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第二節(jié) 已有研究

當(dāng)前,我國正處于快速城市化階段,城市規(guī)模不斷擴大,城市人口在總?cè)丝谥械谋戎夭粩嗌仙鞘性诘胤街卫碇械牡匚缓妥饔萌找嫱癸@。本書關(guān)注于中國城市治理的制度和模式變遷,致力于解析現(xiàn)行制度和模式存在的問題,探討改革的基本方向和路徑。理解城市治理模式,需要關(guān)注城市治理涉及的多元主體及其相互關(guān)系,把握主體之間互動、博弈形成的結(jié)構(gòu)性安排。城市治理主體包括政府、企業(yè)、社會力量等多方行動者,已有研究積累了較為豐富的文獻(xiàn)成果。

一、城市統(tǒng)治權(quán)研究

城市統(tǒng)治權(quán)是城市政治學(xué)的核心問題之一,即關(guān)注城市權(quán)力掌握在誰手中,權(quán)力的運作機制和結(jié)果是什么。圍繞這些問題,在20世紀(jì)60年代,美國學(xué)界出現(xiàn)精英主義和多元主義之爭。20世紀(jì)80年代以來,西方國家放松經(jīng)濟規(guī)制,商業(yè)領(lǐng)袖、社會力量在城市治理中的影響擴大,城市統(tǒng)治權(quán)研究提出了增長機器理論、城市機制理論等新模型。

弗洛伊德·亨特基于實證研究,提出工商精英對城市政策具有支配性影響力,城市由精英掌握和控制[1]。亨特得出結(jié)論,認(rèn)為地方代議制民主實際上只是占支配地位的經(jīng)濟利益的幌子而已。這一論斷引發(fā)了精英主義與多元主義的理論之爭。

羅伯特·達(dá)爾對紐黑文市進(jìn)行實證研究,提出城市權(quán)力是分割和分散的,得出多元主義的理論觀點[2]。多元主義認(rèn)為,城市社會可以理解為數(shù)百個小的特殊利益集團(tuán)的聚集體,這些團(tuán)體有著不完全的人員重疊,廣泛分散的權(quán)力基礎(chǔ),以及大量的對重要決策施加影響的手段[3]

到了20世紀(jì)80年代,羅根和莫洛奇提出增長機器理論,認(rèn)為主導(dǎo)城市發(fā)展的是致力于促進(jìn)經(jīng)濟增長的各種力量之間的聯(lián)盟。土地資源是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素,城市增長就要對控制土地進(jìn)行開發(fā),或者對已利用土地進(jìn)行再開發(fā)。增長機器理論基本上是對精英理論的擴展,它將注意力集中于商界領(lǐng)袖的權(quán)力上,認(rèn)為企業(yè)家一直以來都是形成城市系統(tǒng)的關(guān)鍵作用力[4]

城市機制理論認(rèn)為城市政治包括更廣泛的參與者,政治組織、經(jīng)濟組織、社會組織分別掌握不同的資源,任何一方都無法獨立地實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo),多元主體之間的“聯(lián)盟”就成了一種必然選擇。埃爾金提出,城市機制形成于市場力量與政治控制之間的動態(tài)關(guān)系,他將美國城市機制分為多元型、聯(lián)邦型、企業(yè)型三種機制[5]。根據(jù)城市機制理論,在城市治理中,多元主體需要建立合作關(guān)系,共同促成城市發(fā)展。

一些研究者分析了中國城市的統(tǒng)治權(quán)問題。周雪光認(rèn)為,中國目前仍然是威權(quán)體制,中央政府實行一統(tǒng)而治,“借助嚴(yán)密有序的科層組織將自身的政策意圖延綿不斷地傳達(dá)到各級地方政府”[6]。何艷玲等提出,從中央—地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)看,中國城市政府同時具備“地方國家”“地方政府”“科層組織”三個維度,城市政府扮演著不同的制度角色[7]。折曉葉考察了分稅制之后縣域政府治理模式,發(fā)現(xiàn)地方政府借助“土地項目平臺”,形成“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合機制[8]

二、城市公共治理研究

20世紀(jì)60年代以來,在質(zhì)疑經(jīng)典公共行政理論的思想交鋒中,公共治理研究不斷發(fā)展并壯大起來。它基于民主或效率的價值追求,主張在公共服務(wù)中引入市場機制、社會參與,運用多種治理工具,致力于實現(xiàn)善治和良治。回顧公共治理研究的理論叢林,學(xué)者們從不同的制度環(huán)境和價值訴求出發(fā),提出了多中心治理、新公共管理、新公共服務(wù)、自主治理、整體治理、協(xié)同治理等新的理論愿景。

