳的黨派和集團斷絕一切聯系”；接受新黨員的手續是“被介紹人必須接受其所在地的委員會的考察，考察期限至少為兩個月?？疾炱跐M后，經大多數黨員同意，始得成為黨員”。

2.中國共產黨最早的黨章

中國共產黨成立后，一方面在革命實踐中探索中國社會和中國革命的問題，另一方面接受列寧關于民族殖民地問題的理論，并開始把這兩個方面結合起來，逐步形成黨的綱領.1922年7月，在上海召開了中國共產黨二大。大會在中國近代第一次明確地提出反對帝國主義、封建主義的民主革命綱領，并指出要通過民主革命進一步創造條件，實現社會主義和共產主義。二大通過的《中國共產黨章程》是黨的第一部章程，共6章29條，其中心內容是建立嚴密的組織，加強黨的紀律。其中規定，“黨的全國代表大會及其執行委員會之決議，黨員皆須絕對服從之，下級機關須完全執行上級機關之命令”；“黨的會議均取決多數，少數須絕對服從多數”；“中共黨員不得加入一切政治黨派，不得為任何資本階級的國家之政務官”。黨章還規定了開除黨員的6種情況，包括言論行為有違本黨宣言章程及大會各執行委員會之議決案、無故連續兩次不到、欠繳黨費3個月、泄露本黨秘密等。

二大黨章的產生標志著黨的自身建設在創建時期取得了初步成果，使黨能以無產階級先鋒隊的面貌，迅速從中國各政黨和團體中脫穎而出，獲得中國工人階級和其他勞動群眾的信賴，為以后黨的建設奠定了堅實基礎。^[1]

1923年6月黨的三大對黨章進行了第一次修訂，考慮到同國民黨建立統一戰線的需要，以及產業工人數量少，黨員成分以農民和小資產階級為主的狀況，為了提高黨員素質，嚴格了入黨手續，首次對黨員的候補期進行了規定。黨的三大還通過了《中國共產黨執行委員會組織法》，這是黨的第一個組織法規，對黨的中央領導機構、人員構成、職責分工、工作制度等作了規定，改變了建黨初期中央缺乏組織機構和工作機制、領導不力的情況。同年10月黨的中央局發布《教育宣傳委員會組織法》，對委員會的組成、職責、會議制度等作了規定，是第一部規范黨的工作部門的黨內法規。^[2]

3.大革命時期的黨內法規

1924年5月黨的第一次中央執委會擴大會議通過《黨內組織及宣傳教育問題議決案》，對黨的組織工作和自身教育工作提出了明確要求：（1）提出在國民革命運動中加強黨的建設，要求“黨更要有非常之明顯的組織形式”。（2）強調在產業工人里盡力擴大黨的組織。為了“使工人容易進黨”，要“加緊在鐵路、礦山、海員、紡織等行業的產業工人中發展黨的組織”。（3）規定黨的組織形式及力量配備，如地方委員會的組成等。（4）突出了宣傳教育的重要地位，“中央宣傳部應當在黨報上加重黨內教育的工作”，并在黨的歷史上第一次決定要“設立黨校養成指導人才”。

1926年前后，工農運動迅猛發展，一些黨組織在發展黨員時忽視了對要求入黨者的考察和教育，有的地方黨員的素質下降，一些投機分子乘機混入黨內，繼而發生侵吞公款、化公為私等貪污行為，敗壞了黨在群眾中的威望。中國共產黨已經對黨內滋生腐化的現象有所警覺，中共中央于1926年8月發出《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》，指出貪污腐化不僅喪失革命者的道德，而且為普通社會道德所不容。一個革命黨若是容留這些分子在內，必定會使黨陷于腐化，不僅不能執行革命工作，而且將為群眾所厭棄。通告要求“各級黨部迅速審查所屬同志，如有此類行為者，務須不容情地洗刷出黨”。這個通告是以中共中央名義發出的第一個反對黨內貪污腐敗行為的文件，是中共歷史上第一個反腐敗的法規。

（二）土地革命戰爭時期黨內法規的初步制定

1.中央監察委員會的成立

正當北伐戰爭蓬勃進行之際，1927年4月，蔣介石在上海發動“四一二”反革命政變，大肆屠殺共產黨人和工農群眾，各地軍閥也先后實行“清黨”，一時間白色恐怖籠罩，黨的組織與黨員面臨著腥風血雨的考驗。加強黨的紀律，堅定黨員在險惡環境下的革命立場和意志，清除墮落和變節分子，嚴懲危害革命的叛徒，是當時的黨內法規必須承擔的任務。

