第二節(jié)　已有研究

當(dāng)前，我國正處于快速城市化階段，城市規(guī)模不斷擴大，城市人口在總?cè)丝谥械谋戎夭粩嗌仙鞘性诘胤街卫碇械牡匚缓妥饔萌找嫱癸@。本書關(guān)注于中國城市治理的制度和模式變遷，致力于解析現(xiàn)行制度和模式存在的問題，探討改革的基本方向和路徑。理解城市治理模式，需要關(guān)注城市治理涉及的多元主體及其相互關(guān)系，把握主體之間互動、博弈形成的結(jié)構(gòu)性安排。城市治理主體包括政府、企業(yè)、社會力量等多方行動者，已有研究積累了較為豐富的文獻(xiàn)成果。

一、城市統(tǒng)治權(quán)研究

城市統(tǒng)治權(quán)是城市政治學(xué)的核心問題之一，即關(guān)注城市權(quán)力掌握在誰手中，權(quán)力的運作機制和結(jié)果是什么。圍繞這些問題，在20世紀(jì)60年代，美國學(xué)界出現(xiàn)精英主義和多元主義之爭。20世紀(jì)80年代以來，西方國家放松經(jīng)濟規(guī)制，商業(yè)領(lǐng)袖、社會力量在城市治理中的影響擴大，城市統(tǒng)治權(quán)研究提出了增長機器理論、城市機制理論等新模型。

弗洛伊德·亨特基于實證研究，提出工商精英對城市政策具有支配性影響力，城市由精英掌握和控制^[1]。亨特得出結(jié)論，認(rèn)為地方代議制民主實際上只是占支配地位的經(jīng)濟利益的幌子而已。這一論斷引發(fā)了精英主義與多元主義的理論之爭。

羅伯特·達(dá)爾對紐黑文市進(jìn)行實證研究，提出城市權(quán)力是分割和分散的，得出多元主義的理論觀點^[2]。多元主義認(rèn)為，城市社會可以理解為數(shù)百個小的特殊利益集團的聚集體，這些團體有著不完全的人員重疊，廣泛分散的權(quán)力基礎(chǔ)，以及大量的對重要決策施加影響的手段^[3]。

到了20世紀(jì)80年代，羅根和莫洛奇提出增長機器理論，認(rèn)為主導(dǎo)城市發(fā)展的是致力于促進(jìn)經(jīng)濟增長的各種力量之間的聯(lián)盟。土地資源是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素，城市增長就要對控制土地進(jìn)行開發(fā)，或者對已利用土地進(jìn)行再開發(fā)。增長機器理論基本上是對精英理論的擴展，它將注意力集中于商界領(lǐng)袖的權(quán)力上，認(rèn)為企業(yè)家一直以來都是形成城市系統(tǒng)的關(guān)鍵作用力^[4]。

城市機制理論認(rèn)為城市政治包括更廣泛的參與者，政治組織、經(jīng)濟組織、社會組織分別掌握不同的資源，任何一方都無法獨立地實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，多元主體之間的“聯(lián)盟”就成了一種必然選擇。埃爾金提出，城市機制形成于市場力量與政治控制之間的動態(tài)關(guān)系，他將美國城市機制分為多元型、聯(lián)邦型、企業(yè)型三種機制^[5]。根據(jù)城市機制理論，在城市治理中，多元主體需要建立合作關(guān)系，共同促成城市發(fā)展。

一些研究者分析了中國城市的統(tǒng)治權(quán)問題。周雪光認(rèn)為，中國目前仍然是威權(quán)體制，中央政府實行一統(tǒng)而治，“借助嚴(yán)密有序的科層組織將自身的政策意圖延綿不斷地傳達(dá)到各級地方政府”^[6]。何艷玲等提出，從中央—地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)看，中國城市政府同時具備“地方國家”“地方政府”“科層組織”三個維度，城市政府扮演著不同的制度角色^[7]。折曉葉考察了分稅制之后縣域政府治理模式，發(fā)現(xiàn)地方政府借助“土地項目平臺”，形成“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合機制^[8]。

