三、信訪法治化的規(guī)范分析

（一）“法制”與“法治”

1.“法制”與“法治”的起源

早在古希臘，《政治學(xué)》之作者亞里士多德于其中便提及“法治”一詞，他認(rèn)為“法治至少包含以下涵韻：人們普遍地服從業(yè)成之法律，更為重要即業(yè)成之法律勢(shì)必為良法而非惡法”。顯然他之所謂強(qiáng)調(diào)“法治”是對(duì)“法之服從”，乃旨在法之至上。

法律體系的建設(shè)在我國稍顯滯后。1978年改革開放后，隨著工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，社會(huì)主義法制建設(shè)逐漸走上正軌。1979年，刑法、刑事訴訟法以及地方人民政府組織法、人大選舉法、法院組織法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法以及檢察院組織法7部法律如雨后春筍，紛紛出臺(tái)，這象征著我國法制進(jìn)程邁上新臺(tái)階。約10年前，“依法治國”方略由江澤民在一次法制講座之總結(jié)講話上提出，“依法治國”這一方略之重要涵韻也逐漸被進(jìn)行了細(xì)致周全地闡述。同年3月，“依法治國”方略在八屆全國人大四次會(huì)議上被確立成基本治國方略。

王家福等一批法學(xué)家于中共十五大報(bào)告起草獻(xiàn)策求將“法制”改換“法治”，后經(jīng)中央批準(zhǔn)納用。十五大報(bào)告則正式指明：發(fā)展中國特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)務(wù)須貫徹“依法治國”方略，這事關(guān)家國治理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之根柢，同時(shí)也是社會(huì)文明進(jìn)步之標(biāo)志；我們也應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)民主，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中不斷健全法制。^[5]

至此，“法治建構(gòu)”階段成為我國社會(huì)主義法制建設(shè)之中砥。

2.“法制”與“法治”的內(nèi)涵

法律匯集制度統(tǒng)稱為法制，即以一種法律制度化之方式維護(hù)社會(huì)公益的循法辦事之重要原則，其植根于“立法以可循”、“成法以必依”、“行法務(wù)必嚴(yán)”、“漠視違必究”的法律制度層面。

法治乃在法制之基礎(chǔ)上與其同理亦對(duì)立，更強(qiáng)調(diào)“治循良法”與絕對(duì)服從良法，也就是法治存在“好的法”與“聽的律”等不同層次。法治講究“良法之治”與法的理念，這集中體現(xiàn)在法律的公正、穩(wěn)定、普遍、公開和平等。人治同法治乃截然對(duì)立，法治植根于社會(huì)公益即社會(huì)民主，民主攜同法治于當(dāng)下難舍亦難分。

3.“法制”與“法治”的關(guān)系

法制與法治對(duì)立而又統(tǒng)一、區(qū)別乃又相系。就其聯(lián)系而言，兩者都是特定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的上層建筑、都是民主制度之延伸和體現(xiàn)，同時(shí)也是民主制度的護(hù)航者；兩者相互貫通，法治以法制為其根柢，法制發(fā)展勢(shì)必演化為法治；法治乃治家理國之思想，法治指導(dǎo)法制運(yùn)行之有序運(yùn)用。

就其區(qū)別而言，兩者本質(zhì)不同，法治乃一種理念和原則，而法制是具體的法律體系和法律制度；法制具有階級(jí)性，伴隨著階級(jí)社會(huì)的始終，而法治強(qiáng)調(diào)守法與法的治理，有法制的國家不一定實(shí)行法治，法治也不與階級(jí)社會(huì)相伴而存；人治同法治孑然相悖，而人治同法制則可以共存、共亡。

（二）信訪法制化與法治化

1.信訪法制化的界定

法制化之信訪是指與其相關(guān)法律法規(guī)之健全，即國家憑借法律管理其運(yùn)行、落實(shí)上訪及接訪重任。主要包括健全相關(guān)法律體系、完善其配套政策與依法推進(jìn)落實(shí)其工作3個(gè)層面。其中，健全信訪法律體系，是指建立統(tǒng)一的信訪法，理順信訪受理、辦理、轉(zhuǎn)接、監(jiān)督與終結(jié)程序；完善信訪配套制度，則是通過健全社會(huì)保障機(jī)制、教育機(jī)制、宣傳機(jī)制以及輿論引導(dǎo)機(jī)制等為信訪掃清障礙；落實(shí)信訪工作，即做好信訪備案與反饋工作，做到“案案落實(shí)”，解決人民群眾之實(shí)質(zhì)問題。