1927年4月至5月在武漢召開的黨的五大，批評了當時黨內的右傾錯誤。大會雖然沒有能夠指出革命的道路、承擔起挽救革命的重任，但是大會修改的黨章規定“黨部的指導原則為民主集中制”，第一次在黨章上明確提出和肯定民主集中制原則。特別應該指出的是，為了適應革命轉折關頭的艱苦環境，加強對黨員特別是各級黨組織負責人的監督，五大黨章規定建立中央及省監察委員會這一黨的紀律檢查機關。這是中國共產黨歷史上首次設立的專門性黨內監督機構，標志著黨內監督體制的初步創立。大會選舉產生了以王荷波為主席的中央監察委員會。

2.六大黨章

五大以后不久，汪精衛集團在武漢發動“七一五”政變，第一次國共合作徹底破裂，轟轟烈烈的大革命失敗了。八一南昌起義，是中國共產黨獨立領導武裝反抗國民黨的武裝斗爭的開始。緊接著，中國共產黨召開八七緊急會議，清算了右傾機會主義錯誤，確立了土地革命和武裝起義的方針。八七會議通過的《黨的組織問題決議案》，規定由中央臨時政治局執行中央委員會的職權，并規定了白色恐怖時期黨的組織和各級黨委的工作方式、職責任務、紀律要求等。

根據八七會議精神，黨發動和領導了秋收起義、廣州起義等武裝暴動，先后建立井岡山、中央等一批紅色根據地，積極探索武裝斗爭、土地革命和根據地建設的道路.1928年6月在莫斯科召開中共六大。大會在共產國際的幫助下，對一系列有關中國革命的問題作出基本正確的回答，大體統一了全黨的思想。六大提出要加強黨的階級基礎，認為首先必須努力在產業工人中恢復和發展黨的組織，在農村發展黨員必須以雇農、佃農及手工業工人為主要對象。

六大制定的《中國共產黨黨章》帶有蘇聯共產黨的印記，規定中國共產黨是“共產國際支部”，“無條件地執行”共產國際決議；在組織制度上，新黨章取消了中央及省的監察委員會，代之以中央及省市縣的審查委員會，但規定其主要任務為加強黨內財務監督，有失偏頗。黨章同時規定了對黨的干部、黨員條件、入黨手續、黨員黨籍等的處理，規定各級黨部對選舉自己的黨員，應作定期的報告；黨員對黨內的某一個問題，在相關機關對此問題的決議未通過以前可以進行爭論；下級黨部一定要承認、迅速切實地執行上級黨部的決議。六大黨章非常重視黨的基層組織——支部的建設，對于恢復當時被破壞的黨的組織，開展農村武裝斗爭并且適應城市秘密工作的需要具有重要意義。

3.巡視員制度和蘇區黨建

為了貫徹六大精神，1928年10月中共中央頒發《巡視員條例》，規定“中央須有巡視員五人以上”，分別赴各地視察黨的組織并指導工作，同時就黨內組織工作發出了《中央通告第七號——關于黨的組織——創造無產階級的黨和主要路線》，明確提出“巡視制度是保證上級黨部正確指導的主要方法”。在白色恐怖、信息隔絕的情況下開展巡視工作，一方面有利于強化自上而下的黨內監督、貫徹中央指示；另一方面，導致把高度集中的黨內監督體制轉化為專斷性監督體制。由于巡視員不十分了解當地實際，往往作出錯誤的指導。

1931年1月中共六屆四中全會以后，受共產國際控制的王明“左”傾路線開始在黨內占據統治地位，以后“左”傾路線又逐步貫徹到蘇區.1933年9月，根據共產國際指示，中共中央決定在中央蘇區成立黨的監察機構，作出了《關于成立中央黨務委員會及中央蘇區省縣監察委員會的決議》。決議指出：為防止黨內有違反黨章，破壞黨紀，不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發生，在黨的中央監察委員會未正式成立以前，特設立中央黨務委員會，各省縣于最近召集省縣級黨代表大會時選舉省縣級的監察委員，成立省縣監察委員會。蘇區監察委員會的職責是：“以布爾什維克的精神，維護無產階級鐵的紀律，正確執行鐵的紀律，保證黨內思想和行動的一致，監督黨章和黨的決議的實行。”

