四、信訪法治化的理論基礎(chǔ)

（一）一般的學(xué)理界定與文獻(xiàn)梳理

隨著社會(huì)的發(fā)展，信訪工作的環(huán)境日新月異，信訪主體與目標(biāo)群體面臨的信訪問題也越來越復(fù)雜，兩者之間的關(guān)系也越來越復(fù)雜。因此國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一大批研究信訪理論的專家學(xué)者，其中以《信訪理論研究——全國(guó)首屆“信訪與社會(huì)矛盾沖突管理”研究方向教學(xué)成果》為代表，對(duì)信訪改革理論、沖突理論、治理理論進(jìn)行了論述。

郭慕清在《在制度變遷視角下論我國(guó)信訪制度改革的思路》一文中運(yùn)用制度變遷理論解釋了信訪問題產(chǎn)生之根源與改革之必要性和基本出路，提出了“重視網(wǎng)上受理信訪、主動(dòng)適應(yīng)信訪制度誘致性變遷需求”和“重視信訪學(xué)研究和人才培養(yǎng)、主動(dòng)適應(yīng)信訪制度誘致性變遷需求”以及“推進(jìn)法制化建設(shè)進(jìn)程、加速信訪制度強(qiáng)制性變遷”3條信訪法治化路徑。^[11]劉念于其《社會(huì)工作視域下城市社區(qū)矛盾化解研究》文章中運(yùn)用增權(quán)理論以及優(yōu)勢(shì)視角、^[12]任務(wù)中心模式對(duì)城市社區(qū)矛盾化解進(jìn)行了創(chuàng)新，為解決信訪難題提供了有益的借鑒。此外，也有學(xué)者從有限政府理論、公共選擇理論對(duì)信訪法治化路徑進(jìn)行了探索。

陳振明于其相關(guān)著作中將“治理”概括為“追求達(dá)到和增進(jìn)社會(huì)公益，政府部門與NGO之類許多公共行動(dòng)主體彼此合作，于相互依存之環(huán)境中共享權(quán)力，協(xié)同管理社會(huì)之行為”。“善治”就是建立社會(huì)組織與政府之間協(xié)同合作之管理模式，攜手管理紛雜的社會(huì)事務(wù)。^[13]這顯然也是信訪法治化改革可以借鑒的理論模式，諸如信訪基層化解、基層信訪組織、信訪終結(jié)程序之建立，便是以此為理論指導(dǎo)。本研究對(duì)這種理論雖借鑒幾分，但礙于筆力與篇長(zhǎng)，于此便不再詳述。

（二）信訪一體化理論

理論是研究與實(shí)踐的先導(dǎo)，影響著信訪法治化研究的深度與廣度。筆者從政治理論、社會(huì)視角、心理視域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、管理理論以及其他可鑒學(xué)理的相關(guān)理論視角，對(duì)信訪法治化研究進(jìn)行嘗試性探索，力圖實(shí)現(xiàn)不同學(xué)科領(lǐng)域之有機(jī)結(jié)合。雖然不同理論歸屬于不同領(lǐng)域，但理論指導(dǎo)也要有內(nèi)在貫通與嚴(yán)密的邏輯性，這也就是筆者一直強(qiáng)調(diào)的信訪宏觀研究之視角——信訪一體化理論。

本書主要介紹研究信訪法治化的行政人理論、公共選擇理論、博弈論、投票悖論以及公共危機(jī)管理理論5大視角。其中，行政人理論闡述的是信訪制度得以運(yùn)行的基礎(chǔ)，公共選擇理論解釋了信訪難題產(chǎn)生的原因，博弈論針對(duì)信訪改革的困境提出了制度構(gòu)想，投票悖論將信訪法治化制度構(gòu)想合理鑲嵌在民主社會(huì)之各個(gè)領(lǐng)域，公共危機(jī)管理理論則為其法治化綜合治理提供了新鮮視域。

這幾大理論層層遞進(jìn)，相互貫通，是研究信訪制度與信訪法治化的全面而統(tǒng)一的理論系統(tǒng)。

（三）“信訪行政人”理論^[14]

1.完全理性與有限理性

理性（Reason）歸屬于經(jīng)濟(jì)理論范疇，即乃某種做法與行為，其實(shí)質(zhì)是指于特定條件與羈束限度以內(nèi)能夠適合實(shí)現(xiàn)指定之要求。我們卻不得不視完全理性人為無所不能之人，因?yàn)槠淠軌蛘峡v橫四方之知識(shí)而招搖于世。在縱向方面，他可以預(yù)測(cè)未來；在橫向方面，他通曉資源、交易伙伴和環(huán)境等情況。^[15]在政策學(xué)領(lǐng)域中，完全理性決策要求決策者窮盡決策方案、預(yù)測(cè)每種方案的結(jié)果、概率和成本，由過程理性實(shí)現(xiàn)結(jié)果理性。

