第二章 信訪法治化的歷史考察與可行性分析

一、信訪法治化的歷史考察

如前所述，筆者認為現階段研究信訪法治化的歷史不再有借鑒意義，國內諸多學者與媒體也都較為詳盡地整理匯編出“信訪編年大事記”，唯一不足的就是缺乏價值評論。

筆者在梳理我國信訪制度歷史時，發現信訪制度演變中有許多值得我們借鑒和思考的做法，因此在此部分對信訪歷史發展作以宏觀考察。限于篇幅與筆者能力，僅對中國古代、近代與當代的信訪制度發展及其功能演變進行簡要梳理與評述，旨在通過歷史回溯分析尋求信訪困境的根源，找出解決出路。

（一）中國古代信訪制度及其功能演變與評述

如今意義上的信訪制度于我國古朝歷代是沒有的，其所謂上訪更像一種“直訴政策”^[1]。類似具有信訪功能的制度可以追溯到堯舜時期，直至封建王朝末，民主意識的覺醒，信訪制度才有了質上的飛躍。

1.中國古代信訪制度與功能演變

（1）堯、舜、禹時期的“進善旌、誹謗木、敢諫鼓”

據《大戴紀·保傅》和《淮南子·主術篇》與《氾論訓》所載，堯王在位曾備“進善旌”，采納民眾之諫言，隨之又備“誹謗木”，“使天下得攻其過”。舜王時期則設“敢諫鼓”，使得天下人都能進言，“設旌陳鼓以廣直言之路”。至禹王即位，同時又“懸鐘鼓磬鐸，置鞀，以待四方之士”?？梢?，“旌”、“木”、“鼓”3者乃信訪之原型，此時“訪”之職能重于“多為薦言獻冊，與律法不相分”。^[2]

（2）西周時期的“肺石聽辭”

據《周禮·夏官·大仆》記載：“建路鼓……而掌政，聞鼓聲，則速逆御仆與御庶子?！睋吨芏Y·秋官·大司寇》記載：“以肺石遠窮民，凡遠近恂獨老幼之欲有復于上，而其長弗達者，立于肺石，三日，土聽其辭，以告于上，而罪其長?！庇纱丝梢?，800年之周王朝設有“鼓”同“石”之直薦途徑，進一步廣開言路，同時亦產生了專職“接訪”之官員“士”。^[3]

（3）秦漢的“公車司馬”與“庶行上書”

秦漢在宮城外門設有與其相關的司馬，這些人的主要功能便為“接訪”與安排“上訪”或渴求覲見九五之尊借以訴苦表衷情之官員與百姓提供服務，其實就乃“接訪”之工作。據《漢書》記載：“今……上書……犯罪者，朕甚憐之。”由此闡明漢朝民眾“上訪”頻繁，因此設有“周鼓進言變情”以及“庶行上書”制度，奠基后朝之“邀車駕”與“告御狀”新型上訪接訪程式之濫觴。^[4]

（4）魏晉的“登聞鼓”與“華表木”

據《魏書·刑罰志》記載：“世祖闕左懸登聞鼓，以達冤人?！?《古今注》中記載：“程雅問曰：堯設誹謗之木，何也？答曰：今之華表木也。” 此“登聞鼓”之說法自晉朝被完全采納為當政者之官方詞匯后，逐漸演變為后朝百姓上訪之重要方式——“擊鼓鳴冤”直至近代。^[5]

（5）南北朝的“諫鼓謗木”和“邀車駕”

南北朝備“諫鼓與謗木”以諫從天下官員百姓之進言。據《梁書》卷二記載：“山阿欲橫議，投謗木函?！北背蔽禾涞蹠r，宮闕左面懸登聞鼓，人有冤則擊鼓，由主管官吏公車上奏其表。北朝時“邀車駕”之信訪方式嶄露頭角，類似于“攔君告狀”與“告御狀”。據《北史》記載：“后欲邀車駕論修義罪狀，左仆射蕭寶夤諭之，乃止?！敝链?，“邀車駕”的信訪形式逐漸確立，這是“越級上訪”最早的歷史淵源。而此時的信訪，也逐漸以百姓日?，嵤聻橹饕显V對象。^[6]

（6）隋唐的“謁者臺”和“匭使院”

