第三節 城市公共服務的融資制度
一、城市公共服務的融資模式
有研究者提出，城市可視作“一組公共產品的集合” ，城市政府負責生產和提供優質公共服務，并通過壟斷交易的方式來獲取財政收入[1]。從制度經濟學的視角看，居民選擇到一個城市定居，企業到一個城市開發，就意味著要購買一組優質公共服務的集合，企業和居民向城市納稅就相當于支付相關費用，城市政府的征稅就等于提供優質公共服務的收費。
城市政府與市民、企業的這種關系，類似于市場中購買物品和服務的交易行為，只不過市場出售的是某一種具體的物品和服務，而城市政府出售的是一定空間內的一組公共服務集合。城市政府提供公共服務，可能由某個公共機構直接生產，或通過政府與企業合作的方式，還可能是政府提供政策支持、社會力量負責運作。公共服務的融資模式，也存在多元化的制度安排。有效的融資模式，可增加基礎設施和公共服務供給，加快城市發展。
在市場經濟體制下，人才、資金等生產要素的自由流動，形成一種“用腳投票”機制，引發城市之間的競爭，并推動著城市公共服務融資制度的演化。這種競爭既表現為公共服務供給機制和能力的競爭，也表現為融資模式和治理制度的競爭。在城市間競爭中，有效的制度安排有利于改進基礎設施和公共服務，會引起城市間學習和借鑒，推進制度創新的擴散；而落后的制度安排，則會在困頓中被淘汰。為了在競爭中占據優勢，學習能力強的城市會主動借鑒其他城市的新制度、新機制、新經驗[2]。
二、中國城市財政的制度變遷
考察新中國的城市財政體制，它大體經歷了從“國家投資、統收統支”到“地方投資、土地財政”的制度變遷。在計劃經濟體制下，城市基礎設施建設和公共服務供給依賴于財政撥款，城市發展是國家投資的產物。在這一制度安排下，城市自身對提供公共服務缺少發言權，也沒有自主的財政收入或財政籌集途徑，一切都是國家計劃、統收統支的結果。改革開放以后，中央政府對地方實施“放權讓利”政策，不斷擴大地方政府在經濟社會發展領域的自主權。在“財政包干”制度下，地方開始自主投資一些城市基礎設施和工業項目?？傮w而言，在改革開放初期，我國城市基礎設施建設仍以中央投資為主[3]。由于有效供給不足，城市居民不得不忍受公共交通、電力供應、能源使用、通信和旅行上的極大不便，城市自來水普及率，污水處理率，燃氣普及率，人均綠地面積，每萬人擁有學校、醫院、公交車輛、公共廁所等各項指標，與今天相比也都有著很大反差。
2 0世紀9 0年代以來，隨著國家允許國有土地使用權有償轉讓，我國城市治理開啟了一個新時代，逐漸形成了“地方投資、土地財政”的運作模式。改革開放后，深圳經濟特區為加快基礎設施建設，仿效香港經驗，通過出讓城市土地使用權籌集資金，開創了城市建設融資的新路徑?？偨Y深圳的土地出讓經驗，我國于1 9 8 8年修改憲法和《土地管理法》 ，規定國家實行國有土地有償使用制度，土地的使用權可依法轉讓。這一政策創新開啟了一條新的城市發展道路，塑造了一種新型城市治理模式，即依靠“地方投資”提供公共服務，通過“土地財政”籌集城市建設資金，加快推進城鎮化和工業化發展。前文述及，城市的特征就在于它提供了農村所沒有的一組優質公共服務。城市治理不僅要提供優質公共服務，還要形成可持續增長的財政收入籌集機制。 “國家投資、統收統支”體制的弊端在于城市提供了公共服務，但卻無法獲得直接的財政收入回報； “地方投資、土地財政”的優勢在于城市政府可通過城市國有土地出讓，一次性地捆綁收取若干年內的公共服務費用。
1 9 9 4年分稅制改革擴大了中央政府的稅收分成，地方政府的稅收分成明顯下降，但這一改革將當時規模還很小的土地出讓收益劃給了地方政府，它為“地方投資、土地財政”模式奠定了制度基礎。隨著市場經濟發展和土地“招拍掛”制度付諸實施，城市政府可從土地出讓中獲取相當可觀的收益。結果是，城市政府的可支配收入明顯增加，基礎設施建設也呈加速發展之勢。張軍、高遠等的研究發現，2 0世紀9 0年代中期中央與地方分稅制改革之后，中國基礎設施建設已經轉為地方投資為主，自籌資金成為基礎設施建設資金的主體來源，經濟發達的東部地區投資基礎設施的積極性持久不衰，基礎設施建設取得了令人驚嘆的顯著成就[4]。城市道路、城際高速、軌道交通、通信網絡、機場、車站、碼頭、學校、醫院以及供水、供電、供氣、供熱等市政公用事業設施發生巨大變化，城市教育、文化、醫療、衛生、園林、綠化、環境保護等公共服務質量也有明顯提升。