作為一種政策視域的有限理論假設(shè)則是基于西蒙“行政人”假設(shè)而提出的。有限理性理論認(rèn)為行為人不可能是完全理性的，行為人受對(duì)信息的掌握度、認(rèn)識(shí)能力、社會(huì)地位等條件的制約，難以窮盡所有決策方案，礙于各種決策技術(shù)的桎梏也難以預(yù)測(cè)各種方案之成本。有限理性假設(shè)旨在求決策之滿意答案而并非追求該過程之最佳答案。

信訪學(xué)作為政策學(xué)研究之分支領(lǐng)域，具有典型的有限性。該有限性著重彰顯于其自身主體與自身目標(biāo)群體之有限性中。

2.信訪行政人

上訪之人與信訪部門工作職員都是管理者，即“道德人”。無論是信訪人還是普通民眾，當(dāng)其權(quán)益受到影響時(shí)，既不會(huì)是完全自利的“經(jīng)濟(jì)人”，也不可能表現(xiàn)為毫無保留的“道德人”，而是介于兩者之間的“行政人”。

一方面，信訪工作人員是追求個(gè)人利益的“經(jīng)濟(jì)人”和維護(hù)公共利益的“道德人”的統(tǒng)一體，作為國(guó)家公務(wù)人員，其在貫徹政策執(zhí)行的過程中必定以維護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益為宗旨。但是公務(wù)員也是理性經(jīng)濟(jì)人，其“經(jīng)濟(jì)人”偏好會(huì)導(dǎo)致信訪法治化政策執(zhí)行偏差，也可能成為信訪法治化改革之阻力。信訪法治化改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及諸多利益關(guān)系的調(diào)整，信訪終結(jié)與公共政策終結(jié)類似，也會(huì)面臨組織自身的終結(jié)、合并、分離，其處置職員于組織之依賴會(huì)竭力阻礙該終止之進(jìn)程。

另一方面，信訪人的“道德人”潛意識(shí)和規(guī)避心理可最大程度降低公共利益的損失。上訪人乃信訪之主客矛盾統(tǒng)一體，上訪人與社會(huì)利益直接相關(guān)。信訪人不可能置社會(huì)公共利益于不顧，信訪行為必然有其合理性（雖然不一定合法），這種合理性一定指向公益或與公益相關(guān)。當(dāng)然，信訪人自身可能并未意識(shí)到這種指向。規(guī)避心理是信訪人對(duì)法律制裁的規(guī)避、對(duì)同一行為群體的規(guī)避。規(guī)避心理是出自信訪人的個(gè)人理性，通過非法律渠道（信訪）解決問題，信訪人在懼怕法律制裁的情況下會(huì)盡量使自己的行為合乎法律。面對(duì)同一信訪群體（因同一事項(xiàng)上訪），信訪人將會(huì)在集體行為下進(jìn)行個(gè)性選擇，另辟蹊徑，選擇更行而有效而又不傷及社會(huì)公共利益的出路。

筆者認(rèn)為，研究信訪法治化應(yīng)當(dāng)善于應(yīng)用行政人假設(shè)，這種假設(shè)的精髓在于信訪人與信訪部門和工作人員之相互信任，如果信訪人尋求信訪的行為和信訪部門受理信訪的判斷本身是理性的。我們需要做的就是對(duì)信訪人和“行政人”加強(qiáng)思想政治教育，弘揚(yáng)“道德人”的利他主義，并在保障信訪人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過采取更有力的措施抑制其追求自身利益最大化之傾向，以保障信訪法治化政策有效地執(zhí)行，更重要的便是建立政府與公民的互信機(jī)制。

（四）公共選擇理論

1.個(gè)人選擇與公共選擇

公共選擇理論（Theory of Public Choice）是若干學(xué)說彼此交叉之理論，尤以政治與經(jīng)濟(jì)學(xué)為甚。其乃綜合微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)之“理性人”學(xué)說做其研論憑借藉以摹畫和探討國(guó)家政治市場(chǎng)中各主要構(gòu)成之行為與自身之運(yùn)行這樣一門學(xué)科。^[16]

