第二節　發展中的公民參與內涵:對政治的參與和對管理的參與

公民參與既作為描述人類政治活動與政治現象的概念，也作為解釋人類群體性和社會性需求的概念而存在。從最為廣義的意義講，公民參與指涉的是民眾與包含政府組織在內的大型社會組織之間的關系形態。^注9也就是說，在決定公共資源的分配領域，公眾或者決策涉及的利益關系人介入政策過程，向政策制定者施加影響力并由此構成相互關系的過程均可以視為公民參與。在我們的現實生活中，公民參與往往表現為舉凡介入公共領域生活，人們參與一定范圍內的投票，或者在一定的地理空間內，討論在公共領域中發生的參與者共同面對或共同感興趣的問題，借助意見表達、對話、協商、斡旋和管理等行動試圖對問題解決過程產生影響力，并通過投票或決議形式最終達成決定，共同回應或解決問題的過程都可以視為公民參與。參與表現了公民在一個社會或者政治共同體的生活中力圖通過自身可以控制的力量來影響共同體決策和集體行動，進而決定自身命運的努力，也體現了民間社會試圖以自治或者抗議、沖突等途徑約束某些強權暴政的訴求。

概括而言，公民參與的內涵可以通過以下描述來把握：第一，公民參與的主體是發自于民間的非政府的公民個體或者公民團體；第二，公民參與的倡導既源自公民個體或群體的自發和自愿參與，也包含政府為達成某些政策目標而主張的參與行動；第三，公民參與在憲法、法律規范的框架內以合法的程序和形式進行，它力圖通過參與人的利益表達、協商交流、權力分享、授權管理來實現公民對公共政策的影響；第四，公民參與的領域主要包括政治選舉，合法性抗議、示威和靜坐，涉及重大法律條款變更或撤銷的創制與復決，涉及相關人利益的公共政策或公共項目制定，本地或社區公共事務執行中的合作與共同生產，公民基于互惠的互助行動等；第五，公民參與的目的是促進公共利益的達成和公共政策的執行，并保證公民有渠道影響政策過程，保障自身的利益；第六，作為影響共同體政治生活的一種權力分配，公民參與既是公民的政治權利，也是保障公民經濟權利的基礎。

在人類歷史上，公民參與的形式多種多樣，在某種程度上，這是由公民參與的自發性、自覺性和自治性決定的，因此，公民參與有很多類型。按照公民參與的初始狀態，它可以分為自上而下或由政府發動的參與形式和自下而上或由公民組織自身發起的參與形式；按照公民參與的層次，它可以分為國家級政府事務參與、省(聯邦)政府事務參與、地方政府事務參與、社區(居民區)事務參與和公民自組織事務參與等；按照參與的強度和深度，它可以分為直接參與和間接參與；按照公民參與形式與政府發生的關系形態，它可以分為合作性參與和對抗性參與或者積極性參與和消極防衛性參與；按照公民參與的問題提出和議程倡導，它可以分為由政府主導發起的公民參與、由專業人士倡導發起的公民參與和由公民(組織)及利益相關者倡導發起的公民參與；等等。

美國學者謝爾·阿斯汀(Sherr Arnstein)依據其對公民參與階梯發展形態和上升路徑的解釋，將公民參與分為低度參與、中度參與和高度參與三個水平，分別對應政府主導型參與、象征型參與和完全型參與。他認為，這構成了八個自低到高的參與形式類別，分別是：政府操縱、宣傳教育、公民知情、向公民咨詢、安撫公民、合作伙伴、委托授予權力、公民控制。^注10約翰·克萊頓·托馬斯(John Clayton Thomas)則以公共政策過程中公民參與的深度以及對公共政策制定與實施產生實質影響力的大小為標準，將公民參與種類分為以獲取信息為目標的公民參與、以增進政策支持性和認同度的公民參與、以構建政府與公民間合作關系為導向的公民參與和公民自主的參與等。^注11陶東明和 陳明明根據公民參與的一般形態，將其劃分為直接參與和間接參與、顯性參與和隱性參與、主動參與和被動參與、合法參與和非法參與、輸入性參與和輸出性參與五個主要類型標準。^注12美國學者萊斯特·W·米爾布里茲和M.L.戈爾(Lester W.Milbrath and M.L.Goel)透過公眾在競選投票過程中所隱含的心理動機，分析了公民心理需求與投票行動之間的相關性，對參與行動與參與層次、深度、強度進行了分類(見圖1—1)。

