第一章　導論:公民參與內涵及在地方治理中的價值

第一節　問題提出:嬗變中的公民參與———超越代議民主走向治理民主

公民參與是人類及其政治活動的一個古老的話題。在人類社會發展的進程中，公民參與的內涵隨國家政治生態和生活時代的變遷而發生著一定程度的變化，人們對公民參與的價值、功能以及內容的認知也在不斷變化。以西方的政治文化典范看，公民參與經歷了從古希臘雅典的城邦公民“直接民主”形式，跨越中世紀，到現代資本主義的代議政治和議會民主，再到20世紀70年代逐漸強化“授權地方公民”，塑造“公民參與社會治理”的民主治理制度及其實踐。^注2從中我們不難看出，在政治發展的不同階段，人們面對并力圖回應時代性的社會政治問題，使得公民參與包含了具有差異性的內容。概括而言，在今天，超越政黨選舉和代議制結構，超越公民作為投票者和政府公共服務消費者的角色，建立公民參與社會治理的制度和通道，發揮公民的積極作用成為當今公民參與以及構建政府與公民伙伴關系的主流思維。下面的闡述簡要地回顧了公民參與觀念發展的歷程，這為我們后續論述公民參與地方治理的實質及其價值提供了背景與場景的鋪墊。

自古以來，人們給予公民參與很多贊揚。顯然，公民參與承載了人類無數美好的理想和期望。如果說，對國家政治發展模式的選擇和政府地位的定義會激起人們的懷疑、爭議和沖突的話，當提及國家政治和行政體制重要組成部分的公民參與事務時，人們卻對它寄予了諸多的理想，起碼人們在概念上感知到公民參與是社會生活的一種美好狀態，是政治民主與社會文明的一項核心標志。這是因為，在理念上，公民參與勾畫出了一幅公民依靠參與的能力制約強權和暴政，通過自我管理與自主管理來決定那些影響自己生活質量的公共政策的圖景。古希臘著名執政官伯利克里曾經發表過精彩的宣言，他說：“我們的制度(城邦民主)之所以被稱為是民主政治，因為政權是掌握在全體公民手中的，而不是在少數人手中。”然而，穿越歷史的長河，在人類社會演進進程中的公民參與實踐，卻經歷著一個充滿艱辛和不斷奮爭的探索歷程，直到今天，由于受種種制度的約束和局限，世界上不少國家的公民參與實踐依然在艱難前行，以至于本杰明·巴伯(Benjamin Barber)發出了現時代如何改變作為動物管理政治的“弱勢民主”，建立起強有力的參與式“強勢民主”體系的呼聲。^注3

自古希臘城邦建立城邦式的“直接民主”制度后，城邦共同體的公民直接討論重大政治議題，通過直接選舉決定政治官員的產生，這被看做是最為理想的民主政治形式。但是，古希臘城邦是一個小國寡民的政體形式，并且公民界定的范圍非常有限。而隨著近現代強有力的民族國家的建立，國家權力和人口規模不斷擴大，中央政府的權力也在日益擴張。在這樣的情形下，直接民主形式難以為繼，在大多數選擇民主政治的國家里，逐步代之以間接民主形式。即在一定選區里，公民根據政黨或者功能團體的宣傳以及執政黨政府政策的執行情況(或兩黨競爭中提出的施政方針)，投票選舉由政黨推選的政治候選人，由獲勝的候選人或政黨執政，組成政府或內閣，制定或執行政府公共政策，決定權威性資源的分配。因此，在近現代民主政治體系中，公民參與的實質就是在國家級政府和地方政府層面，有選舉資格的公民將好的政治家推選進入政府的過程，而政治家由公民選舉獲得了政治合法性，代表公民參政議政，決定公共政策的方向以及議程。由此，代議制民主成為近現代國家政治民主的重要制度，也成為公民參與政治過程、實現政治民主的主要途徑和工具。在歷史上，代議制政治這樣一種政治參與形式是社會政治發展一個重要標志，它不僅使公民在國家政治生活中獲得了形式上的平等,享有了一人一票選擇政治領導人的權利，而且更為關鍵的是，公民經由選舉的平臺進入政治共同體的生活中，關注公共領域的政治與公共事務，發現并意識到自身作為公民的權利和義務。