二、城市公共治理研究

20世紀(jì)60年代以來，在質(zhì)疑經(jīng)典公共行政理論的思想交鋒中，公共治理研究不斷發(fā)展并壯大起來。它基于民主或效率的價值追求，主張在公共服務(wù)中引入市場機制、社會參與，運用多種治理工具，致力于實現(xiàn)善治和良治。回顧公共治理研究的理論叢林，學(xué)者們從不同的制度環(huán)境和價值訴求出發(fā)，提出了多中心治理、新公共管理、新公共服務(wù)、自主治理、整體治理、協(xié)同治理等新的理論愿景。

文森特·奧斯特羅姆等人基于民主行政的價值訴求，提出多中心治理理論，發(fā)出了公共治理研究的先聲。他們基于公共選擇研究途徑，論證了在“用腳投票”機制下，多中心政治體制有利于滿足公民的服務(wù)偏好，提供多樣化的公共物品和公共服務(wù)^[9]。

新公共管理理論主張在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，借鑒私人部門的管理和競爭方法，發(fā)展公私伙伴關(guān)系，提出“政府應(yīng)多掌舵少劃槳”^[10]。在新公共管理看來，公共管理要由重視效率轉(zhuǎn)向重視結(jié)果，開展政府績效評估，注重公共服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，增強政府部門的回應(yīng)性和責(zé)任心。

新公共服務(wù)理論源自對新公共管理理論的批評，它將公共利益、公民權(quán)利、公共服務(wù)視為核心價值，認(rèn)為政府不應(yīng)像企業(yè)那樣運作，而應(yīng)民主化運作^[11]。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時，其職責(zé)不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃槳，而應(yīng)該是為公民服務(wù)和向公民放權(quán)。

自主治理理論指出，除了政府與市場機制之外，公共事務(wù)還存在第三種治理機制，即自主組織和自主治理。埃莉諾·奧斯特羅姆發(fā)現(xiàn)，在公共資源管理中，使用者可通過自籌資金來制定有效的合約，組織集體行動，實現(xiàn)可持續(xù)利用^[12]。

整體治理理論是回應(yīng)行政部門碎片化造成應(yīng)對復(fù)雜問題效率低下，探尋公共部門整合機制而提出的一種理論建構(gòu)，主張通過構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)作機制，使不同層級的機構(gòu)協(xié)同作戰(zhàn)^[13]。

協(xié)同治理理論針對跨界事務(wù)，提出建立集體論壇，將利益相關(guān)者納入進(jìn)來，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上進(jìn)行集體決策，建立合作關(guān)系，組織集體行動^[14]。協(xié)同治理通過伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約、結(jié)盟、委員會、聯(lián)盟、公會、理事會等形式運作，“公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的管理者代表各自組織共同制定戰(zhàn)略、提供物品和服務(wù)”^[15]。

梳理公共治理研究文獻(xiàn)，可以看到，學(xué)者們的價值訴求存在差異性。概括而言，城市公共治理存在民主和效率兩種價值導(dǎo)向。前者強調(diào)開放性參與，主張通過直接民主、協(xié)商民主彌補代議制民主的缺陷；后者注重結(jié)果導(dǎo)向，主張有限參與，由政府主導(dǎo)決策過程并組織實施。公共治理研究反映了這樣一種觀念：政府不應(yīng)壟斷公共事務(wù)管理權(quán)，需要建立跨界協(xié)作機制，讓企業(yè)、社會力量發(fā)揮更大作用。

三、公共服務(wù)供給研究

基于政府與市場的角色分工，政府的基本職責(zé)在于提供公共物品和公共服務(wù)。奧斯特羅姆等人在對“提供”（provision）與“生產(chǎn)”（pro‐duction）進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，提出公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)既可以由私人機構(gòu)來承擔(dān)，也可以由公共部門來承擔(dān)，可通過“協(xié)作生產(chǎn)”方式，讓私人部門、非營利組織參與進(jìn)來，并在這些機構(gòu)之間開展競爭^[16]。“公共經(jīng)濟不一定是一個排他性政府壟斷經(jīng)濟。它也可以是一個混合經(jīng)濟，在其中私人也參與公共服務(wù)提供”^[17]。奧克森指出，“提供”涉及一系列的集體選擇行為，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)基本責(zé)任；“生產(chǎn)”是將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)性過程，私人部門和第三部門都可以介入并承擔(dān)責(zé)任^[18]。

