第三節 研究思路和方法
一、研究思路
改革開放以來，隨著市場化改革的推進，在復雜、變化、多樣的外部環境下，為提升回應性和公共服務能力，我國城市政府改變了過去的全能治理模式，不再壟斷提供公共服務，轉而引入市場機制和社會力量，強調公眾參與、資源共享、綜合治理，產生了大量的新實踐。在總結城市管理改革實踐中，公共治理理論受到重視。公共治理理論不否定政府的主導地位和代表制民主的作用，但它將私人部門和社會力量引入公共事務管理，力求提高公共服務供給效率，提升政府運作的參與性和民主性。
本研究從政府與社會關系的視角，根據政府與社會的合作程度、跨界事務的協商性兩個維度，先對城市治理進行類型學分析，進而剖析中國城市治理的新模式———整合治理模式，分析新模式的生成背景、基本特點、運作機制、運行成效及潛在風險，厘清其與改革前城市管理模式以及西方城市治理模式的區別，以深化對中國特色城市治理的認知。整合治理模式通過一系列相互嵌入的制度安排，強化了隱形控制機制，既保證了統一領導，也提高了城市治理能力，改進了公共服務供給。
不可否認，整合治理模式也存在風險，強制性推進跨界整合容易引起社會抗爭和群體性事件。有效應對社會風險，需要尋求制度改進和發展。本研究將探討克服整合治理負面影響的制度安排，包括機制安排和制度需求。本研究還將對美國城市治理進行實證分析，考察跨界治理的運作方式，總結協同治理的運作機制。近年來，街道辦事處改革、社區服務供給、市政績效管理方面的討論也很多，本研究試圖匡正一些流行性誤解。
二、研究方法
探討中國城市治理轉型，需要建立合宜的分析框架。分析框架通過提出基本變量并解釋它們之間的關系，為理解所研究的問題提供基本的分析工具。如果缺少變量和分析框架，城市治理研究就只能停留于描述性分析。本研究采用類型學研究常用的2×2分析框架，識別兩個關鍵變量，區分四種不同的城市治理類型，力求形成結構性認知。
在城市制度發展上，本研究應用埃莉諾·奧斯特羅姆開發的制度分析與發展（institutional analysis and development,IAD）框架[1]。它將制度視為自變量，將行動舞臺視為因變量，致力于探討特定制度結構如何形成激勵機制并影響行動者的行為，進而對這些行動的結果進行預測和評估，在此基礎上提出改進制度安排的總體思路。IAD框架的行動舞臺包括行動情境和行動者兩組因變量。行動情境這一概念使分析者從形成激勵機制的制度結構出發，來解釋行為與結果的規律性并有可能改善它們。行動者可能是個體，也可能是組織化的群體。行動者在任何特定情形下的策略選擇，取決于自身對各種策略可能結果的理解與估量。通過對行動情境進行分析，分析者可對行動者的互動模式及結果做出預測。在IAD框架中，制度是指被行動者接受的規則、規范和策略[2]。這些制度提供了規范行動者及其相互關系的基本準則，從而形成了具體的行動情境，它影響著行動者的行動選擇、行動成本、收益以及成果。
本研究將IAD框架運用于中國城市治理改革研究，從而形成制度安排—行動舞臺（行動情境）—行動模式—結果評估的分析流程，如圖11所示。這一分析框架的核心含義是，中國城市治理建立在一系列基礎性的制度安排之上，它規范了政府與市場主體、社會主體的基本關系。這些制度安排共同構成了城市治理轉型的行動情境，決定了中國城市治理轉型的價值導向與改革取向。
IAD框架強調制度決定行動情境，對行動主體的行動選擇具有重要影響。制度既為政府行動提供基本框架，也為市場主體、社會主體提供行動激勵。在不同的制度安排下，多元行動主體的互動模式及結果具有差異性。分析現行制度下城市治理主體的互動模式及結果，有助于預測制度演進的發展趨勢。