公共選擇理論下，信訪人所做出的信訪行為是合乎理性的，即追求自身利益最大化。政府實(shí)施某種決策也是出于其權(quán)益最大化之目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益之理性劃分以及增進(jìn)。但現(xiàn)實(shí)情況往往是有些個(gè)別的政治決策會(huì)違背公眾民意，這些違背民意的個(gè)別決策是民眾積怨的根源，也就是說政府在公共物品的提供上可能是低效的，甚至是浪費(fèi)的。

我們可以把信訪視為一種以個(gè)人的政治偏好把個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的政治過程，該假設(shè)之前提乃信訪人的政治訴求不會(huì)或很少損傷社會(huì)公益。若轉(zhuǎn)化成功，信訪事項(xiàng)終結(jié)；若失敗，信訪困境產(chǎn)生。這可以看作個(gè)人選擇和公共選擇的失敗，因?yàn)檎c民眾雙方都不滿意，問題出在什么地方？撇開政府決策失利這一原因，我們可以看到信訪人這一特群松散而又隱蔽以致難以真正組成“區(qū)域特群”甚至利益集團(tuán)，其難以協(xié)調(diào)，因此個(gè)人選擇與公共選擇很難成功轉(zhuǎn)化。

2.信訪監(jiān)督與監(jiān)督信訪

信訪的監(jiān)督職能為人們所共識(shí)，但對(duì)信訪自身的監(jiān)督的理論研究寥寥無幾。公共選擇理論（Theory of Public Choice）里理性（Reason）之前提之引申含義乃若要使政治決策能符合社會(huì)公益最大化之要求，不得不必須建立起一套行而高效之制約體系，要不然決策就能以其他軌道運(yùn)行而與社會(huì)公益相脫軌。這是從政府的角度，得出的個(gè)人選擇與集體選擇出現(xiàn)偏差的原因。信訪部門的責(zé)任倒查與群眾滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制可以看作監(jiān)督信訪機(jī)制，可群眾滿意度評(píng)價(jià)對(duì)信訪部門的監(jiān)督與考核究竟有多大效力，滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制又是否會(huì)帶來“信訪尋租”與“信訪設(shè)租”之現(xiàn)象，是否又會(huì)步“信訪達(dá)標(biāo)考核”之后塵，值得我們深思。為此我們不僅要強(qiáng)化信訪監(jiān)督職能，還要建立健全監(jiān)督信訪體制，加強(qiáng)監(jiān)督信訪機(jī)制之理論研究。

3.信訪的程序、規(guī)則正義

遵照《信訪條例》之指定，這項(xiàng)如此特殊工作之基本程序?yàn)椤吧显L事項(xiàng)之提起—事項(xiàng)之接辦—事項(xiàng)之處理—事項(xiàng)之督監(jiān)”四個(gè)環(huán)節(jié)。民眾若要提起上訪則要依次經(jīng)過“登”、“審”、“接”、“處”、“核”、“督”同“整理卷宗歸入記錄”7層過程。此程序之正義彰顯于信訪流程之合理合法且公正有效。

《信訪條例》第三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道，為信訪人采用本條例規(guī)定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求提供便利條件。任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人。”此則為公正之信訪之著重制度彰顯。第四條規(guī)定：“信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。”第五條規(guī)定：“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主決策，依法履行職責(zé)，從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪事項(xiàng)的矛盾和糾紛。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作格局，通過聯(lián)席會(huì)議、建立排查調(diào)處機(jī)制、建立信訪督查工作制度等方式，及時(shí)化解矛盾和糾紛。各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府各工作部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報(bào)，研究解決信訪工作中的突出問題。”由此可以看出我國(guó)信訪工作遵循公正效率、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理、基層解決、法治教育、標(biāo)本兼治等原則。

我國(guó)當(dāng)前信訪工作存在重結(jié)果輕程序之弊端，忽視了程序規(guī)則正義的重要作用。公共選擇理論認(rèn)為決策的結(jié)果取決于決策的程序和規(guī)則，因此，信訪法治化革新要消除信訪人為與主觀因素，加強(qiáng)信訪程序與規(guī)則的研究，提高信訪績(jī)效。

4.信訪與偏好顯示機(jī)制

有些經(jīng)濟(jì)理論大儒們樂于構(gòu)造良好偏好顯示（Preference Revelation）機(jī)制借以優(yōu)化社會(huì)物品有效之分配。信訪也需要建立偏好顯示機(jī)制，來優(yōu)化信訪的服務(wù)。但是與其他公共物品不同，信訪不能“用腳投票”，否則極易產(chǎn)生“入京上訪”的現(xiàn)象。

