三、信訪法治化的規范分析
（一）“法制”與“法治”
1.“法制”與“法治”的起源
早在古希臘，《政治學》之作者亞里士多德于其中便提及“法治”一詞，他認為“法治至少包含以下涵韻：人們普遍地服從業成之法律，更為重要即業成之法律勢必為良法而非惡法”。顯然他之所謂強調“法治”是對“法之服從”，乃旨在法之至上。
法律體系的建設在我國稍顯滯后。1978年改革開放后，隨著工作重心向經濟建設的轉移，社會主義法制建設逐漸走上正軌。1979年，刑法、刑事訴訟法以及地方人民政府組織法、人大選舉法、法院組織法、中外合資經營企業法以及檢察院組織法7部法律如雨后春筍，紛紛出臺，這象征著我國法制進程邁上新臺階。約10年前，“依法治國”方略由江澤民在一次法制講座之總結講話上提出，“依法治國”這一方略之重要涵韻也逐漸被進行了細致周全地闡述。同年3月，“依法治國”方略在八屆全國人大四次會議上被確立成基本治國方略。
王家福等一批法學家于中共十五大報告起草獻策求將“法制”改換“法治”，后經中央批準納用。十五大報告則正式指明：發展中國特色市場經濟務須貫徹“依法治國”方略，這事關家國治理與經濟建設之根柢，同時也是社會文明進步之標志；我們也應當發揚民主，在建設社會主義法治國家進程中不斷健全法制。[5]
至此，“法治建構”階段成為我國社會主義法制建設之中砥。
2.“法制”與“法治”的內涵
法律匯集制度統稱為法制，即以一種法律制度化之方式維護社會公益的循法辦事之重要原則，其植根于“立法以可循”、“成法以必依”、“行法務必嚴”、“漠視違必究”的法律制度層面。
法治乃在法制之基礎上與其同理亦對立，更強調“治循良法”與絕對服從良法，也就是法治存在“好的法”與“聽的律”等不同層次。法治講究“良法之治”與法的理念，這集中體現在法律的公正、穩定、普遍、公開和平等。人治同法治乃截然對立，法治植根于社會公益即社會民主，民主攜同法治于當下難舍亦難分。
3.“法制”與“法治”的關系
法制與法治對立而又統一、區別乃又相系。就其聯系而言，兩者都是特定經濟基礎上的上層建筑、都是民主制度之延伸和體現，同時也是民主制度的護航者；兩者相互貫通，法治以法制為其根柢，法制發展勢必演化為法治；法治乃治家理國之思想，法治指導法制運行之有序運用。
就其區別而言，兩者本質不同，法治乃一種理念和原則，而法制是具體的法律體系和法律制度；法制具有階級性，伴隨著階級社會的始終，而法治強調守法與法的治理，有法制的國家不一定實行法治，法治也不與階級社會相伴而存；人治同法治孑然相悖，而人治同法制則可以共存、共亡。
（二）信訪法制化與法治化
1.信訪法制化的界定
法制化之信訪是指與其相關法律法規之健全，即國家憑借法律管理其運行、落實上訪及接訪重任。主要包括健全相關法律體系、完善其配套政策與依法推進落實其工作3個層面。其中，健全信訪法律體系，是指建立統一的信訪法，理順信訪受理、辦理、轉接、監督與終結程序；完善信訪配套制度，則是通過健全社會保障機制、教育機制、宣傳機制以及輿論引導機制等為信訪掃清障礙；落實信訪工作，即做好信訪備案與反饋工作，做到“案案落實”，解決人民群眾之實質問題。
現階段我國信訪法制化建設處于上升階段，但仍不完備。信訪法制化缺少的不僅是一部完整的信訪法，而且在制度競合方面難以協調。社會主義市場經濟下的信訪需要更加合理、有效的法律體系去規制，因此我們不能刻意追求“法治化”而忽視了信訪法制建設，在辯證地厘清兩者關系之基礎上，須走信訪法治化經由法制構建探索之道路。
2.信訪法治化的含義
制度與理念相互促成之法治藍圖就是信訪法治化之涵韻。一是體現在信訪法律法規的進一步合理（合法理）、完善，二是體現在治理理念的合憲，三是體現在治理、救濟方式的“去行政化”[6]，四是體現在“守法”與“良法”交互發展[7]。制定一部合理的信訪法乃信訪法治化之基礎與綱領，通過高位階的立法，在一定程度上避免了因“法條競合”而使信訪法規遭到忽視，避免了因信訪的妥協性而使信訪“積難積案”，可以使信訪真正有法可依。當做到有法可依時，政府與公民則要在執法、守法、監督中做好本分工作，政府及其工作人員要嚴格執法而不能違憲，公民可以而且愿意維護自身的合法權益而不會損害社會公共利益，正外部性提高。監督則是雙向多邊的，政府通過民眾的監督而獲得信任，民眾通過監督政府來維權，政府之間的監督與民眾之間的監督也是這樣。