圖1—1 公民參與的動機類型及其行動選擇

資料來源：Lester W.Milbrath and M.L.Goel，Political Participation:How and Why Do People Get Involved in Politics，Chicago:Rand McNally College Publishing Company.p.36，1976。

無論人們從怎樣的角度看待公民參與，如何按照一定標準對公民參與進行分類，我們都可以在公民參與發展的歷史進程中探尋并感受公民參與實質及其外延的變遷，體驗公民參與實踐中公民意識和公民精神的逐步成長。一系列伴隨公民參與實踐推進而產生的詞語或概念，它們所代表的意涵體現了公民參與本質和內容的不斷深化。與此同時，這些概念也體現了人們對公民參與的認識以及對公民資格(citizenship)、公民身份(citizen identity)和公民共同體生活意義等觀念所發生的變化，充分表現了現代社會公民參與的發展態勢，象征著公民參與在公共事務治理中的成長能力。

1.政治參與(political participation)

在一般意義上，政治參與是一個包容廣泛的概念。一方面，它代表所有的個體或群體基于利益要求有權利在一個社會組織或政治共同體的決策中表達偏好和施加影響力的過程，以促使組織實現政策的代表性和利益均衡性。這個概念認為，在基層存在著大量有能力、有才華的有為人士，他們不僅有實力介入管理事務，而且他們了解底層社會的運行狀況，因此，只有讓他們發出聲音，才能保證政治過程的公正性。正如英國前首相梅杰(Major)所說，只有深入人民中才能制定出合理的政策，這是政府的政治追求。^注13在工業民主模式中，政治參與常常以召開職工代表大會，企業職工參股持股，共同決定工資水平以及推舉、監督企業管理者等組織行為形式體現出來，成為組織民主和激勵策略發展的基本內容。如果從這個意義講，政治參與概念包含了參與的基本要件及其應有之義。

另一方面，在現實的代議制政治過程中，人們參與政治生活，尤其是國家政治生活及政府決策的外顯途徑主要是競爭性的政黨選舉投票。參與選舉投票作為現實世界間接民主模式的主要工具，在當下民主政治中發揮著重要的作用，因此，政治參與的概念逐漸在狹義的意義上被界定為政治投票過程，在很多情況下，競選與公民參與選舉投票的行動往往成為政治參與的代名詞，成為主流民主思想的觀念。例如，熊彼特就將民主的方法詮釋為通過競爭方式獲得統治資格的制度化安排和程序。^注14在這樣的思維框架下，公民參與的邏輯更多地被定義為公民通過選擇自己認可的政治家而參與并影響政治過程，投票是公民的一項基本政治權利，而作為公民的資格則主要表現為公民是否擁有作為“投票人”的資格和正當地行使了“投票人”的權利。其潛在的政治理念是公民以投票方式選拔出明智而又具備治理能力、賢德而又擁有專業素質的職業政治家，公民主權的意志是通過投票顯示對不同政黨政策的偏好，表達利益傾向。此后，公民將自己的主權轉讓或者委托給這些職業政治家，由他們代為治理國家和社會公共事務，并從外部監督政府官員的行為。在現代政治過程中，公民的角色和職能更多地體現為國家政治活動的“局外人”以及政府輸出公共服務產品的“消費者”。而當今公民參與則試圖突破選舉投票的政治參與局限，強調公民參與介入公共管理和公共服務場域的必要性與可行性，力圖拓展對公民參與的價值認知與實踐空間，引導對公民參與角色與作用的重新認識，例如，協商民主模式的推及、政策網絡中的公民參與與伙伴關系、第三部門與社區發展等，都顯示了公民參與內涵和外延的深刻變化。

當然，無法否認的是，在自由民主政治系統中，以選舉投票為典范的政治參與在多個方面為公民參與發展，或者說為走向公共治理領域的參與奠定了一系列制度或文化的基礎，塑造了參與的條件。首先，政治參與作為憲政架構中的重要組成部分，憲法與法律制度明確賦予了公民個體和公民組織的基本政治、經濟與社會權利，界定了其參與政治活動的合法地位與行為，約定了公民政治活動的權責，由此為公民政治參與奠定了有關合法參與以及利益表達的資格、范圍、方式、組織條件等憲政基礎，為政治利益的聚合與吸納提供了制度化前提。其次，政治競選的參與激發了公民的參與熱情，經由政治參與的利益表達和訴求顯示，公民認知到通過參與工具影響公共政策并維護自身利益的權能所在，這無疑刺激了其參與的意愿，并培養了公民的主體意識和公域意識。再次，政治參與規范了公民參與的責任，使公民知曉進行政治活動的合法邊界和渠道，從而學習到參與以及交互影響的智慧。最后，政治參與將利益聚合與組織凝聚聯系起來，揭示了社會多元利益主體沖突的政治現實，由此也顯示了政治參與的組織基礎要求。