薩瓦斯區(qū)分了公共服務(wù)供給中的三個基本參與者：消費者、生產(chǎn)者和安排者，指出“政府本質(zhì)上是一個安排者或者提供者，是一種社會工具，用以決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題”^[19]。當(dāng)安排者和生產(chǎn)者合一，就會出現(xiàn)政府壟斷公共經(jīng)濟的現(xiàn)象，相應(yīng)地，就產(chǎn)生了行政成本；當(dāng)安排者和生產(chǎn)者分離時，私人部門就會介入公共經(jīng)濟，相應(yīng)地，就產(chǎn)生了交易成本。兩種成本的相對值決定了“安排”與“生產(chǎn)”功能分開是否值得。

薩拉蒙對美國非營利組織進(jìn)行大量實證研究，發(fā)現(xiàn)政府與志愿部門的合作，已經(jīng)成為社會服務(wù)供給系統(tǒng)的支柱，政府已經(jīng)成為私人非營利部門的最重要的資金來源。他提出“第三方治理”理論，即非營利組織參與公共事務(wù)治理。薩拉蒙指出，非營利部門具有一些缺陷，如不能產(chǎn)生足夠的資源，容易受到富人價值偏好影響，存在家長式作風(fēng)。非營利組織也具有獨特優(yōu)勢，它們能提供個性化服務(wù)，可在小范圍內(nèi)運作，可根據(jù)客戶需求調(diào)整服務(wù)，可允許服務(wù)提供者之間存在競爭。他得出結(jié)論，“無論是志愿部門替代政府，還是政府替代志愿部門，都沒有兩者之間的合作更有意義”^[20]。

奧斯本、蓋布勒提出，政府治理要區(qū)分“掌舵”和“劃槳”職能，管理者要承擔(dān)決策和指導(dǎo)工作，實際操作可由員工去做。掌舵者應(yīng)盡可能看到問題的全貌，對資源的競爭性需求加以平衡，劃槳者要集中精力于具體任務(wù)并把事情做好。政府要善于開發(fā)達(dá)到目標(biāo)的合宜方式，所謂“不惜代價”實現(xiàn)政策目標(biāo)，實際上是一種愚蠢的表白^[21]。

四、中國城市治理研究

20世紀(jì)90年代以來，尤其是新世紀(jì)以來，中國學(xué)界對城市治理的研究成果明顯增多。城市治理難免要涉及城市政府與市場、社會關(guān)系的討論。趙燕菁從城市經(jīng)營的視角，提出城市政府可看作是一個以經(jīng)營城市為目標(biāo)的企業(yè)，城市政府應(yīng)該和市場機制結(jié)盟，按照企業(yè)的規(guī)則來提供公共物品和服務(wù)，建立以市場主導(dǎo)的制度安排^[22]。劉淑妍從利益相關(guān)者的視角，提出城市治理需要拓展公眾參與的渠道和途徑，建立全過程公眾參與體系^[23]。張庭偉提出，城市經(jīng)營的核心是政府與市場結(jié)盟，以市場機制配置城市公共資源，城市治理的核心是政府與社會結(jié)盟，讓處于邊緣化的社會力量通過公眾參與的方式介入城市管理^[24]。

隨著城市街道辦事處承擔(dān)的職責(zé)不斷增多，街道辦事處的角色定位引起學(xué)界關(guān)注，形成了四種代表性觀點：一是主張把街道辦事處建成一級政府，建立“三級政府、三級管理”體制^[25]；二是主張實行“虛區(qū)實街”，即把街道辦事處改為基層政府，把區(qū)一級變成派出機關(guān)^[26]；三是主張維持街道辦事處的派出機構(gòu)性質(zhì)，合理安排街道辦事處承擔(dān)的職能，移交行政審批和執(zhí)法職能，強化綜合協(xié)調(diào)職能^[27]；四是主張撤銷街道辦事處，把區(qū)的管轄范圍劃小，由區(qū)政府直接指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，實行“二級政府、二級管理”體制^[28]。

在城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)方面，學(xué)界也有較多討論。路風(fēng)、李路路、李漢林等人剖析了以單位制為基礎(chǔ)的城市基層管理模式^[29]。何海兵梳理了新中國成立以來城市社會管理從單位制、街居制走向社區(qū)制的制度變遷^[30]。在政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的運作模式下，居民委員會仍存在行政化問題^[31]。一些研究者主張推進(jìn)城市政府向社會組織賦權(quán)，形成“小政府、大社會”的治理結(jié)構(gòu)^[32]；也有研究者主張政府與社區(qū)合作模式，即將原由社區(qū)自治組織承擔(dān)的行政事務(wù)移交給社區(qū)服務(wù)站，推進(jìn)政府購買社會服務(wù)，支持社區(qū)組織發(fā)展^[33]。

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注釋

[1]F.Hunter.Community Power Structure:A Study of Decision Makers.Chapel Hill:University of North Carolina Press,1953.。

[2]R.A.Dahl.Who Governs?Democracy and Power in an American City.New Haven:Yale University Press,1961.

