第二節 城市治理的制度與使命
一、城市治理的制度安排
公共政策學者約翰·倫尼·肖特指出：“對于當代社會中的城市而言，其構成元素是千變萬化的圖景、應接不暇的資訊和爭執不休的利益沖突，而我們可以嘗試著找出一種秩序把這些紛繁的要素整飭起來。”[1]在他看來，理解城市需要探尋構建城市秩序的基本密碼，增進對城市本原性質的認知。我們認為，城市的本質屬性就在于優質公共服務的高度集聚特征，它可為理解城市秩序提供基本密碼，也可為改進城鄉治理提供新的思路。
城市治理通過城市規劃等手段，劃出一定范圍的地理空間，由市政府統一提供一系列基礎設施和公共服務項目，形成集聚配套的公共服務體系，并通過征稅或強制收費的方式獲取財政收入，在劃定空間內的居民和法人需要為此支付更高的成本。這種由政府規劃一定的空間范圍，加強基礎設施和公共服務項目建設，實際上就是構建一種制度安排，政府提供高水平的公共服務，市民需要為此額外支付費用。當前，中國城市管理通過區分土地性質，由政府征收農村集體用地，轉變性質為國有土地，用于城市開發和建設。這實際上就是劃定城市建設用地的空間邊界，政府在劃定的空間范圍內配置優質公共服務資源，提供更高水平的公共服務，并通過土地出讓的方式，籌集可觀的公共服務資金。
城市政府負責生產和提供公共服務，并通過壟斷公共產品交易的方式來獲取財政收入。與市場的自愿交易不同，市政府對優質公共服務的征稅、收費具有強制性。居民選擇到一個城市定居，企業選擇到一個城市投資，就意味著要購買一系列優質公共服務，其繳納的稅收就相當于獲取優質公共服務的支出。
二、城市治理的基本使命
城市治理承載著兩個方面的基本使命[2]：
一是提供優質公共服務體系，提升相互配套性，增進對工商業的吸引力，滿足市民更高水平的公共服務需求。這里所講的公共服務體系，包括道路、橋梁、學校、醫院、公園等物質性的基礎設施，以及教育、文化、醫療、社會保障、公共交通、環境保護、經濟監管、社會監管等非物質性的服務項目。城市善治要求各類公共服務項目相互銜接、彼此配套，形成公共服務體系，共同服務于市民、企業及社會組織。
二是形成可持續的財政資金籌集機制，不斷改進公共服務。城市提供優質公共服務具有成本，需要具有穩定的財政收入來源。城市基礎設施建設的資金需求大，回報周期長，成本具有沉淀性，資金一經投入難以改作其他用途。同時，基礎設施的規模經濟效應也很明顯，項目建成以后，隨著消費者數量增加，項目運行具有成本弱增性特征。為城市政府滿足未來發展需求，城市需要與致力于促進經濟增長的力量合作，支持工商業發展，以增加財政收入。
在市場經濟體制下，城市治理要區分“掌舵”和“劃槳”職能，城市政府承擔著提供公共服務的使命，負責公共服務供給決策，而公共服務的生產既可由公共部門承擔，也可通過政府與社會合作的方式，讓企業和社會組織參與進來，在不同機構之間展開競爭。掌舵者需要洞察問題，平衡競爭性需求，承擔安排者的角色，決定為誰生產、生產多少、如何生產、怎樣付費等問題，劃槳者則要集中精力于具體事務。
奧克森指出，公共服務的“提供”涉及一系列的集體選擇行為，應當由政府承擔基本責任，“生產”是將資源投入轉化為產出的技術性過程，私人部門和第三部門都可以介入并承擔責任[3]。在實踐中，公共服務生產的具體安排，既可由公共部門直接提供，也可采取合同承包、政府補助、憑單制、特許經營等方式，由企業或社會機構來完成。薩拉蒙對美國非營利組織進行大量實證研究，發現政府與志愿部門的合作，已經成為社會服務供給的支柱，政府已經成為私人非營利部門的最重要的資金來源[4]。
與城市相比，農村地區的人口密度要低得多，政府提供的公共服務體系在種類上要少得多，在空間布局上也要分散得多。農村地區的公共服務供給，與當地居民對地方財政的貢獻也不直接相關。在現代經濟體系中，農業經濟具有弱質性，需要國家提供政策保護、財政補貼。與市政府相比，縣級政權的財政資金籌集能力要弱得多。如果沒有財政轉移支付提供支持，僅僅依靠本地財力，一些落后地區將無法保障全體居民都能獲得義務教育、醫療衛生、計劃生育等基本公共服務。問題在于，一個人如果缺少了最起碼的基本公共服務，那就無法保障其生存和發展的基本權利。
鄉村治理的基本使命，不在于就近提供配套齊全的各類公共服務，也不在于保障農村居民與城市居民一樣享有均質的公共服務體系，而是要劃定公共服務的底線標準，保障農村居民能夠享受到不可或缺的基本公共服務。基本公共服務是維護人的尊嚴、保障個人生存和發展基本需求的基礎性公共品，如義務教育、基本醫療服務、社會保障等，以及與居民生活密切相關的交通、安全、環保等民生需求。享有基本公共服務是公民的權利，提供基本公共服務也是政府的職責所在。為此，城鄉治理有必要區分基本公共服務和選擇性公共服務，明確規定基本公共服務的范圍和標準。隨著經濟發展，政府財力逐漸增強，基本公共服務的標準也要不斷提高。而選擇性公共服務屬于更高層次的政府服務，如高等教育、公園廣場、市容環衛、治安巡邏、道路保潔等，它們并不面向全體社會成員，很多服務項目也難以覆蓋廣袤的農村地區。
當前，我國城鄉治理的根本問題，不在于城市與鄉村的公共服務水平和質量存在差距，而在于農村地區的基本公共服務缺少明確標準和底線約束。一些邊遠、落后地區，由于政府財力薄弱，不能保障基本公共服務供給。改進農村地區的公共服務狀況，有必要統籌基本公共服務設施的空間布局，制定農村地區基本公共服務的項目清單和提供標準，明確規定不同層級政府的具體責任。為此，國家需要制定發展規劃，明確規定一定時期內基本公共服務體系建設的國家標準，在國家標準的基礎上，各地區也要根據經濟社會發展情況，分別制定本行政區內的地方標準，有條件的地區可提高本地標準。對于落后和欠發展地區，地方政府履行分內責任確有困難的，國家通過財政轉移支付手段予以支持。同時，要通過政策手段，引導城市優質公共服務資源向小城鎮延伸配置，方便農村居民就近共享優質公共服務資源。
注釋
[1]約翰·倫尼·肖特．城市秩序：城市、文化與權力導論．鄭娟，梁捷，譯．上海：上海人民出版社，2011：3．
[2]楊宏山．澄清城鄉治理的認知誤區．探索與爭鳴，2016（6）．
[3]羅納德·J﹒奧克森．治理地方公共經濟．萬鵬飛，譯．北京：北京大學出版社，2005：9．
[4]萊斯特·M﹒薩拉蒙．公共服務中的伙伴：現代福利國家中政府與非營利組織的關系．田凱，譯．北京：商務印書館，2008：51．