2.公民介入或涉入(citizen involvement)

在美國等發達國家，反映20世紀60年代中期和70年代公民參與特征的“公民介入”一詞，取自于“involvement”這個單詞原初所具有的親自進入、參與的內涵。從發生學角度看，這個詞語還包含著應讓公民參與成為公共政策過程必要部分或必然結果的潛在含義。

“citizen involvement”在美國的使用始于林登·B·約翰遜(Lyndon B.Johnson)實施“偉大社會”(Great Society)和“向貧困開戰”(War on Poverty)項目的時期。那時，美國社會正面臨著十分嚴重的社會矛盾，包括種族沖突、弱勢群體剝奪、能源危機和國際爭端，內外交困，公眾對政府的管理能力怨聲載道。為了緩解社會緊張和壓力，增強公眾對政府的信心，伴隨著日益強大的民權運動，1964年，最終以61％的得票率當選總統的約翰遜，出臺了一系列社會改革與社會重建政策，旨在增進社會公正，關注對弱勢群體的權利保護，提高整個社會的福利水平。約翰遜的主要施政綱領包括頒布《民權法案》和大規模啟動“偉大社會”和“向貧困開戰”項目。這些政策的主旨在于重新調整美國公共政策的資源分配結構，以促進社會公平為核心導向，賦予社會中的最少受惠者或弱勢群體以更多均等的機會，讓他們享有基本的生活設施和生活福利，改變日益拉大的階層差距狀況，從而建立一個穩定、可持續發展的社會。圍繞著這樣的目標，聯邦政府和州政府采取了對城市貧民區進行拆遷改造、向低收入或弱勢群體家庭的子女提供教育計劃、實施貧困家庭的援助計劃、保障黑人和少數族裔的基本權利(如公平就業機會)等一系列政策措施。

然而，推行這些項目不僅需要美國社會不同族裔和階層的公眾的廣泛理解和合作，更為關鍵的是，項目的執行不能僅僅按照行政官員的立場、需求和思維方式來推動，必須運用一套有效的措施獲取利益相關群體的意愿，防止項目的運作背離公眾以及服務受眾的真實需要，背離聯邦和州政府項目設立的初衷，成為行政官員股掌中的資源。為此，聯邦政府通過法案的形式，強制性地要求地方政府在實施相關項目時，尤其是在決定條款方向、預算制定和城市拆遷重建規劃時，必須采取有效手段，通過信息發布、公開聽證、協商、咨詢、指導等公共參與途徑，讓利益相關的公民介入項目的運作過程中，共同分享項目管理的預期目標，達成相互的理解與共識，以平衡復雜的利益關系，增強公眾對政府項目的信任程度，同時加強政府項目建設與公民需求滿意度之間的關聯程度。為此，在美國地方，形成了以社區為基礎，以利益群體或社區居民組織為載體，以項目發展中各種公民參與形式為紐帶的公民介入地方事務管理的參與運動。正是在這個時期，公民參與的范疇開始從政治選舉參與投票更多地走向地方治理中的社區管理事務的直接介入，在參與事項上則集中表現為選舉地方政府領導人、預算制定與評估、城市(社區)規劃、環境保護、社區公共服務事務(養老、助殘、家庭照顧)等方面。

這一輪公民參與運動基本上是由高層政府組織發動并強力推動地方政府實施的，因此，政府組織在整個參與發展進程中居于明顯的主導地位，成為公民參與的組織者、推進者和輔助者，而社區居民領袖和公眾則都經歷著感知、認同、學習和行動的心理歷程，他們需要意識到自身影響政治過程的能力和策略所在。正因為如此，阿斯汀在20世紀60年代末回顧性并前瞻性地闡釋了“公民參與階梯”(participatory ladder)發展的觀點，以此說明公民參與發展所經歷的道路以及期待的成長趨勢。^注15這個時期公民參與所依靠的潛在的政治理念是，公民的基本角色是政府，特別是地方政府提供的公共服務的直接消費者和享受者，他們以納稅的義務換取獲得滿意的公共服務的權利。作為消費者，公民是擁有主權的，他或她在一定程度上有權利決定服務供給的水平和質量，提出服務績效的成果要求。因此，具有消費者主權的公民有理由表達對公共物品和公共服務的偏好需求，并運用一定方式控制政府物品和服務的產出符合其偏好要求，這勢必依賴于公民介入公共服務供給決定和執行過程，借助參與方式保障政府責任的輸出，保障公共服務結果與服務期望相一致，以實現消費者的主權。在歐美很多國家非常風靡的“公民憲章”(Citizen Charter)運動即代表著這樣一種公民資格認識和公民精神內涵。