信訪人有自身的政治偏好，信訪就是一種以個(gè)人的政治偏好把個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的政治過程。然而如何處理政府公共選擇與信訪人個(gè)人偏好的關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化的基礎(chǔ)上又保障信訪人的權(quán)益？公共選擇理論將此愛好彰顯機(jī)制作為解決這類難題之關(guān)鍵。

政府決策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民之追求，受訪亦當(dāng)如此。但是僅憑信訪工作人員的良好愿望和優(yōu)良素質(zhì)是不夠的，還必須有一套把人民的利益和要求由下而上及時(shí)傳達(dá)的機(jī)制，即公民的偏好顯示機(jī)制。^[17]因此，要健全政府與民眾間之溝通渠徑以張拓群益訴求途道以便充分了解人民之偏好并讓群眾充分知情參加，信訪制度改革才會(huì)卓有成效。

（五）博弈論

1.信訪的零和對(duì)弈局面與非零和的本質(zhì)

零和對(duì)弈（Zero-sum Game）意味著某方收利，其另方必然失益。信訪在本質(zhì)上不存在一方獲益一方必定受損的現(xiàn)象。但是從信訪人、非信訪人與信訪部門三者利益關(guān)系的現(xiàn)狀來看，信訪表現(xiàn)為一方獲益而另一方受損的局面。在所有人享有同樣的公共服務(wù)與公共物品時(shí)，由于個(gè)人需求之差異，有人不滿現(xiàn)狀訴諸信訪而獲得了更好的公共服務(wù)與產(chǎn)品，不公平就產(chǎn)生了。如果這些公共資源是有限的，那么一方獲益，一方因可既得之利益損失而相對(duì)損益，零和對(duì)弈現(xiàn)象就產(chǎn)生了。

政府當(dāng)然不會(huì)允許這種局面擴(kuò)大，當(dāng)零和對(duì)弈足夠多，政府就會(huì)采取措施調(diào)整所有人的利益，即政策變更。公共政策在于增進(jìn)社會(huì)利益，信訪人的信訪活動(dòng)本質(zhì)上也是將公共利益擴(kuò)大化，而不是“加減為零”。

2.信訪的合作與非合作博弈均衡^[18]

非合作博弈平衡（Non-cooperative Solution）又可稱為納什平衡（Nash Equilibrium），其本質(zhì)乃某樣策略組成使得各種參加人之戰(zhàn)略相對(duì)其他成員人之行為乃難以挑剔之回饋。一個(gè)非常有名的經(jīng)典案例就是“囚徒困境”，囚徒困境的結(jié)局是兩個(gè)囚徒均招供，在知道游戲規(guī)則下的二人博弈，招供是個(gè)人“最理性”的選擇，但從旁觀者看來卻不那么理性。類似個(gè)人選擇同共同選擇、個(gè)人理性（Reason）與團(tuán)體理性（Reason）之差異。

上訪者自身之理性，導(dǎo)致集體之非理性。信訪人作出決策之時(shí)，無一例外地會(huì)基于其他信訪人的行為取向，否則人們不會(huì)熱衷于信訪。但問題是這種決策是處于信息不對(duì)稱與互不信任的情況下，A信訪人不會(huì)知道B信訪人如何去信訪，更不會(huì)知道C信訪人面對(duì)同樣的問題是否會(huì)私下信訪，但是A又完全清楚信訪的規(guī)則與結(jié)果，那么這必然導(dǎo)致某一大規(guī)模團(tuán)體之非理性（Non-reason）。民眾遇到具體問題時(shí)面臨司法與信訪兩種救濟(jì)渠道，而當(dāng)所有人都通過信訪救濟(jì)時(shí)，沒有人會(huì)選擇司法救濟(jì)。這會(huì)造成3個(gè)難題：一是政府政策漸進(jìn)性變遷延緩，二是民眾信訪選擇概率增加，三是司法公信力動(dòng)搖。

筆者認(rèn)為，在信訪人與信訪人之間的博弈中，通過信訪渠道解決糾紛的偏好增加；在上訪者與政府之間博弈中，兩者之抵牾將加劇；在信訪與司法的博弈中，人們對(duì)信訪的偏好增加，司法公信力降低；政府同政府于相互抵牾中，其體制機(jī)制創(chuàng)新可能性減少。顯然這種非合作博弈造成了信訪不言而喻的困境，政府與信訪人均不可能成為博弈中的贏家，因此，基于這一理論，我們需要通過實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱與建立信任多方面進(jìn)行帕累托改進(jìn)。