隋朝設置了“謁者臺”。據《隋書》記載，這一“臺”之功能乃：“受詔勞問，出使慰撫，持節察授，及受冤枉而申奏之。駕出，對御史引駕。”直至唐朝，該種信訪制度獲以進一步發展，仍舊備“石”與“鼓”，據相關典籍錄載：“唐代于東西朝堂分置肺石及登聞鼓，有冤不能自申者，立肺石之上，或撾登聞鼓。立石者左監門衛奏聞，撾鼓者右監門衛奏聞?！蔽鋭t天時期創設“匭使院”，“武后第一次暢通了百姓官吏之言上下通行于政府之渠徑，此時信訪之事高潮迭出且層出不斷，信訪作為一項政策也被逐漸得以周全”。^[7]

（7）宋代的“鼓、檢院”與“理檢司”

宋朝延續了唐朝之信訪部門構建，其信訪部門也即“登聞鼓院”完成設立。宋朝百姓上訪之規定更加嚴密、程序也越來越有條理，具體指明：“民眾面君上訪首先經鼓院接見辦理，若其無法接辦，始能夠送呈檢院，若還不行則可‘判狀付之，許邀車駕，如不給判狀，聽詣御史臺自陳’。自備置理檢司始，其可接辦鼓、檢兩司無法或不能接辦之民眾信訪?！边@或許與宋朝“武將統一”、“文官治國”之傳統有關，一方面廣開言路，另一方面又害怕民眾群起暴動，難以維穩。此類認知中存在不協調，難以讓信訪制度得到更深層次之進步。^[8]

（8）元明兩代的“登聞鼓”與“邀車駕”

元明兩代繼續完善“鼓”與“駕”之民訪體制機制。明朝先后設立了“察言司”與“通政使司”，是當時重要的專職信訪機構。已接近封建帝制末期，信訪制度也顯得力不從心，國內高壓政策與嚴刑導致民怨難以真正得到表達、百姓的利益難以得到實現。^[9]

（9）清代的“叩閽”與“上控”

封建帝制末期，信訪制度也獲得了充足而難得之發展。據《清史稿·刑法志》記載：“其投廳擊鼓，或遇乘輿出郊，迎擊駕申訴者，名曰‘叩閽’。”“叩閽”可劃為2個層面，一乃“擊鼓狀”，二則為“告御狀”。“上控”之舉乃清朝之獨有，具體分為“地方上訴”及“京訴”。地方上控就是“對州縣衙門審判不服，而向上一級機關申訴的制度”。^[10]

此外，清朝規定直訴內容必須與公家大政之事密切相關，諸如絕冤奇慘與無恥貪惡之流；又規定若實有不滿不公，可進京面圣而告之；而此時之信訪機構備“登聞鼓廳”、“督察”以及“五城察”兩院等，可語之較為完善。

2.中國古代信訪制度簡要評價

縱觀幾千年的古代信訪發展史，我們可以看出信訪制度與封建帝制亦步亦趨，若把信訪制度比作“民主”、“民本”意識的覺醒，那么其在封建帝制下的發展便成為一種政治補充，是可以解釋通的——信訪產生的根源無非是封建帝制“家天下”的“人治”與“集權”而對百姓權益的剝奪，出現了對“青天老爺”之類明官之政治訴求。

從堯舜時期到清朝，伴隨著封建專制主義中央集權的強化，中國古代信訪制度與納諫制度、訴訟制度和監察制度在很大程度上具有同質性，互有交叉，但相互之間又有不同。^[11]行政與司法的交叉，使得民眾仰仗“青天大老爺”或者是高級別官員解決矛盾與糾紛，不得不說這種政治傳統一直延續至今。

筆者確信唐代乃中國古時信訪體制臻至之頂峰，其對“民訴”、“直諫”進行諸多限制，諸如“禁止越訴并對越訴原告定罪”、“上訪之不實反查歸責”、“民事糾紛不得直訴”等規定，對我國當下信訪之體制臻善影響深遠。

由上述的信訪歷史發展我們也可以看出，古代信訪直訴制度有如下特點，值得我們去思索：一是禁止越訴；二則為民眾間糾怨不允直諫而訴；三是申訴不實反查歸責；四是實有不滿則可進京面圣而告之；五乃信訪直訴機構趨于基層；六是上訴方式與程序區域條例規制。封建王朝的信訪制度與當前我國的信訪制度有本質的區別，但無論怎樣，我國古代的信訪也是在“法制化”的道路上日臻完善的，其廣開言路的做法對維護王朝穩定具有十分重要的意義。