（三）抗戰及其以后黨內法規的初步發展

1.抗戰初期延安執行紀律案件

由于“左”傾錯誤，中央蘇區未能打破國民黨軍的第五次“圍剿”，主力紅軍被迫進行長征。遵義會議停止“左”傾路線的領導，確立了正確的軍事路線與組織路線。紅軍勝利完成長征、到達陜北后，中共中央確立了抗日民族統一戰線方針.1937年7月盧溝橋事變和“八一三”淞滬抗戰，標志著全面抗戰的爆發，第二次國共合作宣告形成。中國共產黨領導的八路軍、新四軍挺進敵后，進行獨立自主的游擊戰爭，建立抗日根據地。

抗戰初期，延安發生了黃克功嚴重違反黨紀軍紀案件。黃克功，江西南康人，參加過長征，時任抗大第六隊隊長，因逼婚未遂槍殺陜北公學女學員。事件發生后，許多人認為黃克功過去對革命有功，要求赦免其死罪。中共中央經過慎重討論，決定執行紀律。毛澤東在給邊區法院的信中寫道：“黃克功過去的斗爭歷史是光榮的，今天處以極刑，我及黨中央的同志都是為之惋惜的。但他犯了不容赦免的大罪”；“共產黨與紅軍，對于自己的黨員與紅軍成員不能不執行比一般平民更加嚴格的紀律”；“一切共產黨員，一切紅軍指戰員，一切革命分子，都要以黃克功為前車之鑒”.1937年10月黃克功經陜甘寧邊區高等法院判決死刑立即執行。這個案件在當時產生了很大影響，顯示出我黨黨紀的嚴明，深刻教育了廣大黨員干部和紅軍指戰員。

2.六屆六中全會上“黨內法規”概念的提出

1938年9月在延安召開的擴大的六屆六中全會上，毛澤東首次提出“黨內法規”概念，指出，鑒于張國燾嚴重破壞黨內紀律的行為，為使黨內關系走上正軌，必須“制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”^[3]。劉少奇代表中共中央規則起草委員會作了《黨規黨法的報告》。全會通過了一系列帶有法規性的規定，在《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》中提出：“各級黨的委員會為了了解下面的情況，便利于工作上的指導起見，上級黨委得向下級黨委派遣巡視員，傳達上級黨委的意見，考察下面的情形報告上級黨委?！?/p>

3.整風運動期間的黨內法規

中國共產黨成立20年，在領導革命中積累了成功的經驗，也經歷過嚴重的挫折。為了總結黨內歷次“左”右傾路線錯誤的教訓，實現黨內在思想上政治上的統一和行動上的一致，奪取抗日戰爭的最后勝利，中國共產黨進行了整風運動。整風運動是一次普遍的馬克思列寧主義教育運動，對于加強無產階級政黨的思想建設，是一次成功的實踐和創舉。

1941年7月中央政治局《關于增強黨性的決定》指出：“我們的黨，雖然已有二十年英勇奮斗的歷史”，但是黨內仍然存在各種問題甚至“違反黨性的傾向”。為此，“必須采取以下辦法”：（1）在黨內更加強調全黨的統一性、集中性和服從中央領導的重要性，開展反對“分散主義”“獨立主義”“個人主義”的斗爭。（2）更加嚴格地檢查一切決議決定之執行，堅決肅清陽奉陰違兩面性的現象。（3）即時發現、即時糾正，不縱容錯誤繼續發展，對于屢教不改者，必須及時預防，加以紀律制裁。（4）要在全黨加強紀律教育，嚴格遵守個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央的基本原則。（5）要用自我批評的武器和加強學習的方法，來改造自己，使適合于黨與革命的需要。（6）從中央委員以至每個黨部的負責領導者，都必須參加支部組織，過一定的組織生活。

在整風運動期間，中共中央大力提倡開展調查研究，要求廣大黨員和干部通過調查研究，深入了解中國社會的狀況、革命的特點和規律.1941年8月，黨中央發出《關于調查研究的決定》，并在中央設置調查研究機關，中央的一些負責人帶領調查團深入基層，深入群眾，開展調查研究工作。^[4]

