三、國內外研究現狀與趨勢

（一）國內研究現狀與文獻綜述

筆者通過中國知網等數據庫查閱了近80篇有關信訪與信訪法治化的文獻，經過篩選整理發現國內文獻大都集中在信訪制度歷史沿革、信訪功能缺陷分析及界定、信訪制度革新與發展、信訪法治化道路之探索等若干層面^[4]。其中以信訪法治化道路探索以及信訪制度發展與革新兩方面居多。此外，其理論研究紛雜不一、眾說紛紜。

1.信訪制度的歷史沿革

信訪制度歷史沿革方面，學界普遍認為信訪在中國源來已久。倪宇潔（2010）認為信訪的傳統在中國“積厚流光”，早期制度雛形有鄉、族、縣管理和“告御狀”3種情勢。^[5]吳超（2009）的《新中國六十年信訪制度的歷史考察》將我國信訪制度的發展分為創建、變化調整、破壞、恢復重建、功能轉變與制度完善、發展創新等若干階段。^[6]封丹（2012）則對信訪制度的歷史淵源、制度萌芽、機構設置、信訪的5種主要制度、古今信訪的異同等進行了梳理。^[7]

2.信訪功能的缺陷分析及界定

信訪功能缺陷分析及界定方面，馬強（2008）認為我國信訪制度缺失之根本原因在于信訪溝通功能缺失、糾紛處理功能異化、安全閥功能異化、監督功能缺乏系統化、政治社會化功能異化和權利救濟功能的異化6個方面。^[8]在功能界定方面，李應虎（2010）將行政信訪功能綜合概括為監察、溝通和救濟3種，是為學界主流概言。^[9]除此之外，王鍇、楊福忠（2011）在《論信訪救濟的補充性》中指出信訪兼具救濟與監督功能，信訪應當為無法通過其他救濟途徑解決爭議之公民提供最終的救濟。^[10]孫大雄（2011）認為為了保證法律救濟的權力與威嚴，務必把信訪救濟之功能從信訪職能中剝離以達到公正司法、公民守法之目的。^[11]

3.信訪制度的改革與發展

信訪軌制改革與發展方面，學界之于該方面爭論角度大致如下：首先為強化信訪，其次乃弱化信訪，最后則為整合信訪。^[12]

信訪強化觀點是基于“信訪部門‘小馬拉大車’之反差使得信訪完全無法滿足黨、國家和人民群眾形形色色亟求”之現實，因此“必須以解決現實問題的視角為立足點，試圖經由擴張、強化信訪部門職責權力，逐漸減輕其壓力”（李棟，2014）。^[13]

周永坤（2006）認為強化信訪乃建立在“不正確理論之上之制度的錯誤選擇”，希望通過傳統的立法救濟、行政監督和司法救濟途徑化解轉型時期的各種矛盾，信訪機構應當作為信息傳遞機構而存在；^[14]而早在十幾年前，于建嶸就曾指出“信訪制度不通，致使中央權威流失”、“信訪功能錯行，撼搖現代國家治理根柢”、“信訪程序不全，引致可怕糾紛事故”，因此應當終結信訪。^[15][16]

持整合信訪觀點的學者認為信訪部門應該進行整合（李棟，2014），^[17]部分學者站在戰略化高度上理性審視信訪之功能，提出了具體的改革設計（湛中樂、蘇宇，2009）；^[18]而趙豪（2014）針對諸多學者樂于將申訴專員制度移植國內之觀點，提出了申訴專員制度與我國人民代表大會制度相左，唯有“分化信訪功能、弱化并最終實現信訪矛盾化解功能之廢除、解決信訪職能錯位這一現實問題，最終才能符合我國國情進而走向正確的信訪改革路途”；^[19]邱春新以及邱新有（2013）強調信訪制度的改革要與中國“有限政府”和“有效政府”建設相系，并非單純地取消、削弱、強化抑或改良。^[20]