（六）阿羅不可能定理

1.信訪標(biāo)準(zhǔn)難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一

阿羅不可能定理（Arrow's Impossibility Theorem）^[19]乃因若不同群體成員有不同喜好然卻存在紛雜的社會(huì)選擇，如此一來后果就是不可能也不會(huì)經(jīng)由民眾協(xié)商一致達(dá)成某一決策而是不得不也必須憑借某權(quán)力機(jī)關(guān)用其權(quán)力去制定決策，換句話說此乃民主之失靈。

信訪人的偏好是多樣的，而同性質(zhì)的不同信訪問題、不同性質(zhì)的同一信訪問題的解決方案又不盡相同，那么在現(xiàn)行信訪制度下很難讓所有信訪人得到滿意的答復(fù)。

我們構(gòu)建某種經(jīng)典案例進(jìn)行推析。假如存在有同性質(zhì)信訪訴求的信訪人甲、乙、丙，分別有A、B、C三種相同程度不同形式的救濟(jì)方式，假設(shè)某甲之喜好乃A>B>C，某乙之偏愛乃B>C>A，某丙之喜好乃C>A>B，則這3者之間之對(duì)決尚可表示為：

A、B對(duì)決：甲（A>B）、乙（B>A）、丙（A>B），社會(huì)偏好為A>B；

B、C對(duì)決：甲（B>C）、乙（B>C）、丙（C>B），社會(huì)偏好為B>C；

A、C對(duì)決：甲（A>C）、乙（C>A）、丙（C>A），社會(huì)偏好為C>A；

結(jié)果：A>B、B>C、C>A

顯而易見，我們可以推導(dǎo)出A>C，但是又選擇C>A，因此，信訪不可能或很少有穩(wěn)定一致的結(jié)果。

信訪制度建立幾十年來，無論信訪制度建設(shè)得如何完備，一直都存在“鬧而優(yōu)則仕”的信訪現(xiàn)象。我們不能說“鬧而優(yōu)則仕”就一定不合理、不合法，它的存在說明“鬧訪”還未觸及信訪之底線，“大鬧大解決”的解決辦法仍然在政府與社會(huì)的可接受范圍內(nèi)。

依照這種邏輯，我們需要解決的就是如何滿足所有信訪人的不同需求而不動(dòng)搖現(xiàn)行民主與法律底線。從這一理論視角，我們需要對(duì)信訪法治化制度建設(shè)尤其是信訪統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，即以無差別程度之標(biāo)準(zhǔn)加以變革。

2.信訪終結(jié)悖論

這種制度該不該終結(jié)一直乃理論和實(shí)踐研究與斗爭(zhēng)之焦點(diǎn)。依據(jù)投票悖論，信訪不可能或很少有穩(wěn)定一致的結(jié)果，其一體現(xiàn)在救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，其二便是體現(xiàn)在終結(jié)的時(shí)空與限度隨意性很大。

現(xiàn)行信訪制度很難讓所有信訪人得到滿意的答復(fù)，也就是說信訪人對(duì)信訪救濟(jì)的結(jié)果都是不滿意的，但又是自己愿意選擇的結(jié)果。信訪人越不滿意，就越去選擇；越選擇，就越不滿意。選擇本身就是一個(gè)比較的過程，前者論述的是在信訪標(biāo)準(zhǔn)一致的前提下，若稍有不公，信訪人就更會(huì)無休無止地上訪，尋求更好的選擇。政府在進(jìn)行信訪決策時(shí)也存在這種情況，特定時(shí)期下的信訪政策在該時(shí)期是完美的，但是社會(huì)稍有變化，原信訪政策就會(huì)失效。當(dāng)信訪納入政績(jī)考核，為了獲得優(yōu)績(jī)，政府會(huì)不擇手段地“息訪”，以達(dá)到信訪終結(jié)之目的。惡性“息訪”只會(huì)導(dǎo)致新的積怨產(chǎn)生，若爆發(fā)便會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，如有學(xué)者所答“信訪之悖論就是為了維穩(wěn)而去維穩(wěn)然卻由其方式不正措施不確致使社會(huì)不穩(wěn)之厄境”^[20]。

此時(shí)信訪就處在上升期——信訪政策革新，這樣一來，信訪就很難終結(jié)——政府為了讓信訪人終結(jié)信訪而提高救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，信訪人為了終結(jié)信訪而要求獲得更高的權(quán)益——信訪終結(jié)悖論。