文森特·奧斯特羅姆等人基于民主行政的價值訴求,提出多中心治理理論,發(fā)出了公共治理研究的先聲。他們基于公共選擇研究途徑,論證了在“用腳投票”機制下,多中心政治體制有利于滿足公民的服務(wù)偏好,提供多樣化的公共物品和公共服務(wù)[9]

新公共管理理論主張在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制,借鑒私人部門的管理和競爭方法,發(fā)展公私伙伴關(guān)系,提出“政府應(yīng)多掌舵少劃槳”[10]。在新公共管理看來,公共管理要由重視效率轉(zhuǎn)向重視結(jié)果,開展政府績效評估,注重公共服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度,增強政府部門的回應(yīng)性和責(zé)任心。

新公共服務(wù)理論源自對新公共管理理論的批評,它將公共利益、公民權(quán)利、公共服務(wù)視為核心價值,認(rèn)為政府不應(yīng)像企業(yè)那樣運作,而應(yīng)民主化運作[11]。新公共服務(wù)理論認(rèn)為,公共管理者在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時,其職責(zé)不應(yīng)該是為政府航船掌舵,也不應(yīng)該是為其劃槳,而應(yīng)該是為公民服務(wù)和向公民放權(quán)。

自主治理理論指出,除了政府與市場機制之外,公共事務(wù)還存在第三種治理機制,即自主組織和自主治理。埃莉諾·奧斯特羅姆發(fā)現(xiàn),在公共資源管理中,使用者可通過自籌資金來制定有效的合約,組織集體行動,實現(xiàn)可持續(xù)利用[12]

整體治理理論是回應(yīng)行政部門碎片化造成應(yīng)對復(fù)雜問題效率低下,探尋公共部門整合機制而提出的一種理論建構(gòu),主張通過構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)作機制,使不同層級的機構(gòu)協(xié)同作戰(zhàn)[13]

協(xié)同治理理論針對跨界事務(wù),提出建立集體論壇,將利益相關(guān)者納入進(jìn)來,在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上進(jìn)行集體決策,建立合作關(guān)系,組織集體行動[14]。協(xié)同治理通過伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約、結(jié)盟、委員會、聯(lián)盟、公會、理事會等形式運作,“公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的管理者代表各自組織共同制定戰(zhàn)略、提供物品和服務(wù)”[15]

梳理公共治理研究文獻(xiàn),可以看到,學(xué)者們的價值訴求存在差異性。概括而言,城市公共治理存在民主和效率兩種價值導(dǎo)向。前者強調(diào)開放性參與,主張通過直接民主、協(xié)商民主彌補代議制民主的缺陷;后者注重結(jié)果導(dǎo)向,主張有限參與,由政府主導(dǎo)決策過程并組織實施。公共治理研究反映了這樣一種觀念:政府不應(yīng)壟斷公共事務(wù)管理權(quán),需要建立跨界協(xié)作機制,讓企業(yè)、社會力量發(fā)揮更大作用。

三、公共服務(wù)供給研究

基于政府與市場的角色分工,政府的基本職責(zé)在于提供公共物品和公共服務(wù)。奧斯特羅姆等人在對“提供”(provision)與“生產(chǎn)”(pro‐duction)進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上,提出公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)既可以由私人機構(gòu)來承擔(dān),也可以由公共部門來承擔(dān),可通過“協(xié)作生產(chǎn)”方式,讓私人部門、非營利組織參與進(jìn)來,并在這些機構(gòu)之間開展競爭[16]。“公共經(jīng)濟不一定是一個排他性政府壟斷經(jīng)濟。它也可以是一個混合經(jīng)濟,在其中私人也參與公共服務(wù)提供”[17]。奧克森指出,“提供”涉及一系列的集體選擇行為,應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)基本責(zé)任;“生產(chǎn)”是將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)性過程,私人部門和第三部門都可以介入并承擔(dān)責(zé)任[18]