現(xiàn)階段我國信訪法制化建設(shè)處于上升階段，但仍不完備。信訪法制化缺少的不僅是一部完整的信訪法，而且在制度競合方面難以協(xié)調(diào)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的信訪需要更加合理、有效的法律體系去規(guī)制，因此我們不能刻意追求“法治化”而忽視了信訪法制建設(shè)，在辯證地厘清兩者關(guān)系之基礎(chǔ)上，須走信訪法治化經(jīng)由法制構(gòu)建探索之道路。

2.信訪法治化的含義

制度與理念相互促成之法治藍(lán)圖就是信訪法治化之涵韻。一是體現(xiàn)在信訪法律法規(guī)的進(jìn)一步合理（合法理）、完善，二是體現(xiàn)在治理理念的合憲，三是體現(xiàn)在治理、救濟(jì)方式的“去行政化”^[6]，四是體現(xiàn)在“守法”與“良法”交互發(fā)展^[7]。制定一部合理的信訪法乃信訪法治化之基礎(chǔ)與綱領(lǐng)，通過高位階的立法，在一定程度上避免了因“法條競合”而使信訪法規(guī)遭到忽視，避免了因信訪的妥協(xié)性而使信訪“積難積案”，可以使信訪真正有法可依。當(dāng)做到有法可依時(shí)，政府與公民則要在執(zhí)法、守法、監(jiān)督中做好本分工作，政府及其工作人員要嚴(yán)格執(zhí)法而不能違憲，公民可以而且愿意維護(hù)自身的合法權(quán)益而不會(huì)損害社會(huì)公共利益，正外部性提高。監(jiān)督則是雙向多邊的，政府通過民眾的監(jiān)督而獲得信任，民眾通過監(jiān)督政府來維權(quán)，政府之間的監(jiān)督與民眾之間的監(jiān)督也是這樣。

信訪治理以行政權(quán)為主導(dǎo)，運(yùn)用行政權(quán)調(diào)用市場(chǎng)資源，以救濟(jì)信訪人。筆者認(rèn)為，信訪治理與救濟(jì)可以交于市場(chǎng)與非政府組織（在不涉及國家安全與秘密的領(lǐng)域），減少行政干預(yù)，使信訪“按需供給”。政府所須之責(zé)任就是加強(qiáng)監(jiān)督，賦予相關(guān)部門切實(shí)之權(quán)力。公民自然會(huì)遵守“良法”，但良法絕不僅是合理、公正這么簡單，能夠與時(shí)俱進(jìn)、游刃有余才是關(guān)鍵。尤其是信訪復(fù)雜多變，信訪人“眾口難調(diào)”，信訪法治化就要集中力量解決制定“良法”這一難題。

法治化的內(nèi)在邏輯是權(quán)力的制約與監(jiān)督，應(yīng)用于信訪制度改革則可以明確加強(qiáng)信訪監(jiān)督職能、弱化救濟(jì)職能、信訪公開透明化等一系列路徑。但是報(bào)告認(rèn)為，信訪觀念的更新勝于體制的完備，我們建立十分健全的信訪導(dǎo)入、辦理、終結(jié)、監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制后，如若不能依法治理，而是“良法惡治”，信訪困境就不會(huì)有所緩解。

3.信訪法制化與法治化的辯證關(guān)系

前者僅僅停留在信訪之制度表層，涉及未深以致改革不能局限于此，而這又恰為改革必經(jīng)之路。信訪法治化以法制為前提，有了“良法”，才談得上“善治”。實(shí)現(xiàn)法治化又是信訪法制化的要求與必然結(jié)果，僅有“良法”而沒有良好的治理理念與守法觀念，法治則無從談起。

信訪法制化與法治化雖相互統(tǒng)一、相輔相成，但也相互區(qū)別。其一體現(xiàn)在信訪法治化是法制化的上升，在理念上有本質(zhì)不同；其二體現(xiàn)在信訪法治化要打破原有藩籬與觀念上的障礙，從法制化的量變發(fā)展到法治化的質(zhì)變，實(shí)現(xiàn)螺旋上升式之發(fā)展。