（二）中國近代信訪制度及其功能演變與評述

1840年始中國逐漸步入半殖民地半封建社會，百姓面臨3座大山之多面壓榨，伴隨亡國必死、圖存必救意識之覺醒，信訪制度成為民眾尤其是新興資產階級知識分子爭取民族獨立與解放、追求自由與平等的重要手段。民本思想是此時信訪的理論源頭。

這一時期，由于新興民族資本主義的興起，信訪制度的民主性與法治性得到了彰顯，但這終歸是統治者壓迫人民之工具，直至國民黨在大陸統治的結束，信訪制度依舊沒有走向法治化正軌。

1.中國近代信訪制度與功能演變

（1）太平天國時期的信訪

史載于1850年，洪秀全發難，建上帝天囯^[12]。約3載之后，上帝天國定南京為首都，設置了信訪之兼職機構與官員。如天國備正副左右使，記載朝內各王接待農民之活動，同時又備尚掌2書、書史之類職務，這類職務工作內容部分便是處置農民之來信來訪。

這一空前絕后之運動乃清朝近300年發展中最大規模之農民戰爭，其核心政治綱領《天朝田畝制度》同《資政新篇》破天荒般融入了資本主義理念，雖然這些政治綱領只是紙上談兵，但基于農民底層的反抗而建立的王朝所設立的信訪機構與官員，信訪制度在極度體現農民需求之現實下也是第一次與西方的民主法治接軌。

（2）康梁變法時期的信訪

自《南京條約》簽訂以來，清政府內憂外患，西方文化的沖擊使得部分國人走出國門“睜眼看世界”，誕生了改良派與革命派等改革陣營。是為戊戌變法前3載，清王朝被迫同日本簽署《馬關條約》，造成了社會各界人士普遍上書請愿。1898年，資產階級改革運動——百日維新開始。在政治上開放言路，允許刊報指出陳述各種利弊休戚，提倡不必著眼于何種忌諱均可據實而言古今內外之聞。又下詔，“凡院、部司員欲條陳意見，可以上書，通過本衙門的‘堂官’（首長）代傳”，“普通百姓可以到都察院呈遞”。^{[13][14][15][16]}

這一時期的信訪以救亡圖存為主題。戊戌政變雖然被以慈禧為代表的守舊派扼殺，但變法推動了清政府自身的變革，使得民主思想得到了進一步傳播，為辛亥革命埋下了伏筆。近代信訪的思想淵源——民本思想，得到了鞏固與發展。

（3）辛亥革命時期的信訪

宋鈍初起草之民國鄂州臨時約法之草案規定：“議會得受理人民之呈請，送于政務委員?！贝朔莶莅改宋覈鴼v史長河中首次確切賦予民眾于陳請之權。孫文上任中華民國臨時大總統后頒布《臨時大總統宣言書》以及《中華民國臨時約法》，規定民眾享有選舉、參政之類自由。

辛亥革命時期，信訪制度第一次有了真正意義上的法律保障，立法、司法、行政、考試、彈劾五權相互制約的原則讓信訪的運行更加規范。公民享有選舉參政的權利，進一步體現出信訪的直接民主性。

（4）北洋軍閥時期的信訪

然而革命之碩果被袁世凱所盜取，北洋軍閥繼承新起之民主國政之多數政策，于信訪問題較有所突破?！都m彈條例》、《知事試驗條例》之類法律文件對違憲之舉、賄賂之行、濫用職權之督察等獨裁下監察信訪提供新憑借。北洋時期曾設立平政院，百姓的權利受損，各級官署沒有解決的，或者對于解決結果不服的，都可以陳訴于平政院。

袁世凱短暫當政期間其信訪只是欺騙民眾之獨裁工具，“其設立申訴機構只是為了欺騙輿論，人民不僅‘私權’得不到保證，更沒有選舉、參政的‘公權’”^[17]。

（5）國民黨統治時期的信訪

1925年7月1日，國民政府適時建成，2年之后大革命失敗。1928年南京國民政府建成。國民黨執政時期，信訪制度名存實亡，高壓政策不斷。其設有政務員戒懲之委員會，人民享有申訴與控告之權利，但是礙于國內動蕩與壓迫統治，憲法規定的“依法訴訟權”與“依法請愿權”名存實亡，民眾很難擁有信訪自主之權。