但是，就像一個銅板的兩個方面那樣，代議制在開啟公民進入政治場域和公共生活的同時，公民向代表者委托出去的權力也在瓦解著公民對公共政策過程的影響力。當公眾經過選舉將公共政策的制定權和執行權分別交給了代議政治家和行政組織的時候，公眾除了外部監督外，對于那些關系到自身生活狀態的政策的關懷與影響能力在下降，尤其是對于高層政府組織的公共政策議程，情況更為如此。公民成為實在的政治旁觀者和消極的消費者。我們看到的現象是，一方面，在日常生活中，公眾日益感知到自身介入公共事務的無力感，懷疑自身是否具有介入公共事務管理的價值，以及應該在哪些層面、哪些類型上參與公共事務的管理。另一方面，隨著行政管理權力越來越向政府集中，管理過程日趨專業化，社會資源越來越向政府轉移；隨著民主更多地被狹窄地定義為投票過程，而不是理解為公民作為公共事務重要承擔者之一參與并影響政策制定和執行的過程，公民參與發展的結果是，與公民共同體相聯系的公民權利與責任、公民美德和公共精神等觀念與意識在不斷地衰落，公民對于政治治理過程的冷漠和麻木不仁的態度普遍蔓延。即便是在人們通常認為的有民主和自治傳統，公民崇尚社區自主管理，依靠民間力量守望家園的美國，公民的參與精神也在退化。羅伯特·D·帕特南(Robert D.Putnam)在《獨打保齡球：美國社會資本的衰落》(Bowling Alone:America's Declining Social Capital)^注4一文中描述了美國社會公民意識退化，對政治漠不關心的現象，分析由此導致的美國大選投票率持續下降，美國社會賴以形成的社會資本存量不斷減少，公民參與社區治理的意愿和激情日趨滑坡的狀況，“美國人日益拋棄投票站……1990年參加投票的投票者人數已經下降了差不多1/4”，并感慨當年亞歷克西斯·托克維爾(Alexis Tocqueville)在《論美國的民主》一書中描述的鄉鎮自治使美國變成充滿自豪感與進取精神的公民社會的景象今已不在。^注5

20世紀60年代中期乃至七八十年代，在很多國家出現了一系列嚴重的社會治理新問題，諸如弱勢群體的被剝奪感、社會排斥(social exclusion)、貧困、環境污染、自然生態狀況蛻化、能源危機、社會沖突等。為了解決這些棘手的社會問題，減輕公眾對政府的質疑壓力，改善治理狀況，中央政府與省(聯邦)政府通過各種轉移支付形式，設立了一批專項發展項目，向地方政府撥付款項，期盼借助項目運作，一方面提高地方政府公共服務的供給水平，增強公眾的滿意度，另一方面啟動地方政府和民間社會的力量，以圍繞項目軸心共同治理這些社會問題。然而，這些項目在很大程度上多是由高層政府發起并主導的，尤其是中央政府在項目制定和實施中發揮著核心作用，這意味著，決定項目投入的選擇項和資金優先次序配置的權力主要來自于高層決策者、官僚和專家，并沒有考量公共政策各種利益相關者的訴求。我們看到，無論是美國的社區發展與援助項目(Social Development and Aid Program)，還是增進韓國農村民眾福利的社會發展運動等，中央政府都基本上是項目的直接推動者，扮演著主導者的角色。

現實的運作情況卻是，地方公眾似乎并沒有領高層政府的情，這些致力于運用地方力量共同解決地方社會問題甚至是解決社區居民困難的努力沒有得到地方公眾的充分認同和理解。因為，在項目的實施過程中，作為公共服務的受眾的公民并沒有獲得表達他們的意愿和需求的有效途徑和方式，他們僅僅作為旁觀者或者被動的接受者而存在，這使得高層政府強力推動的項目往往達不到預期的成效，其執行力和效果都大為減損。為了修正這樣的缺陷，政府意識到，沒有公民的認同和支持，沒有公民的真正介入、參與和合作，項目即便是依靠政府的力量推行下去，也不一定是社區居民的真實需要或者真正解決了問題。為了使政府項目不再重蹈覆轍，20世紀70年代，一些國家的政府出臺了相關的法律規定，以法律規范的形式要求政府在執行項目的過程中，必須啟動不同形式的公民參與過程，必須“以項目實施地區的公民和公共服務的對象為中心，最大限度地發展和引導可行性的公民參與行動”^注6，使得公民對政府實施的那些關系到他們民生與生活品質的項目擁有充分的知情權和不同形式的參與性。在公共政策層面上，這樣強制性的措施將公民參與的要求放置在了政府政策制定和執行過程中，強化了各級政府組織及其官員對公民參與價值的認知程度。以此為標志，不少國家都借此宣告一個新的公民參與時代的到來，即公民介入地方治理事務的參與形式的到來。

理論界也為這個時代的公民參與的發展趨勢作出了解釋，試圖解讀公民參與的性質，張揚積極公民資格的精神，倡導公民關懷自己生活的家園，關注參與地方公共領域的政策議題的參與式文化取向與政治哲學。由此，學界催生了一系列關于公民參與的術語和觀點。這其中比較經典的術語的包括社群主義、“強勢民主”、人民中心、積極公民資格與公民精神、消費者主權、多中心治理、分權與授權社區、合作治理、伙伴關系、民主治理、社會資本、信任、社會中間層、NGO、志愿精神等。這些術語和觀點盡管在對公民角色認知、參與能力評估等方面存在著諸多差異，但是，它們都指出了公民參與在公共政策制定和執行過程中的不可或缺性，論證了公民參與對修正現代代議政治和官僚體制缺陷所具有的價值，從而探索出一條適應后工業社會問題的社會治理途徑。在這個時代，公民參與不僅是實現公共政策合法性、代表性和有效性的工具，而且更是公民社會自身發展的目的。