第四節 本書的結構
本書分為十章。
第一章為導論，介紹本研究提出的主要問題，綜述已有研究的理論發展、相關文獻和代表性觀點，介紹本研究的基本思路和方法，闡述各章的內容安排。
第二章探討了城市的性質與治理使命。本章梳理了建筑學、地理學、經濟學、社會學等學科對城市性質的界定。然后，從公共管理的視角，對城市性質提出新的理解，闡述了城市治理的基本使命，力圖澄清城鄉治理的認知誤區，并就改進城鄉治理提出新的思路。從公共管理視角看，城市是優質公共服務資源高度集聚的地理空間。在城鄉關系上，政府治理有必要扭轉“城鄉公共服務均等化”的思維定式，政府有責任保障鄉村居民也能享有不可或缺的基本公共服務，但這并不意味著城鄉之間的公共服務供給可以實現均等化。
第三章剖析了中國城市治理的制度變遷。中國設區的市實行“兩級政府、三級管理”體制，城市基層治理依賴于街道—居委會體制。歷史地看，新中國成立以來，城市治理經歷了從“單位制”到“街居制”、從“街居對接”到“居站分離”、從“準社區制”到“社區制”的發展歷程。根據決策行為是否具有強制力，城市治理主體可分為權力主體和非權力主體。根據執政黨對組織內部運作是否具有支配性，城市治理主體可分為體制內單位和體制外組織兩大類別。
第四章解釋了中國城市治理的制度框架。本章梳理了城市管理的理論演進。接下來，從政府與社會關系的視角，區分出四種類型的城市治理模式：全能政府、自主治理、整合治理和協同治理。在實踐中，中國城市形成了整合治理的運作模式，它生成于政府占有資源相對下降而責任仍具有全能性的環境之中。面對“資源有限”而“責任無限”的悖論，城市政府依靠自身權威，通過資格認定、資源支持、精英吸納、黨群嵌入、項目合作等途徑，對市場和社會主體進行跨界整合。在整合治理下，公共部門處于主導地位，取得了顯著成效，也導致了不少社會矛盾和沖突?；庹现卫砟Ｊ綄е碌纳鐣L險，城市跨界運作有必要推進依法治理，增進協商民主，發展協同治理的制度安排。
第五章探討了市縣關系的理想模式。針對“市管縣”體制存在的問題，近年來，學界對“省管縣”的討論很多。推進“省管縣”體制改革需要在理論上厘清市與縣的關系。根據對公平與效率的不同價值偏好，學界對市縣關系的研究存在“市縣競爭論”和“市縣一體論”兩種代表性觀點，前者將市與縣看作平等的競爭主體，主張市縣分治，后者認為市與縣之間存在相互依存關系，主張區域一體化。本章通過剖析這兩種代表性觀點，提出了一種混合型的市縣關系模型。通過國際比較，檢驗了其他國家的市縣關系模式，并就“省管縣”改革的政策設計提出了具體思路。
第六章研究了美國城市跨界治理的制度發展。美國城市政體具有多樣性，可分為市長議會制（強市長制）、議會市長制（弱市長制）、委員會制和議會經理制四種類型。在大都市地區，多個自治市、鎮彼此獨立，互不隸屬，形成“碎片化”政治格局。盡管一直存在削減地方政府數量、組建統一的大都市政府的動議，但居民持續通過投票行動表達反對意見。為適應區域一體化發展需求，同時兼顧居民的利益訴求，大都市地區的多元主體通過結盟、聯盟、委員會、理事會、伙伴關系等組織方式，開展協同治理，采取集體行動。實踐表明，這種協同治理機制有利于保障各方利益訴求，實現包容性發展。