信訪“終而不結(jié)”，需要在統(tǒng)一信訪標(biāo)準(zhǔn)的前提下，加以時(shí)空限制。政府在制定信訪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不能忽略任何一個(gè)信訪人的利益訴求，“平衡眾需”之關(guān)鍵在于建立滿意度評(píng)價(jià)與民意匯集機(jī)制。

（七）公共危機(jī)管理理論

公共危機(jī)管理，即Public Crisis Management，乃針對(duì)社會(huì)中各類不確定激發(fā)因素與各類難以確定事變而開展相關(guān)之決策、預(yù)控、準(zhǔn)允、檢測(cè)、警戒、援救及置辦、處理、建設(shè)同康復(fù)類似之管理過程。^[21]我國(guó)信訪工作也面臨著大量的突發(fā)事件，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型速度加快的今天。如何面對(duì)并有效解決突如其來的“非理性訪”、“非正常訪”是信訪工作之關(guān)鍵，借鑒公共危機(jī)管理理論，我們需要建立信訪預(yù)控機(jī)制、檢測(cè)與預(yù)警機(jī)制以及恢復(fù)反饋機(jī)制。

1.信訪人的群體心理與需求層次

筆者曾經(jīng)問自己這樣一個(gè)問題：當(dāng)身邊朋友全部使用現(xiàn)代化通信設(shè)備應(yīng)對(duì)日常事務(wù)之時(shí)，自己是否也會(huì)更換？答案很現(xiàn)實(shí)，也很明確：價(jià)格越高越會(huì)去買！這僅僅是一種追風(fēng)與攀比？筆者自身感覺并不是。而群體心理狂熱理論（Psychology of Crazy Social Groups）恰好可以解釋這一現(xiàn)象——我們被心理狂熱所支配。

群體心理是支配調(diào)節(jié)著民眾的心理狀態(tài)的無形力量，就像是蝴蝶效應(yīng)，某一細(xì)微的瑣事，便可能引發(fā)巨大的矛盾。群體上訪與鬧訪就是這樣，一個(gè)人對(duì)政策的不滿情緒在其他人也潛在推定其不公的情況下會(huì)迅速傳播并升華為直接的沖突。“信訪狂熱”一方面受到群體心理的影響，另一方面人們對(duì)政府行為的推定不公，是“信訪狂熱”的根源。

我們也不妨從需求層次理論解釋信訪人的需求與現(xiàn)實(shí)差距而導(dǎo)致的信訪危機(jī)。按照馬斯洛的需求層次理論，人的需求由低到高分成生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、愛和歸屬感（Love and belonging）、尊重（Esteem）和自我實(shí)現(xiàn)（Self-actualization），人們務(wù)須獲得基層滿足，進(jìn)而尋求高等多樣之人生需求。從政府公共管理的視角，政府需要滿足信訪人高層次的需要，同時(shí)也不能忽視信訪人的基層需求。信訪人基層需求得不到滿足、期望的需求難以實(shí)現(xiàn)、橫向?qū)Ρ忍幱诹觿?shì)，這些都是信訪危機(jī)的根源。

2.信訪是認(rèn)知不協(xié)調(diào)^[22]的談判

繼續(xù)上一個(gè)問題，我為了與別人攀比一直買高端智能手機(jī)，但是我自身沒錢，只能不斷地向朋友借錢，我明知道朋友會(huì)不斷借錢給我卻又感到恐懼——我便陷入了認(rèn)知不協(xié)調(diào)（Cognitive Dissonance Theory）的困境。信訪就是信訪人與政府的認(rèn)知不協(xié)調(diào)的談判。

“向朋友借錢”就好像通過信訪解決糾紛，“感到恐懼”就像信訪人對(duì)信訪救濟(jì)的信任與不信任之間的徘徊，這種非穩(wěn)定之徘徊阻礙將其法治化之進(jìn)步，極其干擾統(tǒng)一信訪標(biāo)準(zhǔn)之制定。引起認(rèn)知不協(xié)調(diào)的原因大抵有：“①自相矛盾。如既相信人類不久的將來能到達(dá)月球，又認(rèn)為人類無法制造能夠脫離地球大氣圈的裝置。②文化習(xí)慣不同。比如我們?cè)谡y(tǒng)的中餐店里用叉子吃飯與用筷子吃飯之傳統(tǒng)就乃不相協(xié)調(diào)。③特殊與一般的沖突。如某一執(zhí)政黨人在選舉時(shí)偏愛某一參政黨成員。④已有的經(jīng)驗(yàn)作怪。又像某一個(gè)未被汽車撞到的人說他在馬路上亂走不會(huì)被汽車撞到，而對(duì)于一個(gè)曾因橫穿馬路被撞傷殘而獲取這個(gè)經(jīng)驗(yàn)之人來說乃為不協(xié)調(diào)。”^[23]消除認(rèn)知不協(xié)調(diào)的方法有：改變客觀事實(shí)與參與行為、改變參與者的態(tài)度、消除偏見、積極宣傳教育、說服與溝通等等。