整風運動期間，中共中央各部委和延安的一些機關、學校于1942年12月開展了審查干部運動，但在審干工作中對敵情作了過分的估計，甚至采用“逼、供、信”的錯誤方法，特別是1943年7月開展“搶救失足者運動”以后，錯誤進一步擴大。這個時候，黨中央和毛澤東發現了審干工作中“左”的錯誤，并且予以糾正。中共中央通過《關于審查干部的決定》，重申審查干部必須堅持“首長負責”等九條方針。接著，毛澤東又指示要堅持“一個不殺，大部不抓”的原則，從而制止了審干工作中的錯誤。

1942年9月，中央政治局作出《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，規定在黨政軍群組織間，以黨的中央局和地方黨委為最高領導機關，確立了黨的一元化領導體制。

4.七大黨章

1945年4月至6月在延安召開了中共七大，這是從1928年六大以后相隔17年之久、規?？涨暗狞h代表大會，以整風運動以后的“團結的大會，勝利的大會”而載入史冊。

七大通過的黨章，包括總綱部分和條文部分，條文共11章70條。這是中國共產黨第一次完全獨立自主制定的黨章，其總結了24年來中國革命和黨的建設的豐富經驗，確立毛澤東思想為全黨的指導思想，并且對黨的民主集中制，對擴大黨內民主和實行集中統一領導作了詳細規定，增加了黨員的義務和權利的新條文。黨章規定，“中國共產黨的力量，在于自己的堅強的團結、意志統一、行動一致，不能容許有破壞黨紀、向黨鬧獨立性、小組織活動及陽奉陰違的兩面行為?！秉h章要求共產黨員必須“具有全心全意為中國人民服務的精神，必須與工人群眾、農民群眾及其他革命人民建立廣泛的聯系”，強調“黨的組織機構，是按照民主的集中制建設起來的。民主的集中制，即是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主”，把服從黨的紀律規定為黨員的義務，以保證黨的團結和統一。

七大黨章取消了關于設立審查委員會的規定，專列“黨的監察機關”一章，規定：“黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監察委員會及各地方黨的監察委員會”；“中央及地方監察委員會的任務與職權，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴”。

七大以后，全黨在馬克思列寧主義與毛澤東思想基礎上，緊密團結在黨中央周圍，領導人民奪取了抗日戰爭與解放戰爭的勝利。

5.解放戰爭時期黨的領導

解放戰爭時期，黨根據七大精神，制定了各項切合實際的政策，使全黨在正確路線、方針和政策的基礎上保持高度的統一。在1947年10月開始的土地改革和整黨工作中，一些地方出現“左”的偏差，發生群眾胡亂斗爭黨員、干部的現象，造成黨員同土改工作組、貧農團的對立。中共中央及時發現和糾正了上述偏差，于1948年2月發出關于《老區半老區的土地改革與整黨工作》的指示，指出整黨工作“以經過黨的支部、邀集黨外群眾參加黨的會議，共同審查黨員及干部的方法，為最健全的方法”。此后，各地的整黨工作逐步走上正軌，土改工作也順利推進。

各解放區的迅猛擴大，要求加強黨中央的統一領導.1948年1月，中央下發毛澤東起草的《關于建立報告制度》的指示，規定各中央局和分局，由書記負責，每兩個月向中央和中央主席作一次綜合報告。接著又發出其補充指示，以及《關于嚴格執行報告制度的指示》，從而加強中央的集中領導，克服黨內軍內存在的無政府主義和地方獨立傾向。在黨中央的領導下，人民解放軍粉碎了國民黨軍的全面進攻，很快從戰略防御轉入戰略進攻，尤其是經過遼沈、淮海、平津三大戰役，人民解放軍取得戰略決戰的勝利，并且渡過長江，解放了整個中國大陸。

[1] 參見王金玲 ：《 中國共產黨黨章發展史 》， 中共黨史出版社 2008 年版，第34頁。

[2] 參見李忠 ：《 黨內法規建設研究 》， 中國社會科學出版社 2015 年版，第35頁。

[3] 《 毛澤東選集 》 第二卷，人民出版社1991年版，第528頁。

[4] 參見劉晶芳主編 ：《 中國共產黨優良作風建設史 》， 廣東人民出版社 1999 年版，第152頁。