[3]N.W.Polsby.Community Power and Political Theory.New Haven:Yale University Press,1980:118.

[4]J.Logan，H.Molotch.Urban Fortunes:The Political Economy of Place.Berkeley:University of California Press,1987:52.

[5]S.Elkin.City and Regime in the American Republic.Chicago,I.L.:University of Chicago Press,1987.

[6]周雪光．權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯．開放時代，2011（10）．

[7]何艷玲，汪廣龍，陳時國．中國城市政府支出政治分析．中國社會科學(xué)，2014（7）．

[8]折曉葉．縣域政府治理模式的新變化．中國社會科學(xué)，2014（1）．

[9]文森特·奧斯特羅姆，查爾斯·蒂伯特，羅伯特·瓦倫．大城市地區(qū)的政府組織／／邁克爾·麥金尼斯．多中心體制與地方公共經(jīng)濟．毛壽龍，李梅，譯．上海：上海三聯(lián)書店，2000：4167．

[10]David Osborne,Ted Gaebler.Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector.Reading,Mass.:AddisonWesley,1992:1.

[11]珍妮·V﹒登哈特，羅伯特·B﹒登哈特．新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵．丁煌，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：70．

[12]埃莉諾·奧斯特羅姆．公共事物的治理之道．余遜達(dá)，等譯．上海：上海三聯(lián)書店，2000：144．

[13]Perri6.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave,2002.

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[15]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥奎爾．協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略．李玲玲，鄞益奮，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2007：2．

[16]Vincent Ostrom,Charles M.Tiebout,Robert Warren.The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry,American Political Science Review,55,1961（Dec.）：831842.

[17]Vincent Ostrom，Elinor Ostrom.Public Goods and Public Choices//Michael D.McGinnis.Polycentricity and Local Public Economy.The University of Michigan Press,1999:75.

[18]羅納德·J﹒奧克森．治理地方公共經(jīng)濟．萬鵬飛，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2005：9．

[19]E﹒S﹒薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關(guān)系．周志忍，等譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：65．

[20]萊斯特·M﹒薩拉蒙．公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系．田凱，譯．北京：商務(wù)印書館，2008：51．

[21]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門．周敦仁，等譯．上海：上海譯文出版社，2006：10．

[22]趙燕菁．從城市管理走向城市經(jīng)營．城市規(guī)劃，2002（11）．

[23]劉淑妍．公眾參與導(dǎo)向的城市治理：利益相關(guān)者分析視角．上海：同濟大學(xué)出版社，2010：23．

[24]張庭偉．新自由主義、城市經(jīng)營、城市管治、城市競爭力．城市規(guī)劃，2004（5）．

[25]萬鵬飛．中國大陸城市的街道行政管理體制．當(dāng)代中國研究，1994（3）．

[26]浦興祖．特大城市城區(qū)管理體制的改革走向．政治學(xué)研究，1998（3）．

[27]何海兵．我國城市社區(qū)管理體制的主要問題及其改革走向．上海行政學(xué)院學(xué)報，2007（2）．

[28]魏娜．我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新．中國人民大學(xué)學(xué)報，2003（1）．

[29] 路風(fēng)．單位：一種特殊的社會組織形式．中國社會科學(xué)，1989（1）；李路路，李漢林．中國的單位組織：資源、權(quán)力與交換．杭州：浙江人民出版社，2000．

[30]何海兵．我國城市基層社會管理體制變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制．管理世界，2003（6）．

[31]桂勇，崔之余．行政化進(jìn)程中的城市居委會體制變遷．華中理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2000（3）．

[32]盧漢龍．中國城市社區(qū)的治理模式．上海行政學(xué)院學(xué)報，2004（1）．

[33]徐勇．治理轉(zhuǎn)型與競爭：合作主義．開放時代，2001（7）．