第三節　有序公民參與的實質

“有序公民參與”其實是一個相對的概念，這是因為，對于“有序性”的評判往往受到評判者主觀期望和價值偏好的影響，受制于對公民參與理想狀態與現實狀況之間差距的基本認知態度。作為反映我國社會公民參與目的的特有詞語，有序公民參與概念昭示了人們對我國公民參與發展模式的愿望和期待，即在人們對于公民參與行動的政治冷漠與狂熱投入這兩種極端態度、情感和手段之間尋找合理的平衡支點，以謀求政治穩定、利益吸納、民間強盛的平衡與有機統一。在國外，“有序公民參與”是一個鮮被使用的專門詞語。

筆者認為，在抽象意義和理想狀態下，人們常常會認為，公民參與的范圍越廣泛，參與介入的程度越深入，參與的手段越前衛和激進，參與的結果可能就越好。但是，這樣的假定前提是否存在，從公民的角度看，至少取決于三個基本條件：第一，對于相關的公共問題和公共政策取向，公民的關注程度和投入程度是多少，換句話說，公眾有多大的興趣和意愿參與介入相關的公共事務。這決定了公民進入公共事務領域的動力和能力，也決定了公民參與的范圍和公民群體構成的結構。第二，參與公共事務的公民或者公民群體的構成是怎樣的？參與的公民來自于哪里？他們抱有怎樣的態度和目標？他們的一致性和分歧沖突是什么？這些問題決定了參與政策過程或公共事務管理的公民是否具有足夠的代表性，也就是說，公民參與的普遍性程度如何，并且，那些少數人的意見或者弱勢群體的需求是否被代表了？第三，公民參與的目標和采取的策略是什么？也就是說，公民及公民組織在與政府及其官員的博弈和互動的動態過程中，公民領袖與政府官員各自的立場和分別采用的策略組合是什么？公民參與會采用哪些手段？公民領袖在參與過程中對政府和對公民組織的實質影響力與程度怎樣？這些問題決定了公民參與被政府接受和容忍的程度，決定了參與進程雙方沖突還是合作的程度，同時也決定了公民參與所達成結果以及未來的通路，等等。因此，在現實的公民參與實踐中，公民參與的范圍、程度和能力等受到政策問題性質、公民參與意愿、參與目標偏好、公民組織化程度、公民參與影響力施加方式和策略選擇等一系列因素的制約，而這些因素恰恰成為作用于公民參與漸進成長過程的關鍵節點。從這個角度看，公民參與的發展的確需要經歷一個意愿、自覺、行動、反思、不斷學習、參與策略演進、合作的過程。

從政府組織和官員的角度看，公民參與有序性最為核心的表現是如何在民意表達、恰當的參與方式與現有秩序維持之間保持平衡。對于政府官員而言，公民參與會加速政府組織的變遷，改變某些既有的利益結構，打破原有的平衡，給政府的常規工作帶來壓力和麻煩，甚至可能威脅到現有秩序的穩定。因此，行政官員對公民參與是具有防御心理的，他們自然不情愿公民對行政管理事務過多地介入，除非高層政治管理者強力推動行政官員接納公民參與，以開放的態度歡迎公民的加入。但是，即便如此，推進公民參與的成長也需要行政官員能夠逐漸感受并認識到公民參與對于政府管理水平提高的價值，感受到公民參與實踐能夠成為政府強有力的合作伙伴。這個認知的過程決定著行政官員在與公民互動中可以接受的公民參與手段的底線限度，也決定了行政官員控制的公民參與介入政策和管理事務的深度和廣度。從這個角度看，政府行政官員在心理和行動上都需要經歷一個開放、理解、寬容、接納、歡迎、協商促進與共同合作的歷程。

那么，評價公民參與有序性或者有效性的基本依據究竟是什么呢？從不同的視角來看，公民參與的有效性又會以怎樣的形式或特征來體現呢？筆者認為，從規范意義上講，有序公民參與應該具備以下特征或者象征標志。

(1)從實施參與的初始動機看，有序公民參與旨在推進公民權利的實現，提高公民自主管理意識和責任，促進地方公共事務的管理和發展，以構建民間與政府良好的互動合作關系為基本目標。這表現為，有序公民參與的目標選擇與策略手段選擇首先應以維護政治穩定和維持社會秩序為基本前提，本著推進社會良性發展的目的，采取適當而富有實效的官民互動手段。因此，有序公民參與的出發點是政府和民眾雙方經由參與的途徑和方式，致力于達成共識和建立相互信任關系，形成共同協作與合作治理的良性基礎。

