第一章導論

第一節　問題的提出

改革開放以來，隨著市場化的推進，社會流動性增強，單位的社會控制功能逐漸式微。在此背景下，城市管理從倚重單位制轉向倚重街居制，街道辦事處和居委會承擔的責任越來越多。在街居制下，街道辦事處的職權和可支配的資源有限，難以全面承擔單位剝離出來的社會管理和服務職能。為了利用社會力量及其資源，20世紀90年代，中國城市掀起了社區建設運動。

社區建設引入市場機制，政府動員多方力量提供社區服務，發展社區事業，解決社區問題。隨著社區商業服務的興起，以及開發商、物業公司介入社區服務，城市治理逐漸告別全能政府模式，轉而在政府與企業之間開展跨界運作。市場機制豐富了社區服務，改善了社區環境，也帶來了新問題。企業提供社區服務以盈利為目的，對弱勢群體具有擠出效應。近年來，我國城市集體性維權行動一直很活躍，群體性事件時有發生，表明政府與市場主體結盟無法從根本上保障城市和諧發展。

卡爾·波蘭尼提出，“現代社會由一種雙向運動支配著：市場的不斷擴張以及它所遭遇的反向運動”^[1]。這種雙重運動理論既為理解市民維權行動和群體性事件提供了一種解釋，也為城市治理提出新的目標導向。城市治理不是政府單向度的行動過程，而是政府與市場主體、社會主體的互動過程。面對市場機制的擴張，城市治理既要堅持政府主導，也要培育社會組織，提升居民自治能力。

本研究在理論回顧的基礎上，提出中國城市治理的一個解釋性框架，分析中國特色的整合治理模式的生成背景，解析這一模式的運作機制、成效及潛在風險，探討城市治理的制度發展趨向。同時，本研究也針對城市管理的一些熱點問題展開探討，試圖匡正一些認知誤區。

本研究要回答的問題主要有：城市與鄉村相區別的根本屬性何在？城市治理的基本使命是什么？中國城市治理經歷了怎樣的制度變遷？現行城市治理模式與改革前模式、西方模式有何區別？現行城市治理模式的成效如何，有何潛在風險，如何化解風險？中國城市跨部門運作面臨哪些困境？國外城市推進多部門協同有哪些經驗？城市治理應撤銷街道辦事處嗎？撤銷街道辦事處的改革試點取得成功了嗎？城市社區服務的短板何在？市政績效評估存在哪些問題？如何改進績效評估？

注釋

[1]卡爾·波蘭尼．大轉型：我們時代的政治與經濟起源．馮剛，劉陽，譯．杭州：浙江人民出版社，2007：112．