第四節　地方治理與有序公民參與:當代參與最重要的載體

公民參與作為國家政治民主制度的組成部分，有組織地進入公共政策管道以影響公共政策的目標導向。公民參與工具在政府管理的各個層級的政策過程中都可以應用，也存在著一些相同的參與形式和途徑。但是由于不同層級參與擬涉及問題的類型、層面、范圍有所不同，所以在不同層級政府管理的參與中，公民參與也呈現出一些不同的特質。比對國家層面或高層政府政策參與和地方或低層政府政策或管理的參與，總體上,兩者體現出以下幾個方面的差異：

首先，國家層面與地方層面的參與之分體現為宏觀層面與微觀層面的民主形態之分。^注18在國家層面上，公民參與可以被視為是國家宏觀政治制度的安排，強調憲政對公民權利與參與程序的法定規定，確立了政治民主形式的框架；在地方層面上，公民參與則基本立足于個人和組織等微觀層面主體對具體公共政策的介入，應對與生活質量密切相關的事務。其次，國家層面參與與地方層面參與關注的問題重點不同。前者致力于整體性的民主制度，涉及構造或關注全局利益的法律規定的設立、變更或撤銷；后者則更多的聚焦于與公民生活與福祉密切相關的服務事務及其供給狀況。再次，國家層面的參與與地方層面的參與的形式存在著一定的區別。在國家層面，代議制的間接民主是參與的主要形式。盡管隨著網絡的普及，政府也倡導公民通過網絡媒介對國家層級的法律、政策提出咨詢，但公民直接介入的能力依然受到空間、信息與利益相關因素的制約；而地方層面的參與則因相對具備直接性和行動性的條件，可以通過協商、對話、咨詢、討論等多種形式直接參與。最后，國家層面的參與與地方層面的參與所獲得效果的方向也有差異。前者征詢、咨詢的意義明顯，具有象征性；而后者不僅如此，更有通過參與行動培養和訓練公民參與公域行動的功能與價值，是民主的基本實驗場。此處需要說明的是，對地方層面的公民參與研究是本書的重點。

如前所述，當代公民參與的價值觀念越發轉向公眾對可及性的公共政策及其服務的介入，凸顯了直接性、接觸性與利益相關性等特點，因而使得與公民日常生活境遇密切相關的公共政策制定與執行成為公民參與的主要領域，地方成為公民參與的基本載體。

(1)地方往往是公民參與的直接發源地。地方治理的責任在于向本地公民提供有效的公共服務，為公民提供良好的生活秩序和生活環境。可以想見，對于某個地方而言，當地居民是公共服務水平的直接享有者和體驗者，他們感知著地方公共服務的數量、結構、規模、層次、品質和需求差距，評估著公共服務的產出效果。直接的生活體驗賦予公民參與地方治理以優益性和便利性，即對地方服務信息和狀況的知情，也賦予本地公民擁有相對的話語權與偏好顯示能力，使得公民參與有較大的現實可能性。1927年，美國哲人約翰·杜威(John Dewey)就曾精辟地指出：“沒有什么力量可以疏離與割裂人們對家庭、教堂和鄰里社區的精神歸依，沒有什么力量能夠摧毀人們回歸地方家園的行動，雖然我們說盡家庭和鄰里組織的所有不足之處，但是，它們永遠是培養民眾精神的首要組織。借助于家庭和鄰里組織，公民性格得以穩步地形成，公民特有的草根思想得以逐步確立。民主必須始于公民的家園，而這個家園就是我們生活的鄰里社區。”^注19

(2)大多數地方公共事務與當地的利益結構和利益分配存在著密切的聯系。既然地方政府輸出本地公民所需要的公共服務，其服務產品的生產與分配所依賴的資源配置格局勢必直接影響到地方不同階層、不同利益群體的福利水平。在資源有限的情況下，公共產品生產所涉及的資源分配決策無疑會備受本地公民的關注，并成為不同利益群體施加影響和角逐的中心問題。“錢該花在哪里”，“錢該為誰而花”，“錢該解決什么問題”，“花錢應采用怎樣的方式”，這些都關乎財政資源在土地開發、經濟發展、公共教育、基礎設施建設、社會保障、風險控制等事項上的分配格局。這些直接關系福利分配的問題給予了公民參與地方事務治理的強勁動力，并提升了公民參與地方公共決策的必要性。

(3)地方空間距離以及公民互動增強了地方治理過程中采用多種公民參與形式的可行性。由于地理空間距離較短，地方公民相互間的溝通互動比較容易、便利，因此可以采取靈活多樣的公益性和互助性參與形式。同時，由于地方公共事務相對比較微觀和明確，地方政府引導公民參與公共決策也比較容易，公民參與成本的可控性也相對較強。

(4)地方政府，尤其是基層地方政府與當地公民交往聯系較多，在很多情況下，地方政府是公民參與的倡導者和促進者。由于受地方政府的性質和地位要求的影響，使得它們必須廣泛接觸本地居民，密切關注民意社情，了解公民對公共服務的需求狀況，以便更好地制定地方政策。與此同時，地方政府推行的政策也需要本地公民的支持與協作。這種交往互動的關系也激勵了地方公民不同平臺、不同形式的參與過程。

由此可見，地方及地方公共事務管理是公民投身公共政治生活、實現參與最為理想的場所。公民參與的本質更多的是地方化的，是以地方(社區)問題及其解決為導向的。地方公民參與能夠讓公民感知到個體與公共領域的交集，從而發現自己對于公共生活的價值。基于這一點，人們往往將地方事務的治理看成是公民參與的天然實驗場。此外，公民參與也是地方治理的題中應有之義和外在體現。