2.中國近代信訪制度簡要評價

從清末的自救運動開始，普通民眾的命運與國家命運日益交織在一起，民眾通過信訪上書政府陳請言意救亡圖存。信訪的功能——監督訴訟，在這一時期也逐漸得到了明確。我們也可以看出，在政府的高壓統治下，法律規定的民主權利難以實現，信訪只能流于形式。相比于今天，信訪保障了公民的民主權利，若仍采取“高壓政策”，信訪將難以發揮其應然功能。

近代信訪制度經歷了由古代直訴到來信來訪的轉變，但仍未完成實質的蛻變。民本思想是這一時期信訪工作之理論支柱，群眾路線則是信訪發展之內在邏輯，而堅實的群眾基礎、民眾與政府的相互信任則成為信訪制度進一步發展的指明燈。

（三）中國當代信訪制度及其功能演變與評述

當代接信接訪之體制萌芽在我黨與民主革命期間之重要法寶——依靠并為了群眾這一工作路子。我黨之先驅于民主革命期間逐步發展形成該群眾路線理論，是近代接信接訪之內在邏輯基礎。這條路線從新中國成立以來一直延續至今，成為當代接信接訪體制機制之本真意蘊。新中國成立后，黨和政府高度重視信訪制度的建設與發展，先后成立了中央及地方信訪機構，頒布了各類信訪規范性文件，逐漸開始信訪理論研究，不斷完善信訪制度，最終使信訪制度成為我國民主政治制度不可或缺的一部分。

關于這一階段的時間劃分，學界大都采用四段論的方式，即正式建立、曲折發展、恢復重建、變革創新。本書認同這種劃分方法，同時加以理論闡述，礙于篇幅，不作詳細論述。

1.制度創建（1921-1977）——群眾路線思想

我黨于堅持進行民主革命之中，堅持“黨的領導、武裝斗爭、統一戰線”，同時動員、組織、團結廣大人民群眾，領導各界人士取得革命的寶貴成果，其中“群眾路線”是“三大法寶”得以充分發揮作用最根本的保證。自建黨以來，黨十分重視貫通民眾與黨之間如來信來訪之溝通渠徑。我黨成立之元年，安源煤礦礦工曾寫信予毛主席，隨后大規模運動開始，黨之群眾路線萌芽。約10年之后，蘇區制定出《工農檢察部的組織條例》并規定：“工農檢察部之下，須設立控告局，須接受工農對于政府機關或國家企業之錯誤控告事件。在工農集中的地方，指定可靠的工農分子，代收工農之控告書各級工農政府的負責人大都親自對待群眾的來信來訪。”延安時期通過《陜甘寧邊區政府施政綱領》中規定：“要確切確保民眾之憑借檢舉和控發任一政府職員的權利?！?/p>

1949年3月，中央機關遷至北平，群眾來信隨之激增，由毛澤東同志親自處理來信轉為委派專人處理。約新中國成立前2個月，我國歷史上首個專業信訪部門即中共中央書記處政治秘書室成立。1949年新中國成立始，我國成立諸如中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室3個部門接辦民眾之信訪慰問工作。時隔1年，中共中央辦公廳秘書室建成，其核心工作便為接辦群眾之信訪。是年3月，我國首個專門信訪部門即“群眾信件組”由相關部門即政務秘書廳建成。1951年年中，《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》下發，此乃我國首部規制接信接訪活動與具體要求之規范性法律章程，此章程乃為接信接訪體制機制之濫觴。

1957年年中，我國首個信訪工作會議應時而起，《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》同《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》兩個法案經由此次大會制定出，首次將接信接訪視為群眾之民主權利，接信接訪正式進入法制軌徑，這也意味著信訪體制正式創立。6年之后的9月20日，《關于加強人民來信來訪工作的通知》經由黨中央與國務院連署下傳，為更深層次闡明信訪之職能奠定根基，并點明處置接信接訪乃各級國家機關務必時常履行之政治使命，這一制度得到了進一步完善。又過1年，《人民來信來訪工作的基本經驗》由國務院秘書廳發布下達，接信接訪之事項邁入學理探究階段。