信訪人與政府雙方都存在認(rèn)知不協(xié)調(diào)，這種談判的結(jié)果雙方都不可能滿意。消除信訪過程中的認(rèn)知不協(xié)調(diào)，就需要加強(qiáng)政府與信訪人的溝通，建立政府與公民的互信機(jī)制。

3.危機(jī)管理“PPRR”四階段理論

“PPRR”四階段理論是公共危機(jī)管理階段的核心理論，即預(yù)防（Prevention）、準(zhǔn)備（Preparation）、反應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）。預(yù)防乃根基，準(zhǔn)備乃結(jié)點(diǎn)，反應(yīng)是重點(diǎn)，恢復(fù)則為保障。危機(jī)的預(yù)防階段，我們根據(jù)信息的收集判斷出危機(jī)產(chǎn)生的征兆，對(duì)將要發(fā)生或剛發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)控，以達(dá)到損失最小化；危機(jī)的準(zhǔn)備階段，及時(shí)準(zhǔn)確地采取對(duì)應(yīng)措施，形成應(yīng)急預(yù)案，是這一階段的關(guān)鍵；反應(yīng)階段則是危機(jī)管理之核心，必須對(duì)癥下藥，積極采取有效的應(yīng)對(duì)措施解決現(xiàn)有問題，并阻止危機(jī)進(jìn)一步惡化；恢復(fù)階段，是救援與救濟(jì)的過程，需要確保足夠的人力、物力與財(cái)力資源的供應(yīng)。

那么信訪這一體制革新之瓶頸就在于其預(yù)防機(jī)制之缺位、反應(yīng)策略相對(duì)越位以及恢復(fù)功能大面缺失。基于這一理論，筆者認(rèn)為信訪法治化需要進(jìn)行信訪預(yù)防控制、應(yīng)對(duì)管理、恢復(fù)反饋的制度探究。本書主要借鑒其預(yù)防與恢復(fù)理論，為信訪制度構(gòu)建完善的信訪預(yù)控與反饋機(jī)制。

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[1] 參考金國(guó)華、連淑芳主編：《信訪心理學(xué)》，上海大學(xué)出版社2014年版，第20-21頁(yè)。

[2] 參考張鐸：《中國(guó)信訪制度研究——公民主權(quán)與普通人政治》，華夏出版社2012年版，第84-85頁(yè)。

[3] 參考朱應(yīng)平：《行政信訪若干問題研究》，上海人民出版社2007年版，第3頁(yè)。

[4] 參考王維國(guó)、崔東杰、鄭麗：“人的公共性及其實(shí)現(xiàn)”，載于《廊坊師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第23卷，第46～50頁(yè)。

[5] 資料來源于張劍：“媒體盤點(diǎn)我國(guó)‘依法治國(guó)’歷程”，載于《京華時(shí)報(bào)》，http：//news.qq.com/a/20141024/003924.htm，訪問時(shí)間2016年11月20日。

[6] 去行政化是指淡化行業(yè)、職業(yè)或某項(xiàng)工作的行政色彩，力求突破政府之約束，突出其自身之主導(dǎo)地位，其是針對(duì)非政府機(jī)關(guān)及單位；將其應(yīng)用在信訪治理與救濟(jì)方式上，是為弱化信訪作為行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度的救濟(jì)職能，強(qiáng)化信訪的責(zé)任倒逼機(jī)制。

[7] 信訪法治化既要求制定出符合國(guó)情的“良法”，又要求人們能遵守這些“良法”，即以法治化促守法；反之也會(huì)促進(jìn)其自身不斷健全，即借“守法”促“合法”，最終實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

[8] 參考許耀桐：“應(yīng)提‘國(guó)家治理現(xiàn)代化’”，載于《北京日?qǐng)?bào)》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2012-11/11/c_123939477.htm，訪問時(shí)間2014年6月30日。