4.信訪法治化道路的探索

信訪法治化道路探索方面，學界莫衷一是，尚無統一之定論。

早在10年前，陳廣勝在其《將信訪納入法治的軌道——轉型期信訪制度改革的路徑選擇》一文中提出，“以我國現實要求與背景，依‘黨、人大、司法’機關性質以及功能，求索‘信訪’與‘法治’相系之道路，構建三者相輔、各盡其能的信訪新局面”，此措創新了信訪法治化路徑。^[21]易虹（2007）認為，“以各機關的憲政定位和權限劃分為依據，以人大的轉辦督辦為核心，以行政機關的信訪監察為主力，以檢察機關的權力制約為保障，才能構建起我國民主法治、科學合理的信訪制度”。^[22]

可是將信訪納入司法軌道的信訪制度革新路徑并未使信訪工作脫離原有困境，因此有學者對《信訪條例》的位階、合憲性、條文的合理性等進行了缺陷分析，提出要盡快由全國人大統一制定信訪法（張立剛，2010）。^[23]與之相伴且愈演愈烈的社會矛盾，以新的方式步入司法渠道，出現了“訴訪不分”、“法不分內外”的惡況，致使人們“信訪”不“信法”等重要事態^[24]，因此有學者開始對“涉法涉訴”工作進行研究（劉炳君，2011），^[25]一時間從司法分流之視域處理信訪問題為學界所認可（劉旭，2013）。^[26]隨著學界對“訴訪分離”、信訪終結機制研究的深入，陳在上（2015）提出“應通過最高法巡回法庭制度健全涉法涉訴法治化配套建設，通過‘三審終審制’變革涉法涉訴信訪案件辦理機制，并且還應當引入判后答疑制度，提升律師參與效度并加強法律援助以確保信訪人之權益”。^[27]

（二）國外研究現狀與文獻綜述^[28]

國外雖然不存在信訪這種說法，但諸如申訴專員制度之類的化解社會矛盾與利益糾紛之西方特色政治制度，與信訪制度相比可以說是異曲同工。正是由于海外沒有“信訪”這一特有詞匯，僅僅有與其類同的“申訴專員”^[29]，所以中國學者對信訪之翻譯往往被海外學者所承認。然而對信訪的含義和外延究竟如何翻譯為外文，海內外并無一致認同。因而，大多數大陸學者將信訪主要譯成如下英文較為別國接受：inquiry system；letters and visits system；appeal system；letter visits system；letters and calls system；petition system；letter and visit system。主要文章有 Discharge Petitions，Agenda Control，and the Congressional Committee System，1929-76（2009，Kathryn Pearson and Eric Schickler），Human Rights，The International Petition System（1979，M.E Tardu），Privacy preserving electronic petitions（2008，Claudia Diaz，Eleni Kosta；Hannelore Dekeyser，Markulf Kohlweiss and Girma Nigusse），Forum shopping for human rights（1999，Heifer，Laurence R.）。國外學者主要側重于類似信訪制度所牽涉之人權保護，國內學者對信訪之研究深深植根于中國獨一無二的國情，因而國內學者之研究比海外學者之研究更為深刻與獨到，海外對中國國情缺乏了解以致其對信訪研究存有“價值主義”歧視。并且海外關于信訪的專門研究鳳毛麟角且良莠不齊，僅僅對信訪制度偶有提及。然則具體到信訪的實處與制度建設之本身，海外學者顯然沒有能夠給予信訪充分的價值考量與學理研究以及實踐之關注。

（三）國內外相關研究評析

經由現有信訪文獻考量思索，筆者認為：信訪歷史考察于今已無太多意義（本書未對信訪歷史進行極為細致之研究分析，但分析信訪功能與法治化路徑時仍需要運用歷史分析進行論證），一是因為此類研究已有定論，二是由于信訪時代性較強，在宏觀歷史研究之基礎上談制度漸進變遷不具可借鑒性。在信訪法治化理論研究方面，信訪功能界定與學理研究較少，研究成果數量與質量也不成比例；在信訪法治化路徑研究方面，缺乏制度創新，且研究范圍狹窄，研究層面單一，缺乏系統性。如研究信訪終結制度沒有與司法導入機制、受理機制結合，且當前的信訪法治化研究沒有基于“網絡信訪”基本現實或者將信訪法治化與“陽光信訪”分裂開來。國內學者對信訪制度的國外比較研究十分不足，在借鑒與引入國外相關制度上，如申訴專員制度（Commissioners’appealing system）、衡平法院（Court of Equity），多以否定態度而未真正加以合理考量及論證。