薩瓦斯區(qū)分了公共服務(wù)供給中的三個基本參與者:消費者、生產(chǎn)者和安排者,指出“政府本質(zhì)上是一個安排者或者提供者,是一種社會工具,用以決定什么應(yīng)該通過集體去做,為誰而做,做到什么程度或什么水平,怎樣付費等問題”[19]。當(dāng)安排者和生產(chǎn)者合一,就會出現(xiàn)政府壟斷公共經(jīng)濟的現(xiàn)象,相應(yīng)地,就產(chǎn)生了行政成本;當(dāng)安排者和生產(chǎn)者分離時,私人部門就會介入公共經(jīng)濟,相應(yīng)地,就產(chǎn)生了交易成本。兩種成本的相對值決定了“安排”與“生產(chǎn)”功能分開是否值得。

薩拉蒙對美國非營利組織進(jìn)行大量實證研究,發(fā)現(xiàn)政府與志愿部門的合作,已經(jīng)成為社會服務(wù)供給系統(tǒng)的支柱,政府已經(jīng)成為私人非營利部門的最重要的資金來源。他提出“第三方治理”理論,即非營利組織參與公共事務(wù)治理。薩拉蒙指出,非營利部門具有一些缺陷,如不能產(chǎn)生足夠的資源,容易受到富人價值偏好影響,存在家長式作風(fēng)。非營利組織也具有獨特優(yōu)勢,它們能提供個性化服務(wù),可在小范圍內(nèi)運作,可根據(jù)客戶需求調(diào)整服務(wù),可允許服務(wù)提供者之間存在競爭。他得出結(jié)論,“無論是志愿部門替代政府,還是政府替代志愿部門,都沒有兩者之間的合作更有意義”[20]

奧斯本、蓋布勒提出,政府治理要區(qū)分“掌舵”和“劃槳”職能,管理者要承擔(dān)決策和指導(dǎo)工作,實際操作可由員工去做。掌舵者應(yīng)盡可能看到問題的全貌,對資源的競爭性需求加以平衡,劃槳者要集中精力于具體任務(wù)并把事情做好。政府要善于開發(fā)達(dá)到目標(biāo)的合宜方式,所謂“不惜代價”實現(xiàn)政策目標(biāo),實際上是一種愚蠢的表白[21]

四、中國城市治理研究

20世紀(jì)90年代以來,尤其是新世紀(jì)以來,中國學(xué)界對城市治理的研究成果明顯增多。城市治理難免要涉及城市政府與市場、社會關(guān)系的討論。趙燕菁從城市經(jīng)營的視角,提出城市政府可看作是一個以經(jīng)營城市為目標(biāo)的企業(yè),城市政府應(yīng)該和市場機制結(jié)盟,按照企業(yè)的規(guī)則來提供公共物品和服務(wù),建立以市場主導(dǎo)的制度安排[22]。劉淑妍從利益相關(guān)者的視角,提出城市治理需要拓展公眾參與的渠道和途徑,建立全過程公眾參與體系[23]。張庭偉提出,城市經(jīng)營的核心是政府與市場結(jié)盟,以市場機制配置城市公共資源,城市治理的核心是政府與社會結(jié)盟,讓處于邊緣化的社會力量通過公眾參與的方式介入城市管理[24]

隨著城市街道辦事處承擔(dān)的職責(zé)不斷增多,街道辦事處的角色定位引起學(xué)界關(guān)注,形成了四種代表性觀點:一是主張把街道辦事處建成一級政府,建立“三級政府、三級管理”體制[25];二是主張實行“虛區(qū)實街”,即把街道辦事處改為基層政府,把區(qū)一級變成派出機關(guān)[26];三是主張維持街道辦事處的派出機構(gòu)性質(zhì),合理安排街道辦事處承擔(dān)的職能,移交行政審批和執(zhí)法職能,強化綜合協(xié)調(diào)職能[27];四是主張撤銷街道辦事處,把區(qū)的管轄范圍劃小,由區(qū)政府直接指導(dǎo)社區(qū)建設(shè),實行“二級政府、二級管理”體制[28]

在城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)方面,學(xué)界也有較多討論。路風(fēng)、李路路、李漢林等人剖析了以單位制為基礎(chǔ)的城市基層管理模式[29]。何海兵梳理了新中國成立以來城市社會管理從單位制、街居制走向社區(qū)制的制度變遷[30]。在政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的運作模式下,居民委員會仍存在行政化問題[31]。一些研究者主張推進(jìn)城市政府向社會組織賦權(quán),形成“小政府、大社會”的治理結(jié)構(gòu)[32];也有研究者主張政府與社區(qū)合作模式,即將原由社區(qū)自治組織承擔(dān)的行政事務(wù)移交給社區(qū)服務(wù)站,推進(jìn)政府購買社會服務(wù),支持社區(qū)組織發(fā)展[33]


注釋

[1]F.Hunter.Community Power Structure:A Study of Decision Makers.Chapel Hill:University of North Carolina Press,1953.。

[2]R.A.Dahl.Who Governs?Democracy and Power in an American City.New Haven:Yale University Press,1961.