與公民參與政治選舉的投票不同，20年代70年代以后發展起來的公民參與運動使得地方治理成為參與的基本載體。這不僅是因為地方政策涉及的利益與居民有直接相關性以及參與空間、時間具有可行性，而且因為其宗旨和目標就是致力于促使公民或政策的利益相關人在地方或社區參與那些與其利益密切相關的，能夠影響其當下或者未來生活質量的政策和項目，在參與中表達、顯示自己的聲音和利益偏好，并且在角色上成為地方公共事務治理的主體的一部分，成為地方事務共同治理網絡中的合作伙伴。公民參與顯現的另一個顯著特點是，人們對公民或公民組織、政府及其行政官員，以及公民與政府間關系的角色與責任的認識發生了重要的變化。在今天的政府與公民互動中，政府組織及其行政官員不僅以居高臨下的公共資源的掌控者和分配者或者以管制者的形象出現，他們還將擔綱起公民利益斡旋者和公民參與協調促進者的責任。^注7與此同時，公民的身份已經不再被簡單地理解為政府公共服務活動的旁觀者、消費者或政治家的投票人，他們更是守望自己美好家園、造就和諧社會、參與公共事務治理的一分子。正是基于這樣的深層意義，一些學者將近30年的公民參與狀況歸結為公民主體性意識的增長與新的或積極的公民資格(new ＆ active citizenship)發展的結果。^注8

在這樣的背景下，回應現時代公民參與要求的一系列重要問題便凸顯出來，包括公民應以怎樣的途徑介入地方或社區的公共事務管理，應在怎樣的層面或方面介入社區公共事務管理以及在不同的層面上采用怎樣的公民參與形式才能保證公民參與過程的有效性和實質性，如何評價公民參與的有序性和有效性，是什么讓公民具有參與公共事務管理的動力，在參與過程中公民持有的精神和態度將如何決定參與的價值，公民達致有序參與的意義和策略是什么，公民參與的制度建構與組織化能力如何決定公民參與的實質性影響力，政府組織及其領導者應以怎樣的態度面對公民參與的情勢，它們在公民參與過程中應承擔怎樣的責任和扮演怎樣的角色等等。

更為關鍵的是，回應這些問題歸根到底涉及隱藏在策略背后的一系列價值的重新選擇和界定,即在政府與公民參與互動關系轉型、調整并建立新型關系的過程中，從傳統走向現代的多元政治價值應該如何排序；哪些價值應該捍衛，而哪些價值需要摒棄；各種沖突的價值應該如何平衡；參與制度設計、政策安排以及行動策略應該如何反映被激勵的參與的動力與方向。例如，在公共政策過程中的公民參與一直面對著幾個重要結點或價值沖突問題，導致了人們對政治發展路徑認識的紛爭，主要體現為：精英控制vs.大眾控制、政黨或官僚統治vs.民粹主義、集中vs.分散、秩序(安全)vs.混亂、理性vs.感性、專業化vs.非專業、權威vs.盲從、效率vs.民主、自由主義參與觀vs.共和主義參與觀，等等。這些具有沖突性的價值觀念表現出人們對由誰、誰應該和誰能夠決定權力的歸屬和公共生活資源分配作出的不同判斷和代表的信仰，這直接涉及對公民參與有效性的信任。

解釋和回答這些問題不僅關系到公民參與實踐的目標和走向選擇，即以怎樣的視角和價值觀看待公民參與的正當性，從而選擇理性和有效的公民參與途徑，而且也關乎公民參與的貢獻力和價值的體現，決定著公民參與的持續成長能力。本書試圖對國內外有關公民參與和有序公民參與的理論思想和實踐活動進行歸納和梳理，系統地論述地方治理中公民參與的目標、范圍、層次和方式，分析有序公民參與的實質與表現形式。

由此，我們面對著一系列需要回答的問題：如何界定公民參與的范圍？有序公民參與的指向是什么以及有無標準？公民參與在地方治理實踐中的價值究竟如何表現？影響公民有序參與發展的各種因素是什么？我們依據什么發展有序公民參與以及如何評價公民參與是有序的和富有結果的？為了后文論述展開的需要，筆者首先對動態發展中的公民參與和有序公民參與的內涵以及基本性質作出界定，凸顯了在現實的政治發展進程中公民參與內涵的演變。