此外，國內學界從宏觀的信訪法治化研究逐漸轉變為微觀研究已成趨勢。選取信訪法治化某一層面切入，并加以細化固然有益，但如此瑣碎的研究方向，其成果很難有協調性與可行性，筆者認為我們仍需要對信訪法治化作以宏觀考量。

（四）國內外研究發展趨勢

信訪制度是中國共產黨人創立的獨具特色的政治制度，自1957年誕生以來便受到國內學界廣泛關注，與之相關的專門的信訪研究機構較多，但起步稍晚。據調查，有北京市信訪矛盾分析研究中心以及其分設的中國信訪與社會穩定研究中心、當代中國信訪與社會治理研究中心、中國信訪與城市發展研究中心、中國信訪與政府治理研究中心、首都信訪規律研究中心、社會矛盾和社會問題獨立觀察與對策研究中心、中國信訪與法治建設研究中心、中國信訪法治與國家治理研究中心、中國信訪與統籌城鄉發展研究中心、中國信訪與法治中國研究中心10個分中心，此外還有中國信訪與公共政策研究所和信訪問題研究所兩個專業研究所。^[30]信訪理論研究也缺乏具體的政策規范，僅有2015年2月《國家信訪局信訪理論研究項目管理辦法（試行）》一文對信訪研究機制加以規范引導。海外雖未存信訪制度，然而其學者對相關研究也日漸深化。^[31]

如表1，是馬艷朝（2014）通過北大的相關館藏目錄和“國家圖書館中文文獻”檢索系統對1994-2010年有關信訪的研究專著的統計結果。誠然，“在16年的時間內，信訪相關專著僅有30多部，相對于信訪問題的重要性而言是遠遠不相稱的”^[32]。北京市信訪矛盾分析研究中心建成以來，先后出版了信訪論文集與19本信訪專著以及《信訪與社會矛盾問題研究》理論刊物。19本著作分別為《涉農信訪與社會穩定研究》、《首都信訪：創新與實踐》、《信訪學概論》、《中國信訪史研究》、《高級信訪工作實務》、《沖突與危機管理》、《信訪法制》上下冊，以及2013年出版的《中國信訪：新視角 新思維 新理念》、《當代中國信訪與社會建設》、《社會矛盾指數研究——評估社會矛盾的新視角》、《信訪制度與國外相關制度分析研究》和《聚焦 透視 思考——國內外重大社會熱點事件綜述（2011-2012）》，還有2014年出版的《信訪與法治》、《信訪與治理——北京市信訪矛盾分析研究中心成立五周年紀念文集》、《信訪理論研究》、《論壇與點評——社會轉型進程中的中國信訪》和《聚焦 透視 思考——國內外重大社會熱點事件綜述（2013）》。

表1 1994-2010年信訪研究專著數據表^[33]

筆者在中國知網以“信訪”為關鍵詞全文檢索到110585篇文章，由趨勢線可看出整體呈增長趨勢，自2005年始進入加速增長階段。（見圖4）

圖4：部分年份知網“信訪”全文檢索數量與趨勢（單位/篇）

筆者按照相同方法用“信訪”進行關鍵詞檢索，統有1216條結果；自2005年始進入加速增長階段，通過線性預測可看出其增長態勢良好。（見圖5）

圖5：部分年份知網“信訪”關鍵詞檢索文章數量與趨勢（單位/篇）

在信訪法治研究等方面，筆者再次用“信訪法治化”進行全文搜索，此次共有2581條結果；可以看出有關“信訪法治化”的研究起步較晚，但整體呈增長趨勢，2006年實現翻倍增長。（見圖6）

圖6：部分年份知網“信訪法治化”全文檢索數量與趨勢（單位/篇）

我國信訪法治化進展成效可從這些趨勢客觀展現。2005年，國務院修訂并頒布新的《信訪條例》^[34]，條例的頒布為信訪法治化研究加注了新的動能。此后，每當有信訪重大政策文件頒布，學界學者便以其為契機加快對信訪法治化的學術論證與研討。

此外，有關信訪的理論研究呈現由民間發起到官方引領之轉變。2015年2月13日，國家信訪局印發《國家信訪局信訪理論研究項目管理辦法（試行）》，信訪理論研究工作正式納入政府議程，對進一步提升信訪理論研究水平、建立良好的研究機制具有重要意義。