第七章關注于中國城市跨部門協同的制度發展。中國城市治理立基于單一制和中央集權的制度安排之下，中央部委和上級部門通過政策手段，直接指揮或指導市政府各部門運作，形成上下對口、縱向貫通的“蜂窩狀”治理結構。這種制度安排有利于快速落實上級決策部署，但橫向運作的壁壘較多。本章通過考察國外城市跨部門運作的新趨勢，提出構建整體政府的改革思路。20世紀90年代以來，針對區域治理“碎片化”問題，美國大都市地區形成了多樣化的協同治理機制，英國城市則興起了構建整體政府的改革運動。近年來，針對部門主義導致的問題，中國城市也在開展整體治理導向的改革運動。本章以北京市為例，剖析了這方面的改革實踐。從路徑安排看，推進跨部門協同具有技術應用、流程再造、組織整合三種路徑。
第八章探討了城市街道管理體制改革的爭議和思路。在城市社區建設中，一種流行性看法認為街道辦事處妨礙了居民自治，是社區建設與發展的障礙，主張撤銷街道辦事處，由政府部門直接面向社區提供公共服務。考察一些城市撤銷街道辦事處的改革試驗，我們發現這一改革并不成功，出現了始料未及的困境和問題。北京市各街道的人口規模普遍超過萬人，有的達幾十萬人，相當于美國中小城市的人口規模，撤銷街道辦事處難免會遇到問題。完善城市街道管理體制，需要推進地方性立法，提升街道工作規范化水平；制定街道工作的責任清單；推進社區服務站與居委會相分離；建立街道責任與人員編制相掛鉤制度；推進政府購買公共服務，運用市場機制和社會力量，提高公共服務供給能力和質量。
第九章分析了城市社區服務與公共空間建設。社區服務是我國推進城市社區建設提出的本土化概念，本章梳理了幾個流行性的概念界定，提出新的解讀視角，即將社區服務看作復合型服務，它不僅包括社會服務，也包括政府服務和商業服務。針對城市社區服務存在的現實問題，既要發展公益性的社會服務，也要向社區延伸政府服務，完善商業服務網點。本章還討論了居住區公共空間供給存在的問題，提出建設集中布局型鄰里中心，增加綜合性公共空間供給。當前，與新城建設等宏大敘事相比，我國城市的社區公共空間（尤其是公益性室內公共空間）普遍存在供給不足問題。在追求商業利益的引導下，居住區的開敞性室內公共空間常常被擠壓。建設宜居社區，有必要借鑒國外經驗，引入新的公共空間規劃管理模式。
第十章探討了市政績效評估的制度發展。市政績效評估已經成為城市治理創新的一個重要領域。理論界對政府績效評估存在誤讀，一種流行性的思路是構建普適性的績效評估綜合指標體系。實際上，市政績效評估難以覆蓋政府職能的所有領域，它只能就公共服務的投入、產出和結果中可量化測評的指標進行測量和評價。本章剖析了內部控制型評估和外部責任型評估的功能及限度，提出構建復合型評估模式，同步提升政府執行力與公信力。在案例研究方面，本章選取北京市朝陽區網格化管理系統和美國巴爾的摩市CitiStat系統為個案，通過對兩者的運作機制和實際效果進行對比分析，提出改進市政績效評估的政策建議。中國城市績效評估系統在提升執行力上具有顯著優勢，而美國城市績效評估以顧客滿意度為核心關注。建設宜居城市和服務型政府，有必要構建復合型績效評估系統，強化外部責任約束和部門績效評價，運用績效評價結果促使行政部門強化過程和結果控制，實現政府執行力與公眾滿意度相統一。
注釋
[1]埃莉諾·奧斯特羅姆．制度的理性選擇：對制度分析與發展框架的評估／／保羅·A．薩巴蒂爾．政策過程理論．彭宗超，鐘開斌，譯．北京：三聯書店，2004：56．
[2]Sue E.S.Crawford，Elinor Ostrom.A Grammar of Institutions.American Political Science Review,1995，89（3）:582600.