信訪治理以行政權為主導，運用行政權調用市場資源，以救濟信訪人。筆者認為，信訪治理與救濟可以交于市場與非政府組織（在不涉及國家安全與秘密的領域），減少行政干預，使信訪“按需供給”。政府所須之責任就是加強監督，賦予相關部門切實之權力。公民自然會遵守“良法”，但良法絕不僅是合理、公正這么簡單，能夠與時俱進、游刃有余才是關鍵。尤其是信訪復雜多變，信訪人“眾口難調”，信訪法治化就要集中力量解決制定“良法”這一難題。
法治化的內在邏輯是權力的制約與監督，應用于信訪制度改革則可以明確加強信訪監督職能、弱化救濟職能、信訪公開透明化等一系列路徑。但是報告認為，信訪觀念的更新勝于體制的完備，我們建立十分健全的信訪導入、辦理、終結、監督、救濟機制后，如若不能依法治理，而是“良法惡治”，信訪困境就不會有所緩解。
3.信訪法制化與法治化的辯證關系
前者僅僅停留在信訪之制度表層，涉及未深以致改革不能局限于此，而這又恰為改革必經之路。信訪法治化以法制為前提，有了“良法”，才談得上“善治”。實現法治化又是信訪法制化的要求與必然結果，僅有“良法”而沒有良好的治理理念與守法觀念，法治則無從談起。
信訪法制化與法治化雖相互統一、相輔相成，但也相互區別。其一體現在信訪法治化是法制化的上升，在理念上有本質不同；其二體現在信訪法治化要打破原有藩籬與觀念上的障礙，從法制化的量變發展到法治化的質變，實現螺旋上升式之發展。
處于初級時期的我國信訪之發展尚未成熟，改革已然處在上升期，其路徑選擇不能脫離我國之現實。我國當前信訪工作不管于法制化或是法治化領域，依然很不完善。國內諸多文獻探索提出信訪法治渠徑須經由憲政制度設計為之實現，這雖然是化解其法治難題可行出路，但是如何將信訪制度納入司法軌道、路徑確定后動力問題如何解決，都是首當其沖的難題。而且我國信訪部門林立，多頭管理、歸口模糊現象突出，各信訪部門制定的文件互相沖突，推諉、扯皮現象嚴重。信訪法制同法治之缺失于這些問題上都得以集中體現。
（三）信訪法治化的價值
值得一提的是，2013年黨的十八屆三中全會下達的相關決定提出要“推進國家治理體系和治理能力的現代化”，究竟什么是國家治理的現代化，其是指“在始終堅持黨和國家之主導基礎上充分調動各方積極性與參與性，確保于國家制度建設之上追求公平正義，充分調動和運用法制的力量、市場的力量、社會的力量、人民的力量，實現法治、德治、共治、自治，最終實現國家與社會治理之制度化、法治化和民主化”[8]。信訪制度充分體現了民主公平與正義之追求，也充分體現了社會治理與國家建設之多元主義傾向。信訪法治化正是實現法治、德治、共治、自治有機結合的途徑，也是實現公共管理的制度化、規范化、程序化與民主化之重要內容。
2014年十八屆四中全會要求“依法治國”方略應得到全面推進，這一方略在信訪領域之延伸就是將信訪進行法治化革新。在全面推進依法治國與深化改革的今天，信訪若想充分發揮自身之功能，體現出自身之價值，必須走法治革新之路。此舉不但是時代之呼喊，更是信訪制度自身增強自身適應性之過程。只有弱化“人治”色彩的信訪制度，才能在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的大背景下解決信訪難題，維護國家與公民之合法權益。由此可見，信訪法治化無論在理論與現實上都具有十分重要的價值，主要體現在以下4個方面。
1.信訪法治化是貫徹依法治國基本方略的要求