3.公民投入或公民踐約(citizen & civic engagement)

近十多年來，公民投入或公民踐約概念應用廣泛，表達了公民(組織)作為公共治理的主體進入公共事務管理領域，成為治理中堅力量的含義。在規范的意義上，它代表著公民資格的主動性、倡導性和自主治理性的基本精神實質。這一概念的應用始于20世紀80年代，伴隨著NGO與志愿精神的迅速成長，標志著公民參與發展進入一個新的平臺。公民參與被賦予新的內涵有其綜合的社會背景。在世界范圍內，面對現實社會問題的挑戰，要求人們尋求新的公共治理之路，而民主政治思想以及公共管理理論的演進和發展，為現代積極的公民參與模式提供了明確而堅實的理論基礎，當代地方治理的一系列制度創新也為公民參與成長開辟了廣闊的實踐空間。首先，人類在經歷了“市場失敗”和“政府失敗”的循環之后，試圖尋找到超越“市場”和“政府”二元局限性的其他社會治理的力量，發現解決現代社會困境的更為有效的“第三條道路”。^注16為此，人們重新開始將視野轉向并開始重視存在于社會之中的“草根”力量——公民社會，期待著通過草根層民主自治的努力，解決社會的矛盾與問題。其次，現代公共治理理論指出，隨著社會變遷速度的加快，社會問題的性質日趨復雜，人類社會發展所面臨的不確定因素不斷增加。在這樣的情形下，僅僅依靠政府組織的力量并不足以應對外部環境的快速變化，勢必要尋求合作的力量，建立共同治理公共事務的社會結構，這將公民社會提升到了公共事務“共同治理者”的地位，使得公民成為現代治理結構中不可或缺的主體的一部分。

在當代公民參與實踐中，公民踐約所表現的主體性特征通過公民社會的快速成長得到了充分的印證。幾乎在世界上的所有國家，NGO都得到了長足的發展，NGO以及志愿者提供了包羅萬象的公共服務，涉及諸如環境保護、社區發展、就業培訓、慈善募捐、應急與貧困救濟、社會服務與社會工作、醫療康復和衛生保健服務，以及文化教育、公民法律、政治倡導等公共事務領域，成為政府公共管理的重要合作伙伴，發揮了不可替代的作用。正如萊斯特·M·薩拉蒙所指出的那樣，“由于NGO在市場和國家之外的獨特地位，它們通常以較小的規模、與公民的聯系、靈活性、激發私人主動支持公共目標的能力，以及新近被重新發現的對建立‘社會資本’的貢獻，規范社會組織在尋求介于僅對市場信任和僅對國家信任之間的‘中間道路’中的戰略重要性已經呈現出來”^注17。

公民踐約本身就具有公民積極置身于共同體公共生活和公共事務的內涵。其潛在的政治理念是，公民的角色不僅體現為政治選舉的投票者，不僅僅是政府公共服務的消極消費者，同時他們也能夠成為公共事務的直接管理者。投身公共事務，不僅是公民社群精神與美德的一部分，更是守望家園，決定自身生活質量的必需，是共同創造社區價值的基本途徑。與此同時，公民踐約價值還倡導社區公民不斷學習、共同體驗以及培養共同愿景的過程，強調基于合作治理的公民參與對于促進公民間互動、公民與行政官員互動以及形成共同體意識，提升社區自治能力的作用。可見，公民踐約觀念的提出意味著積極公民資格(active citizenship)理念的確立，意味著人們對公眾作為公民的角色和身份的認識達到了一個新的高度。

綜上所述，從公民參與概念內涵與外延的變化，我們可以察覺到，當代公民參與介入的范圍是在不斷拓寬的，擁有了比政治參與更為寬泛的內涵：從政治競選、院外壓力逐步走向公共治理領域，從單純的投票人以及追求利益訴求到為實現共同體利益的主動行動；從單一的參與途徑到多樣化的參與渠道；等等。