為了實現這個目標，政府首先有責任和義務向民眾開放政務和社會管理的信息，尤其是要向公民告知那些關系到民眾利益和生活質量的政策制定和執行的情況，開放公民介入政治生活的基本信息與知識通道。同時，政府有責任和義務協助并促進公民組織發展參與策略，指導公民有序、分層地進入不同的公共政策領域。政府官員需要正視公民參與政府公共治理活動的必然性和必要性，確定自身在公民參與發展中的角色。應以積極的態度，通過協商、對話、事件斡旋、社區論壇和共同學習等方式，創造官民互動的機會，推動社區公民逐步形成社區發展的共同愿景。

此外，為了發展公民有序參與的能力，作為參與主體的公民領導者及其公民組織應站在促進社區居民整體福利增長與社區和諧發展的立場上，本著互惠互利的基本原則尋求與政府組織的協商和對話。在公民與政府雙方出現利益紛爭和博弈困局的時候，雙方也應采取克制的態度，積極選擇可以有效化解沖突的參與途徑，逐漸消除雙方的消極防御性心理，進一步整理和確定彼此的角色關系，創造進一步溝通的時機和場所，以發現雙方長期良好互動的基礎。建立在這樣的觀念基礎上的參與行動，勢必需要公民組織的領導者具備代表社區居民普遍利益的基礎與能力，把握公眾參與的關鍵目標、核心問題和政治策略，拓展公民知情和參加社區活動的通道，培養公民的社區公益和歸屬意識，積極與政府溝通，爭取政府對社區公共事務的關注和資源支持，提升公共服務社區供給和公民自主治理的能力。總之，有序公民參與需要政府與公民組織及其領導人的共同努力，需要雙方在不斷磨合與彼此回應中達成的真誠和共識，這是有序公民參與發展的基礎。

(2)從公民參與的制度基礎和運作平臺看，有序公民參與勢必依托于國家民主政治制度的推進和發展。顯然，為了保證公民參與的有序化和有效化，相應的保障公民介入政治生活的民主參與制度體系就不可或缺。這是因為，制度化的公民民主參與的功能就在于通過穩定連續的政治發展途徑，將參與者有機地吸納到制度框架中，納入常規的公共政策制定和執行過程中。這不僅提升了政府政策和公民參與行動的合法性，而且更成就了公民與政府之間長期的、可預見的互動關系模式，有助于明確界定參與進程中彼此的角色，發展并塑造和諧的參與價值觀，不斷強化官民間的信任。

對于有序公民參與而言，以下幾類關系到參與能力的相輔相成的制度設計是必不可少的。一是政府信息告知和披露制度。政府的開放性和透明性是促成有序公民參與的最基礎的制度，保障公民介入政治或管理活動所必需的信息。二是公民組織建立和運行方式的制度。這關系到公民參與的能力和實質性影響力。三是公民詢問、質詢和投訴制度。這意味著公民能否有合適的通道表達自己的意見和建議，形成對政府活動的有效監督。四是常規的官民互動途徑與方式。這關系到公民參與的基本模式以及參與形式的選擇。五是選舉與投票制度。這關系到公民選擇地方政府領導人的能力以及公民決定重要公共政策的能力。六是公民參與地方公共事務管理的工具開放或者自治制度。這關系到公民介入社區治理，發揮主體作用的可選擇的現實途徑。

(3)從公民參與公共政策過程的價值與有效性看，有序公民參與意味著理性地界定公共政策問題的性質、結構和政策議程的關鍵點，探求公共政策制定和執行過程中利益相關人的范圍，根據公共政策的特征與目標，選擇合理、適度的公民參與形式。

這一觀念的假定前提是公民參與并非規模越大，參與人數越多，參與形式越直接、越激進，參與效果就越好。事實是，受到信息范圍、公眾關注度、成本、精力、態度和參與者立場差異等諸多主客觀因素的影響，公民參與的深度和廣度往往難以達到一種完全理想的狀態。那么，公民合理而有效地介入公共政策過程的適宜標準或者邊界是什么呢？換句話說，政府官員和公民領導者如何確定某項公共政策或者公共事務的參與方式呢？

從公共政策過程的角度看，答案取決于公共政策問題的內在性質和尋求的解決目標。人們通過對公共政策問題的剖析以及對公眾需求偏好的分析，清晰陳述政策問題的基本性質和結構化程度，理解政策問題的實質，把握政策過程的關鍵利益相關人。在此基礎上，澄清公共政策過程的相關參與者的狀況及其需求導向，判斷參與者的范圍，從而選擇信息開放程度、官民溝通模式和具體參與方式，以此保證公共參與成本與收益、深度與廣度(代表性)、表達范圍與表達機會之間的平衡。

(4)從公民參與本身的利益群體構成看，有序公民參與還意味著公共參與過程應具有比較廣泛的代表性，特別是參與過程應能夠包容和體現社會生活中弱勢群體的利益，使他們的愿望能夠通過一定的參與手段表達出來。同時，有序公民參與還需要關注少數人的利益，不能因保護多數人的利益而剝奪少數人的基本權利。