1966年至1976年之間，接信接訪工作不存，幾乎癱瘓。否極泰來，這一時期積攢的問題為接下來信訪制度的革新提供了可能，也充分說明信訪法治化的必要性。

當代接信接訪體制機制乃隨同我國國體之確立與政體之誕生而與之建立起來，^[18]并作為一種直接人民主權之國家制度層面而存在。新中國成立以來第一次“信訪洪峰”出現在1957年，與之而來的便是信訪的轉型。本書總結出這一時期接信接訪與其功能之特點。首先是“黨之信訪”，相關接信接訪部門設于黨委與黨組；其次是內容多樣化，這一時期信訪內容多涉及關愛領導人、政治運動、生產生活、法律政策等方面，十分復雜多樣；最后就是信訪規范普遍化，自1951年始，黨政機關、企事業單位開始設置信訪機構，人員配備也逐漸專業化。

新中國成立后，歷經幾千年封建壓迫剝削的人們對于民主的渴望與追求是現行信訪制度創立的根本原因。從黨的群眾路線到國家政治制度，我們一方面迫切地發展民主，積極開展民主政治實踐；另一方面，公民主權之政治實踐又反過來促進了民眾直接與制度層的互動——信訪。從信訪思想理論的奠基，再到體制結構的完善，進而通過法制規范確立信訪制度，這種三段論式的發展程式是信訪發展的必然過程，也是社會主義市場經濟發展的迫切需要。由于這一時期我國社會主義法律體系尚未建立，信訪承擔起維護社會公平正義的作用是這一時期信訪制度發展的大背景，而這一背景也是民眾“信訪不信法”的重要根源。從領導“過問”到“親自處理”，信訪的重視程度增加，為信訪納入政績考核埋下伏筆，也成為日后群眾“越級上訪”的肇始。信訪反映信息由最初聯系領導、反映“雞毛蒜皮”小事轉變為反映敏感、重要信息，內容的正式化、功利化，為日后信訪傾向揭發檢舉、權利救濟設伏。

2.制度恢復（1978-1994）——改革開放理論

伴隨著“文化大革命”結束，第二次“信訪洪潮”隨之而來。改革開放后3年間涌現出新中國成立以來幾十年前所未有的信件數量激增、信訪人人數倍加之窘境。^[19]

改革開放元年9月18日到10月5日，全國信訪第二次工作會議圓滿落幕，其中部分重要文件奠定后來大規模平反運動確立之基礎與參考。時隔一年的8月30日，中央機關“處理上訪問題領導小組”建成，抽調1000名干部分3撥前赴各省、自治區、直轄市，協助處理上訪工作，隨后各機關與省市區也紛紛成立信訪小組。經濟體制過渡時期的信訪問題呈現出多、雜、難等特點，信訪組織結構的調整與優化逐漸提上議事日程。又過一年的8月22日，我國政府頒發《關于維護信訪工作秩序的幾項規定》，逐漸加強對接信接訪事宜之治理。同年9月，中共辦與國務辦人民來訪聯接室廢銷，中央辦、全國人大常委會辦以及國務辦分別成立接信接訪之職能部門，我國接信接訪之人員配備和組織建制逐步健全。2年后的2月21日至27日，《當前信訪工作的形勢和今后的任務》以及《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》經由第三次全國信訪工作大會頒布，首次明確這種“分級負責、歸口辦理”、“依法辦訪”、“件件存著落、有結果”之規則程序，并指出縣級以上各級黨政機關都必須備置接信接訪部門，確保接信接訪機構變成黨政機關中普遍經常性之部門。

改革開放4年后，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》頒布，其中收留遣走之對象包括上訪人以及外地勞工等，信訪部門將“非常規訪”之類上訪者收留遣返合法有據，而這一特殊制度也成為接信接訪工作機制之組成部分。1985年3月3日至5日，國務辦信訪局于沈陽市召開現場會，推廣文明接訪。隨后一年的11月29日，中辦信訪局與國務辦信訪局聯合統一成中辦、國務辦信訪局，簡稱“國家信訪局”。1988年后，全國各地紛紛實施“人民建議征集制度”，并設立專門機構，各地各部門紛紛開展對信訪干部的培訓工作。又過3年的5月16日至20日，首次全國信訪工作理論研討會于首都舉行，此次會議之圓滿落幕意味著“對信訪工作的認識已從感性階段向理性階段邁進了一大步”^[20]。