為什么“土地財政”能夠有力地助推城鎮化和工業化呢？原因就在于它為城市提供公共服務找到了一種高效率的財政資金籌集機制。城市土地、房產等不動產的價值，有相當一部分是其所處區位的公共服務的價值表現。不論是道路、車站、學校、醫院等物質設施，還是教育、文化、醫療、環衛、環保等公共服務，都需要大規模的一次性投資以及常態性的維護成本。計劃經濟的一次性投資依賴于長期的剩余積累，這就減少了大規模的基礎設施項目投資，制約了城市發展步伐?！巴恋刎斦币哉庞米鞯盅?，通過國有建設土地出讓獲取大額資金，投資于基礎設施和公共服務項目，吸引企業投資和工商業發展，產生新的稅源，形成良性循環。
1998年推進住房商品化、停止福利分房之后，“土地財政”更是如虎添翼。在全國范圍內，大中小城市（包括縣政府駐地的鎮）紛紛推進新城建設，通過出讓國有土地使用權獲取可支配收入，彌補城市基礎設施建設和公共服務供給的資金缺口，并由財政提供初始補貼，推進工業園區建設。依靠土地出讓收入，一些大中城市不僅逐步還清基礎設施欠賬，甚至還提前建設了機場、高鐵、行政集中辦公區?？梢哉f，沒有土地使用權出讓的制度安排，就不可能探索出中國特色的城市化道路。
西方國家的城市通過發行市政債券融資，通過征收不動產稅籌集公共服務所需資金；而中國城市治理的現行制度則是通過國有土地出讓，提前一次性地收取未來幾十年的公共服務費，具體年限分別為居住用地七十年、工業工地五十年、商業工地四十年。有研究者總結說，“中國的房價和外國的房價是完全不同的兩個概念———前者本身就附帶公共服務，后者則需另外購買公共服務”[5]。正是“土地財政”這一制度創新，支撐了中國城市快速發展，極大地改變了城市面貌。
“土地財政”創造了一種高效率的融資模式，使我們在短短二十年的時間內創造了城市發展的神話，但也帶來了很多問題。第一，土地財政導致房價飆升，加重了城市中低收入購房家庭的經濟負擔，農民工市民化也要付出很大代價。第二，土地財政拉大了有產者和無產者之間的財富差距，晚期購房者與早期購房者的財富增值也有很大差異。第三，土地財政及相應的土地儲備運作機制，占用了大量土地資源，導致了土地閑置問題。第四，土地財政存在一定的金融風險。土地抵押融資，開發商高價拿地，都有賴于較高的房價支撐，一旦房價暴跌，將會引發巨大的金融風險。第五，土地財政也存在著寅吃卯糧、不可持續的問題。隨著快速城鎮化進程放緩，土地出讓收入減少，城市財政就可能面臨困難局面。
為解決上述問題，中國城市財政有必要繼續推進制度創新。發達國家城市治理現代化的一個重要制度安排是征收不動產稅。它針對房屋、其他建筑物、土地等不動產進行征稅，也稱“財產稅”“物業稅”“房地產稅”。不動產稅既不會像所得稅那樣容易受企業、人口流動的影響，也不會像銷售稅、增值稅等流轉稅那樣與經濟結構、經濟周期高度相關，對經濟活動的扭曲比較小，可提供穩定可靠的收入來源。不動產稅由地方政府支配，地方政府面向納稅人提供公共服務，可保障不動產價值，這有利于增強地方政府提供公共服務的內在動力。在不動產征稅條件下，政府改進公共服務，就會體現到國有土地及附著的房產價格上。
當前，全面征收不動產稅也面臨著現實問題。不動產稅屬于面向居民征收的直接稅，通過不動產稅來補償土地出讓收入，降低地方政府對“土地財政”的依賴，會增加居民的凈支出，很容易引發社會抗議。為減少社會沖突，有必要采取漸進改革方式，把財稅制度轉型分解到若干次改革之中，每一次只做出一小部分利益調整。隨著城市化水平提高，逐漸從以間接稅為主轉變到以直接稅為主。
注釋
[1]趙燕菁．城市的制度原型．城市規劃，2009（10）：918．
[2]楊宏山．創制性政策的執行機制研究．中國人民大學學報，2015（3）．
[3]從全國的基礎設施項目看，在1991年之前，中央投資的比例一直在50%以上；而到1999年，中央投資項目僅占32﹒5%，基礎設施建設已轉入以地方投資為主的階段。（魏新亞．中國基礎設施建設投資構成的地區差異．上海經濟研究，2002（12）．）
[4]張軍，高遠，傅勇，張弘．中國為什么擁有了良好的基礎設施．經濟研究，2007（3）．
[5]趙燕菁．重新研判“土地財政”．第一財經日報，20130513．