處于初級(jí)時(shí)期的我國信訪之發(fā)展尚未成熟，改革已然處在上升期，其路徑選擇不能脫離我國之現(xiàn)實(shí)。我國當(dāng)前信訪工作不管于法制化或是法治化領(lǐng)域，依然很不完善。國內(nèi)諸多文獻(xiàn)探索提出信訪法治渠徑須經(jīng)由憲政制度設(shè)計(jì)為之實(shí)現(xiàn)，這雖然是化解其法治難題可行出路，但是如何將信訪制度納入司法軌道、路徑確定后動(dòng)力問題如何解決，都是首當(dāng)其沖的難題。而且我國信訪部門林立，多頭管理、歸口模糊現(xiàn)象突出，各信訪部門制定的文件互相沖突，推諉、扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重。信訪法制同法治之缺失于這些問題上都得以集中體現(xiàn)。

（三）信訪法治化的價(jià)值

值得一提的是，2013年黨的十八屆三中全會(huì)下達(dá)的相關(guān)決定提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，究竟什么是國家治理的現(xiàn)代化，其是指“在始終堅(jiān)持黨和國家之主導(dǎo)基礎(chǔ)上充分調(diào)動(dòng)各方積極性與參與性，確保于國家制度建設(shè)之上追求公平正義，充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用法制的力量、市場(chǎng)的力量、社會(huì)的力量、人民的力量，實(shí)現(xiàn)法治、德治、共治、自治，最終實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)治理之制度化、法治化和民主化”^[8]。信訪制度充分體現(xiàn)了民主公平與正義之追求，也充分體現(xiàn)了社會(huì)治理與國家建設(shè)之多元主義傾向。信訪法治化正是實(shí)現(xiàn)法治、德治、共治、自治有機(jī)結(jié)合的途徑，也是實(shí)現(xiàn)公共管理的制度化、規(guī)范化、程序化與民主化之重要內(nèi)容。

2014年十八屆四中全會(huì)要求“依法治國”方略應(yīng)得到全面推進(jìn)，這一方略在信訪領(lǐng)域之延伸就是將信訪進(jìn)行法治化革新。在全面推進(jìn)依法治國與深化改革的今天，信訪若想充分發(fā)揮自身之功能，體現(xiàn)出自身之價(jià)值，必須走法治革新之路。此舉不但是時(shí)代之呼喊，更是信訪制度自身增強(qiáng)自身適應(yīng)性之過程。只有弱化“人治”色彩的信訪制度，才能在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的大背景下解決信訪難題，維護(hù)國家與公民之合法權(quán)益。由此可見，信訪法治化無論在理論與現(xiàn)實(shí)上都具有十分重要的價(jià)值，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

1.信訪法治化是貫徹依法治國基本方略的要求

“依法治訪”乃依法治國之要求。所謂依法治國就是“遵照彰顯人民意志與社會(huì)發(fā)展規(guī)律之法律進(jìn)行家國治理，而不是遵循個(gè)人志愿、主張進(jìn)行家國治理；務(wù)須遵照法律運(yùn)作政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)方方面面之活動(dòng)，而不能被任何個(gè)人志愿之干預(yù)、阻礙或破壞”^[9]。所謂依法治訪就是遵循信訪發(fā)展之歷史規(guī)律，依據(jù)法律，運(yùn)用法的理念運(yùn)行信訪體系。

當(dāng)下遵照社會(huì)主義核心價(jià)值觀旨在建立眾所周知的“富強(qiáng)……自由……愛國……” 12字要義之社會(huì)主義和諧社會(huì)。這一和諧社會(huì)之內(nèi)涵乃四位一體，即“政治文明、生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)文明以及社會(huì)文明”四者之統(tǒng)一，其中民主同法治乃政治文明之重心。信訪是一種直接民主的政治制度，其在發(fā)揚(yáng)民主的功能上得天獨(dú)厚，因此信訪制度只有與法治相結(jié)合才能更好地捍衛(wèi)公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)秩序。