改革開放后，市場經濟的發展使得民眾的利益關系日益復雜，信訪制度面臨新的挑戰。昭雪冤假誤案、貫徹各項決策變成這一時期信訪之主要工作。為了同我國特色之市場經濟發展水平相互協調，國家開始行政體制革新。國際多元文化的沖擊、不同政治體制的碰撞，為了迎合時代潮流，并在大國博弈中取得優勢地位，迫切要求中國建立完備的社會主義法律體系，信訪法制化勢在必行。對于已經存在且運行了許久的信訪制度，卻沒有相關立法來加以規范，人們不禁要問：信訪的功能究竟是什么？信訪與訴訟的關系是什么？如何處理？信訪如何終結？信訪的標準是什么？是否有此需要構劃統一信訪法？因此，信訪制度面臨轉型與消亡之多難選擇。

3.制度轉型（1995-2004）——公民民主權利

信訪制度是代議制政體的補充，體現的是直接民主，必然是必不可少的?；谏鲜鲭y題之解答，接信接訪體制步入轉型期。

1995年10月28日，中國首部《信訪條例》正式頒發，此條文成為中國信訪史上首部嚴格意義上之行政法規，標志著接信接訪體制也逐漸從法制走向法治。隨著信訪法治化進程加快，加之面臨越來越殘酷之接信接訪情形，當時信訪部門之位格及地位獲得較大提升。5年后的2月13日，《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規定》文件頒發，將中央辦公廳、國務院辦公廳信訪局改名為“國家信訪局”，升級變副部級部門。到此為止，中國接信接訪機制初步創建完成。又過3載的9月19日，中共第十六屆中央委員會第四次會議頒發《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，要求：“健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，完善信訪工作責任制，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法，依法及時合理地處理群眾反映的問題?！笔悄辍笆杖萸菜椭贫取睆U銷，新中國成立以來第三次“信訪洪潮”涌現，信而訪之變為突兀的公共難題，信訪制度之存廢疑問變為輿論各方爭論之熱點?！缎旁L條例》頒布約9年之后，是年8月，旨在更深層次加強處理完結信訪難題之強度，中共中央、國務院成立解決信訪突兀難題及群團性事件“聯席會議”之規范。此后，各地紛紛效仿，致力于信訪思路、模式與方法的創新。直至2004年年底，各地接信接訪工作負責人絕大部分乃正廳級，部分由省委或者其政府副秘書長兼職信訪局負責人；許多基層政府也成立了基層接信接訪之辦事部門，某些鄉鎮配備專職或兼職相關干部承擔接信接訪之辦事任務。

這一時期，信訪制度改革進一步深化，信訪機構、工作機制、辦事程序等都有了明確的規定，信訪初步做到了“有法可依”。收容遣送制度的廢止，引發了第三次“信訪洪峰”，信訪部門的確疲于應對，信訪的處理標準、懲戒糾錯、終結轉化機制尚不完善，“信訪不信法”現象日益突出，因此以于建嶸為代表的一批學者認為應當廢除信訪制度，其《信訪的制度性缺失及其政治后果》一文震動全國，他的“廢銷每個組織之接信接訪機構且將其全數收回人民代表大會”的觀點把信訪制度是去是留的問題推上了風口浪尖。我們在反思的時候也不免進行了一些創新，人大監督、主動下訪、信訪聽證、聯合接訪等信訪途徑也為“信訪洪峰”帶來的“群體訪”、“鬧訪”、“越級訪”的弊端提供了有效的出路。

因而于這一體制存廢之際，停止“人治之接信接訪”，轉而走法治化之路之呼喊日益迫切。

4.制度革新（2005-2015）——依法治國方略

信訪制度的改革步入瓶頸期，學界出現了信訪強化論、信訪廢止論以及信訪弱化論3種觀點，每種論點都合理有據。但步入21世紀后“信訪洪峰”愈演愈烈，無論是廢止、強化還是弱化都逃避不了現實的困境——當前的信訪問題如何解決。時隔10年，第一部條例于2005年1月5日頒布，第二部《信訪條例》由國務院重新修改并頒布實施，這代表著盛行一時的廢止論之流產，但是這種強化與弱化之爭依然沒有解決。為了更深層次貫行依法治國策略，信訪體制與之革新備受關注。

