第一章　行政行為范圍的擴展與行政行為成立

成文法國家法律制度的建立與法學研究的開展是建立在法律概念的基礎上，從這種意義上講成文法國家的法學是概念法學。“概念法學的任務就在于對歷史長河中和現行的實定法規范進行邏輯分析和處理，提煉出具有共同性和普遍性的素材，并對該素材進行概括、抽象和歸類，使其形成一個嚴密的體系，為人們科學地認識實定法規范和制定、解釋法典提供一種統一的和標準的概念性工具和框架性結構。”[41]我國是成文法國家，作為深受大陸法系影響的國家，概念法學對我國法學研究具有同樣的指導意義，當然應該承擔概念法學的任務。行政法學是我國重要的部門法學之一，作為我國行政法學的基礎性概念，行政行為應當完成概念法學的任務。

作為基礎性概念，我國行政行為概念的形成經歷兩個階段。第一階段的行政行為指的是行政法理論初創階段的行政行為概念。該階段的行政行為是法學研究者在法學研究、法學教育、法律解釋、立法建議或草案中認同的概念。受計劃經濟的制度限制，受蘇聯法學和民法學的研究成果的影響，該階段的行政行為通常指的是行政管理行為、行政法律行為。第二階段的行政行為指的是行政訴訟法實施一段時間以后（主要是1996年以后）的行政行為概念。學者們通過對第一階段行政行為概念的反思，對行政行為概念進行了重新界定，從而使行政行為內涵發生了質的變化。兩個不同階段的概念內涵反映出行政行為概念發展的脈絡。