2.信訪法治化是推動(dòng)黨的群眾路線法治化的基本途徑

信訪乃中共群眾路線合理必要之延伸，信訪法治化，狹義來說就為中共這一基本工作路線之法治化。作為取得革命勝利果實(shí)之法寶的這一工作路線之法治化乃是依法治國與此工作路線之有機(jī)統(tǒng)一體，本質(zhì)上乃中共依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、執(zhí)政為民之重要舉措。于我黨群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)會(huì)議之上，習(xí)近平總書記指出，“群眾路線乃我們黨的生命線和根本工作路線。開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，是我們黨在新形勢(shì)下堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨之重大決策，是順應(yīng)群眾期盼、加強(qiáng)學(xué)習(xí)型服務(wù)型創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)的重大部署，是推進(jìn)中國特色社會(huì)主義的重大舉措，對(duì)保持黨的先進(jìn)性和純潔性、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，對(duì)全面建成小康社會(huì)，具有重大而深遠(yuǎn)的意義”。其同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“我們面臨的一個(gè)永恒課題便是時(shí)刻要密切黨同人民群眾之血肉聯(lián)系，針對(duì)這具有反復(fù)頑固之難的作風(fēng)問題，難以一揮而就堵在一次戰(zhàn)役之上，也遠(yuǎn)不能如同一陣風(fēng)僅僅刮一陣子而就停下，黨需要做的是持之以恒地去抓該工作并且長遠(yuǎn)地去看待該工作”。由此可見，這一工作路線之法治化已成為我黨建設(shè)之重要任務(wù)，顯然信訪法治化其本質(zhì)乃為推動(dòng)這一工作路線法治化之基本途徑。

3.信訪法治化是統(tǒng)一、完善我國法律體系的首要課題

信訪是代議制政體之補(bǔ)充，也是現(xiàn)階段我國法律體系的補(bǔ)充。當(dāng)下我國之特色法律體系業(yè)已基本成型，然而卻仍不健全。首先，公民法律意識(shí)淡薄。在人們?nèi)粘Ｉ钪?，知法犯法現(xiàn)象層出不窮，民眾之民主意識(shí)、法律常識(shí)以及權(quán)利意識(shí)缺失；政府公務(wù)人員責(zé)任意識(shí)、法制意識(shí)、效率意識(shí)缺失——嚴(yán)重阻礙了我國法律體系之完善。其次，法律法規(guī)仍不健全。諸如信訪法律法規(guī)，缺乏基本的信訪法，信訪的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)也沒有與司法救濟(jì)接軌，法律的缺失與沖突是法治建設(shè)首當(dāng)其沖的障礙。最后，法律監(jiān)督機(jī)制缺失。當(dāng)前我國，“用權(quán)壓法、用言表法”，“違法辦理、執(zhí)法不嚴(yán)”、“嚴(yán)罰弱管、用罰取法”、“以權(quán)謀私、徇私枉法”頻現(xiàn)，歸根結(jié)底是法律監(jiān)督機(jī)制之缺失所造成的，反映在信訪領(lǐng)域就集中表現(xiàn)為“信訪不信法”、“信鬧不信訪”、“大鬧大解決”等信訪難題。

信訪法治化，就是要培養(yǎng)公民與信訪工作人員積極向上、合理健康之信訪意識(shí)與權(quán)利意識(shí)，即讓信訪工作人員遵循法律辦理接訪、公正效率，讓上訪人“知訪懂訪”、遵循法律依序上訪。同時(shí)也要進(jìn)一步完善信訪法律法規(guī)，制定統(tǒng)一的信訪法，完善信訪法律體系，并健全信訪監(jiān)督與責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)信訪人、信訪部門、政府職能部門及相關(guān)工作人員予以切實(shí)嚴(yán)格之法律監(jiān)督。因此，信訪法治化乃統(tǒng)一、健全我國法律體制流程之首要課題。

4.信訪法治化是樹立黨政權(quán)威、提高自信與公信的手段

在網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)理政、政務(wù)公開的今天，政府的重要決策與活動(dòng)都將直觀地展示在人民群眾面前，并接受監(jiān)督。黨和政府通過信訪密切聯(lián)系群眾，解決信訪人之難題，獲得群眾之信任與支持，這可以在民眾心中樹立政府的權(quán)威形象，提高政府之公信力。有權(quán)威的政府便是自信的政府，在政治格局多極化與經(jīng)濟(jì)全球化之今天，信訪法治化有助于我國樹立制度自信。有研究認(rèn)為“信訪法治化有利于在體制政策比較中樹起優(yōu)勢(shì)地位”，“將信訪制度建立在法治平臺(tái)之上乃為接軌全球化、創(chuàng)新全球制度之必要途徑”。^[10]總之，信訪法治化是樹立黨政權(quán)威、提高自信與公信的基本手段，我們必須堅(jiān)持制度創(chuàng)新與理念更新，積極推進(jìn)信訪法治化之進(jìn)程。