新《信訪條例》更加契合信訪工作的實際，更具有針對性與規范性，充分體現了以人為本的執政理念與依法治國的有機結合。新條例頒布后1年的10月，中共十六屆六中全會于統籌構建社會主義和諧社會之全面規劃里在接信接訪機制“統籌協調各方面利益關系，妥善處理社會矛盾”等層面指明更上一層樓而高瞻遠矚之目標，樹立接信接訪工作在建構和諧社會里之基奠地位，給予信訪更高層次的目標與追求。2年之后的3月2日，《人民檢察院信訪工作規定》于最高檢第十屆檢察委員會第73次大會頒布，明確規定出檢察院接信接訪工作之相關事宜。又過2年后的3月10日，國家最高層制定的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》闡明新時代接信接訪任務之定位乃：“接信接訪工作乃黨與政府之一項重大工作，乃構建社會主義和諧社會之基奠性工作，乃黨之群眾工作之重大有機構成指導接信接訪體制之發展。”同年10月，黨之十七大召開，強調“務必妥當處置人民內部抵牾，完善信訪制度，完善黨與政府主導的維護群眾權益機制”。

伴隨著《中華人民共和國政府信息共公開條例》的正式實施，信訪出現了“透明化”、“公開化”的趨勢，為從“陽光政府”走向“陽光信訪”奠定了基礎。時隔新條例頒布3年，是年6月30日，中紀委印發《關于違反信訪工作紀律適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，同年7月4日，監察部、人社部、國信聯同頒布《關于違反信訪工作紀律處分暫行規定》，幾部文件落實了重大接信接訪問題和群體事件負責制，保護了接信接訪的辦事規制，保護了上訪人之正當權利，同時對信訪辦事程序、流程方法予以確切之規制。

2009年年初，中辦、國務辦轉發《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》、《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》3個文件，進一步更新了接待機制，實現從被動工作到主動下訪之轉變，同時也將接信接訪之工作更新發展的至關重要之流程提升到制度規制。是年，我國開始創設全國接信接訪信息系統，備置國家投訴受理辦公室，進一步拓寬和暢通上訪渠道。自2011年2月后，國家信訪局改變了通報之辦法，實行“點對點、一對一”對相關地域通報“入京非常規訪”之境況與難題，停止接信接訪工作分名排序。

信訪乃時代之縮影，依法治國與反腐敗之背景下接信接訪變成紀檢監察與法律監督之重大工具，信訪舉報量與日俱增。2011年10月9日，中紀委發布《關于加強和改進紀檢監察信訪舉報信息工作的意見》，于紀檢監察信訪舉報任務做出明確詳細之規制。

2年后的7月1日始，國家信訪局全方位開放網上上訪辦理，公民上訪之渠道進一步拓寬。2014年1月1日，群眾滿意度評價工作全面推開，并完善困難糾雜信訪難題之透明聽訪的聽證程序。同年5月1日，《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》正式實施，其對信訪的形式、受理范圍、操作程序等作了新規定，尤其是規定了有關行政機關不予受理或不再受理的6種情況^[21]。2014年9月，中國共產黨政法委員會頒布下達《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》、《關于建立涉法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》、《關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的實施意見》3個文件，初步建成了其司法導入辦法、糾正程序和完結機制。

2015年伊始，《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》正式實行，信訪滿意率評估機制正式建立。為了進一步提高信訪新聞發布工作水平，努力營造理解、支持信訪工作的良好氛圍，同年1月27日國信辦發布《國家信訪局辦公室關于進一步加強信訪新聞發布工作的通知》。2月13日，國信辦印發《信訪理論研究項目管理辦法（試行）》，為加強信訪理論研究項目管理、形成良好的研究機制、更好地為信訪工作實踐服務奠定了重要基礎。2月15日，國信辦印發《關于進一步加強政務督查抓好工作落實的辦法》，信訪部門政務督查工作進一步落實。2015年5月，司法部印發《關于進一步加強涉法涉訴信訪工作的意見》、《司法行政機關信訪事項終結辦法》等系訴系法接信接訪改革配套文件，進一步明晰了訪訴分離標準與操作流程，確切規定了信訪完結之含義、前提與范圍，對推進訴訪分離、維護司法權威、保障人民群眾權益以及貫徹依法治國方略具有重要意義。

歷經幾十年，信訪依舊是時代之縮影。如今，信訪與全面深化改革和全面依法治國難以分割，在若干年后又將融入什么樣的時代背景？我們很難說。但是我們已經看到，信訪工作牽一發動全身，信訪法治化必須立足于國情，站在戰略化發展的高度去謀篇布局，堅持信訪一體化理論，完善信訪受理、接辦、終結、反饋機制，時刻走群眾路線，與時俱進、高瞻遠矚，積極探索適合我國特殊國情之信訪制度。