[9] 參考胡建淼：“十八大報(bào)告將‘依法治國(guó)’方略提到新高度”，載于新華網(wǎng)，訪問時(shí)間2012年11月11日。

[10] 參考張宗林、鄭廣淼等：《信訪與法治》，人民出版社2014年版，第176-193頁(yè)。

[11] 參考郭慕清：“在制度變遷視角下論我國(guó)信訪制度改革的思路”，載于《信訪理論研究——全國(guó)首屆“信訪與社會(huì)矛盾沖突管理”研究方向教學(xué)成果》，人民出版社2014年版，第30-59頁(yè)。

[12] “優(yōu)勢(shì)視域”乃為重視人之內(nèi)化力量與優(yōu)勢(shì)資源之視域。其也就意蘊(yùn)著社會(huì)工作助人過程中所關(guān)注之焦點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是其問題與病理而應(yīng)為人們及其環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)與資源。因此人們能夠有效地應(yīng)對(duì)生活中各種挑戰(zhàn)憑借著優(yōu)勢(shì)視角借以堅(jiān)持的信念即個(gè)人所具備之能力及其內(nèi)部資源允許。該理論承認(rèn)增權(quán)能夠在3個(gè)層面進(jìn)行：一是個(gè)人層次，個(gè)人感到自己有能力去影響或解決問題；二是人際層次，個(gè)人與他人合作促成問題解決的經(jīng)驗(yàn)；三乃政治層面，能夠促成政策或該層面發(fā)生改變。

[13] 參考陳振明：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第76-101頁(yè)。

[14] 有關(guān)“行政人”、“道德人”和“經(jīng)紀(jì)人”的論斷，參考宋悅?cè)A：“基于‘行政人’假設(shè)的公共政策執(zhí)行偏差分析”，載于《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期。

[15] 有關(guān)理性的分析參考MBA智庫(kù)百科，http：//wiki.mbalib.com/wiki/%E5%AE%8C%E5%85%A8%E7%90%86%E6%80%A7，訪問時(shí)間2016年11月24日。

[16] 參考方福前：“當(dāng)代西方公共選擇理論及其三個(gè)學(xué)派”，載于《教學(xué)與研究》1997年第10期，第31-36頁(yè)。

[17] 有關(guān)偏好顯示機(jī)制的分析，參考“公共選擇理論”，載于百度互動(dòng)百科，http：//www.baike.com/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E9%80%89%E6%8B%A9%E7%90%86%E8%AE%BA，訪問時(shí)間2016年11月25日。

[18] 納什均衡（Nash Equilibrium），又稱為非合作博弈均衡，是博弈論的一個(gè)重要術(shù)語(yǔ)，以約翰·納什命名。

[19] 阿羅不可能定理乃由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家之諾貝爾獎(jiǎng)獲得者肯尼斯·約瑟夫·阿羅（Kenneth J.Arrow 提出。阿羅不可能定理闡明了遵循少數(shù)服從多數(shù)之投票原則，不可能有任何一種偏好能夠迎合眾口難調(diào)的人們的不同追求。如此一來決策就只能也不得不由某一權(quán)威的決策機(jī)關(guān)運(yùn)用其權(quán)力來制定而非憑借某一團(tuán)體協(xié)商一致得出。

[20] 參考張文壕：“信訪制度存廢之爭(zhēng)的辨析與認(rèn)識(shí)”，載于《黨政干部論壇》2009年第3期。

[21] 參考張永理主編：《公共危機(jī)管理》，武漢大學(xué)出版社2010年版。

[22] 認(rèn)知失調(diào)理論，即Cognitive Dissonance Theory，乃費(fèi)斯汀格（L.Festinger）在1957年指出的一種理論。其前提是每個(gè)人都努力使自己的內(nèi)心世界沒有矛盾，然而所有的人都無法使自己達(dá)到無矛盾狀態(tài)。費(fèi)斯汀格將“抵牾”和“不抵牾”換為“通順”和“非協(xié)調(diào)”，然后根據(jù)其自身觀測(cè)對(duì)各種認(rèn)知領(lǐng)域進(jìn)行有益探析。

[23] 參考“認(rèn)知不協(xié)調(diào)理論”，載于百度百科，http：//baike.baidu.com/link？url=0EgbpcWYira01ul4x1DbzaJTuESci1osns0t886a2l1ajS1Ns4TcDqBXtbeWsQyGrGwdlg_k4yT_AkcC8Mz_Uq，訪問時(shí)間2016年11月30日。