“依法治訪”乃依法治國之要求。所謂依法治國就是“遵照彰顯人民意志與社會發展規律之法律進行家國治理，而不是遵循個人志愿、主張進行家國治理；務須遵照法律運作政治、經濟以及社會方方面面之活動，而不能被任何個人志愿之干預、阻礙或破壞”[9]。所謂依法治訪就是遵循信訪發展之歷史規律，依據法律，運用法的理念運行信訪體系。
當下遵照社會主義核心價值觀旨在建立眾所周知的“富強……自由……愛國……” 12字要義之社會主義和諧社會。這一和諧社會之內涵乃四位一體，即“政治文明、生態文明、經濟文明以及社會文明”四者之統一，其中民主同法治乃政治文明之重心。信訪是一種直接民主的政治制度，其在發揚民主的功能上得天獨厚，因此信訪制度只有與法治相結合才能更好地捍衛公民合法權益、維護社會秩序。
2.信訪法治化是推動黨的群眾路線法治化的基本途徑
信訪乃中共群眾路線合理必要之延伸，信訪法治化，狹義來說就為中共這一基本工作路線之法治化。作為取得革命勝利果實之法寶的這一工作路線之法治化乃是依法治國與此工作路線之有機統一體，本質上乃中共依法執政、科學執政、執政為民之重要舉措。于我黨群眾路線教育實踐活動會議之上，習近平總書記指出，“群眾路線乃我們黨的生命線和根本工作路線。開展黨的群眾路線教育實踐活動，是我們黨在新形勢下堅持黨要管黨、從嚴治黨之重大決策，是順應群眾期盼、加強學習型服務型創新型馬克思主義執政黨建設的重大部署，是推進中國特色社會主義的重大舉措，對保持黨的先進性和純潔性、鞏固黨的執政基礎和執政地位，對全面建成小康社會，具有重大而深遠的意義”。其同時強調，“我們面臨的一個永恒課題便是時刻要密切黨同人民群眾之血肉聯系，針對這具有反復頑固之難的作風問題，難以一揮而就堵在一次戰役之上，也遠不能如同一陣風僅僅刮一陣子而就停下，黨需要做的是持之以恒地去抓該工作并且長遠地去看待該工作”。由此可見，這一工作路線之法治化已成為我黨建設之重要任務，顯然信訪法治化其本質乃為推動這一工作路線法治化之基本途徑。
3.信訪法治化是統一、完善我國法律體系的首要課題
信訪是代議制政體之補充，也是現階段我國法律體系的補充。當下我國之特色法律體系業已基本成型，然而卻仍不健全。首先，公民法律意識淡薄。在人們日常生活中，知法犯法現象層出不窮，民眾之民主意識、法律常識以及權利意識缺失；政府公務人員責任意識、法制意識、效率意識缺失——嚴重阻礙了我國法律體系之完善。其次，法律法規仍不健全。諸如信訪法律法規，缺乏基本的信訪法，信訪的救濟標準也沒有與司法救濟接軌，法律的缺失與沖突是法治建設首當其沖的障礙。最后，法律監督機制缺失。當前我國，“用權壓法、用言表法”，“違法辦理、執法不嚴”、“嚴罰弱管、用罰取法”、“以權謀私、徇私枉法”頻現，歸根結底是法律監督機制之缺失所造成的，反映在信訪領域就集中表現為“信訪不信法”、“信鬧不信訪”、“大鬧大解決”等信訪難題。
信訪法治化，就是要培養公民與信訪工作人員積極向上、合理健康之信訪意識與權利意識，即讓信訪工作人員遵循法律辦理接訪、公正效率，讓上訪人“知訪懂訪”、遵循法律依序上訪。同時也要進一步完善信訪法律法規，制定統一的信訪法，完善信訪法律體系，并健全信訪監督與責任倒查機制，對信訪人、信訪部門、政府職能部門及相關工作人員予以切實嚴格之法律監督。因此，信訪法治化乃統一、健全我國法律體制流程之首要課題。
4.信訪法治化是樹立黨政權威、提高自信與公信的手段
在網絡問政、網絡理政、政務公開的今天，政府的重要決策與活動都將直觀地展示在人民群眾面前，并接受監督。黨和政府通過信訪密切聯系群眾，解決信訪人之難題，獲得群眾之信任與支持，這可以在民眾心中樹立政府的權威形象，提高政府之公信力。有權威的政府便是自信的政府，在政治格局多極化與經濟全球化之今天，信訪法治化有助于我國樹立制度自信。有研究認為“信訪法治化有利于在體制政策比較中樹起優勢地位”，“將信訪制度建立在法治平臺之上乃為接軌全球化、創新全球制度之必要途徑”。[10]總之，信訪法治化是樹立黨政權威、提高自信與公信的基本手段，我們必須堅持制度創新與理念更新，積極推進信訪法治化之進程。