當代地方治理的模式及其治理工具的選擇為公民參與地方公共事務管理，扮演自我管理、合作治理的角色提供了廣闊的舞臺。其原因在于，面對現實社會存在的新問題，地方治理啟動了地方公共事務多元關系主體交互作用與合作治理的機制，闡釋了公民參與地方事務必然性的邏輯依據。地方治理表達了轉型之中公共事務管理方式變化的內涵：首先，在當前決策權力結構分化，各種組織交互影響、相互依賴的政治場景中，政府組織發揮著重大的作用，但是它不是，也不可能是公共事務治理的唯一主體，公民社會和企業都是公共事務管理的合作主體。其次，公共事務管理的網絡組織構成了地方治理的制度與組織基礎。在地方治理結構中，縱向垂直控制的關系將更多地被橫向平行的共同治理關系所替代。圍繞公共議題，基于共同愿景、利益分享和互惠互利等原則，進一步聚合治理主體的資源，最終形成共同治理的網絡。最后，新的治理結構促使政府探索以新的管理方式回應壓力，推動政府尋求公共治理的合作伙伴資源，公民社會是公共治理資源的重要組成部分，公民參與成為公共治理發展的重要途徑。基于此，促進和發展公民參與是實現地方治理的必要條件，是地方治理模式的題中應有之義。^注20

(1)地方治理的本質即是尋求生活于社區的草根力量——居民及其組織加入地方公共事務管理的有效途徑。作為回應現實世界需求的地方治理，其基本價值觀念就是致力于重塑國家與社會的關系，建立與發展新型的政府與公民互動關系，因此，合作觀和民主觀構成了地方治理的兩項最為基本的精神。在地方治理的倡導者看來，隨著21世紀人類社會變遷的不斷加速、社會問題的日趨復雜化，人類生活的不確定性越來越明顯。因此，僅僅依靠各級政府組織無所不包地解決各類復雜的社會問題，而沒有其他力量的有序介入，這顯然既不現實，政府也缺乏足夠的對變化的回應力。為了提升現實公共事務的治理能力，加強對社會生活中各種矛盾沖突的反應力和控制力，勢必需要運用新的思維，使國家政治體系及其過程能夠吸納和包容更多來自于民間的力量，與政府一起實現公共治理的目標。

由此可見，合作與民主治理既是地方治理的理念，又是地方治理實現的現實工具。合作意味著政府組織是社會公共事務治理的重要組織者，但它不是唯一的治理主體。在種類繁多的公共事務管理和公共服務供給中，存在著多種可替代的、更有效率的公共管理和公共服務模式。在政府的主導下，應發揮市場、企業和公民社會的力量，借助廣泛的社會參與，通過各方的對話、斡旋、有機合作和共同生產，更迅速、更有效地解決社會問題，給公民提供滿意的公共服務。在這里，共同愿景、沖突化解、合作機制、參與式治理成為關鍵詞，政府的角色從傳統意義上的社會統治者、民眾控制者、管理提供者開始向治理力量的斡旋者、維系者，資源的分享者和合作的發起者轉變。民主則意味著合作治理的需求使得政府勢必向市場組織和公民社會分權，賦予公民組織(如NGO)進行自主治理的權利，建立民主、有序表達利益訴求和公共服務需求的制度，開辟公民參與地方公共事務的渠道。^注21可見，在地方治理的視野中，沒有公民積極而有序的參與，就沒有地方治理。

(2)地方治理的多樣化治理工具選擇為社區公民參與提供了廣泛的空間和多元的機會。在治理和善治理念的引導下，現代地方治理運用公共經濟學的研究成果以及公共政策的分析工具，按照地方公共物品的性質和結構，界定了各種可以替代的公共事務治理模式以及可供選擇的關鍵治理工具，明確了與物品供給相聯系的關鍵利益關系者，從而表明了地方公共物品和公共服務供給中社會參與資源的來源依據，具體表現了公民應用各種治理工具參與地方事務管理的制度基礎，這為地方居民提供了現實的、可操作的參與途徑。因此，本書在有關公民有序參與形式和方法選擇的很多討論中，實際上是以地方治理中的公共政策過程、地方公共事務管理和地方公共服務供給為場景的，因為，很多公民參與形式只有在地方治理場域中才能找到它們最為適當的應用領域。

地方治理中公民參與的運行以及有效保障離不開國家憲政結構與政治制度的安排。國家民主政治制度的設計為公民參與提供了獲取施政信息資源、介入政策通道、參與權利保護、合法參與形式的基本保障，是公民參與有序、有效發展的前提條件。毋庸置疑，公民參與應是在一國憲政體系內予以倡導和實現的。在當今民主政治制度的安排中，公民參與地方公共事務管理，成為公共事務管理的合作伙伴或直接生產者是對代表性民主制度的必要補充和超越。按照吉登斯的話來描述地方參與式治理與國家傳統民主制度及其參與方式的關系就是，“在全球化過程中，權力下移的壓力不僅使得超越于傳統代議制選舉的民主形式的出現和運用成為可能，而且也將成為一種必然。政府組織可以通過‘一系列民主實驗’，重建更加直接的政府與公民、公民與政府之間的聯系和接觸。實驗包括地方直接的民主參與、電子化平臺、市民的陪審制度以及其他各種可能性。當然，這些制度尚不能成為地方政府和中央政府的常規競選機制，但是，它們可以是代議制下選舉制度必要而持久的補充”^注22。