[3]N.W.Polsby.Community Power and Political Theory.New Haven:Yale University Press,1980:118.

[4]J.Logan,H.Molotch.Urban Fortunes:The Political Economy of Place.Berkeley:University of California Press,1987:52.

[5]S.Elkin.City and Regime in the American Republic.Chicago,I.L.:University of Chicago Press,1987.

[6]周雪光.權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯.開放時代,2011(10).

[7]何艷玲,汪廣龍,陳時國.中國城市政府支出政治分析.中國社會科學(xué),2014(7).

[8]折曉葉.縣域政府治理模式的新變化.中國社會科學(xué),2014(1).

[9]文森特·奧斯特羅姆,查爾斯·蒂伯特,羅伯特·瓦倫.大城市地區(qū)的政府組織//邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟.毛壽龍,李梅,譯.上海:上海三聯(lián)書店,2000:4167.

[10]David Osborne,Ted Gaebler.Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector.Reading,Mass.:AddisonWesley,1992:1.

[11]珍妮·V﹒登哈特,羅伯特·B﹒登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵.丁煌,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:70.

[12]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道.余遜達(dá),等譯.上海:上海三聯(lián)書店,2000:144.

[13]Perri6.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave,2002.

[14]Chris Ansell,Alison Gash.Collaborative Governance in Theory and Practice.Journal of Public Administration Research and Theory,2007(18):543571.

[15]羅伯特·阿格拉諾夫,邁克爾·麥奎爾.協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略.李玲玲,鄞益奮,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2007:2.

[16]Vincent Ostrom,Charles M.Tiebout,Robert Warren.The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry,American Political Science Review,55,1961(Dec.):831842.

[17]Vincent Ostrom,Elinor Ostrom.Public Goods and Public Choices//Michael D.McGinnis.Polycentricity and Local Public Economy.The University of Michigan Press,1999:75.

[18]羅納德·J﹒奧克森.治理地方公共經(jīng)濟.萬鵬飛,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2005:9.

[19]E﹒S﹒薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系.周志忍,等譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:65.

[20]萊斯特·M﹒薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴:現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系.田凱,譯.北京:商務(wù)印書館,2008:51.

[21]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門.周敦仁,等譯.上海:上海譯文出版社,2006:10.

[22]趙燕菁.從城市管理走向城市經(jīng)營.城市規(guī)劃,2002(11).

[23]劉淑妍.公眾參與導(dǎo)向的城市治理:利益相關(guān)者分析視角.上海:同濟大學(xué)出版社,2010:23.

[24]張庭偉.新自由主義、城市經(jīng)營、城市管治、城市競爭力.城市規(guī)劃,2004(5).

[25]萬鵬飛.中國大陸城市的街道行政管理體制.當(dāng)代中國研究,1994(3).

[26]浦興祖.特大城市城區(qū)管理體制的改革走向.政治學(xué)研究,1998(3).

[27]何海兵.我國城市社區(qū)管理體制的主要問題及其改革走向.上海行政學(xué)院學(xué)報,2007(2).

[28]魏娜.我國城市社區(qū)治理模式:發(fā)展演變與制度創(chuàng)新.中國人民大學(xué)學(xué)報,2003(1).

[29] 路風(fēng).單位:一種特殊的社會組織形式.中國社會科學(xué),1989(1);李路路,李漢林.中國的單位組織:資源、權(quán)力與交換.杭州:浙江人民出版社,2000.

[30]何海兵.我國城市基層社會管理體制變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制.管理世界,2003(6).

[31]桂勇,崔之余.行政化進(jìn)程中的城市居委會體制變遷.華中理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2000(3).

[32]盧漢龍.中國城市社區(qū)的治理模式.上海行政學(xué)院學(xué)報,2004(1).

[33]徐勇.治理轉(zhuǎn)型與競爭:合作主義.開放時代,2001(7).

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