第五節　有序公民參與對地方治理的價值

在現代社會，人類社會生活的情勢促使公民參與發展成為國家政治生活無法回避、不可或缺的部分，成為國家政治架構中的重要力量。一方面，政府變革理念的創新和政府治理結構的變遷，客觀上導致了政府、市場和公民社會成為當今地方公共事務共同治理鏈條上不可分割、相互作用的中堅力量，由此形成了新型的多層次、多元互賴(interdepen-dence)的地方治理結構。由此，公民參與既是公共治理結構轉型中的必然選擇途徑和手段，更是國家政治與社會發展目標本身。^注23另一方面，全球范圍內公民組織的快速成長強烈地展示了公民參與公共事務管理的責任和對自主管理的期待，NGO在不同平臺上的管理參與構筑了促進政治與社會發展的堅實的社會資本基礎，這在主觀上形成了現代公民參與發展的充分條件。^注24

政治選舉、民意表達、介入公共事務管理采取的豐富多彩的參與形式構成了當今公民參與地方治理的生動景象，并日益體現出越來越重要的價值。學者巴巴拉·卡羅爾(Barbara Carroll)等基于當代公民參與在地方規劃與市政管理的實踐狀況，概括了公民參與的價值，分析了公民參與對于公共利益的體現和地方治理績效具有積極意義：第一，公民參與能夠提高政治系統的代表性和回應能力；第二，公民參與能夠增進政府與公民之間的相互了解和信任，減少兩者間的疏離感；第三，公民參與可以增進政治團結和社區整合，通過合作網絡實現地方公共事務的共同治理；第四，公民參與可以促進政府政策制定和執行的合法化，并使公民更加服從公共政策；第五，公民參與能夠發展公民個人的公共參與思想和增強行動力量，體驗公共生活的價值，引導和促進公民的政治參與文化發展。^注25

來自美國俄亥俄州立大學的一份實證研究報告從公民個體發展融入共同體生活的角度討論了公民參與的價值：第一，公民可以通過個人的或者社區組織的參與渠道表達個人的意愿，以得到期望的改變；第二，在參與中，個體可以學習如何推進和實現期望的改變；第三，通過參與，公民可以學習和欣賞他人的需求和想法，理解社區組織的共同利益；第四，通過參與，公民可以調節和斡旋利益之間的沖突，學會協調個人與群體的利益關系；第五，在參與的過程中，公民個人開始理解群體活動的動力，發現并體驗組織活動的意義。^注26

美國學者勒尼·A·歐文(Renee A.Irvin)和約翰·斯坦斯伯里(John Stansbury)在《公民參與政府決策：勞有所獲嗎？》一文中，通過對美國環境保護署提供的若干公民參與環境保護的案例分析，陳述了公民參與所體現的明顯優點：“在公共治理過程中，積極參與的公民好過被動消極的公民，而且公民參與具有優化治理過程的作用。”公民參與的顯著優點包括：第一，教育。能夠形成充分知情的積極公民，促進溝通，幫助地方政府理解當地的基本問題。第二，政治游說。能夠促使政府時時關注公眾的反應。第三，授權。通過平等對話，在非對抗情境下促使官員接受公民的觀點。第四，打破僵局。公民制衡的力量有助于各個政治派系相互妥協并找到針對問題的解決方案。第五，避免訴訟。能夠使利益相關者通過協商、談判解決沖突，而不是訴諸法律。第六，環境管理。能夠提供合作的平臺。^注27

英國學者戴維·赫爾德(David Held)則明確地說：“在現代條件下，只有個人有機會直接參與地方層次的決策，才能實現對日常生活過程的真正控制。而且更重要的是，在諸如工作地點這類地區中的廣泛參與機會，會大幅度改變國家政治的背景。個人將有多種機會學習資源生產和控制中的重要事務，這樣，他們就能較好地判斷國家問題，評判政治代表的表現，并在有機會的時候參與國家范圍的決策。公私之間的關系由此將得到較好的相互理解。”^注28而彼得斯則在討論參與式政府治理模式時，概括了公民參與本身具有的促進信息開放和交流，增強公民獨立決策和影響政府決策方向的能力，加強在表達利益要求中的協商、對話(對話式民主)以及公民投入公共服務提供四大機制。^注29

從上面的分析中我們不難看出，在地方治理層面上的公民參與承載著多元的功能和作用，主要體現在以下三個方面：

(1)開啟雙向社會溝通渠道，懇求和獲取有關公共政策的信息，以便政府明確界定公共政策問題，制定公共政策的目標。

即便是最激烈地反對公民參與的人也無法否認公民參與對治理過程自下而上的溝通和監督是具有重要意義的。對于政府而言，促進公民參與旨在達到兩個最原初的目的，換句話說，無論一個社會的政治參與水平達到多么高的程度，以信息傳輸和獲取為中心的公民參與形式都旨在體現這兩方面的基本作用。其中一個方面的作用是，經由自上而下的信息渠道，政府向公民傳導或開放一定范圍的執政信息，期望公民了解政府政策的目標和意圖，或者要求公民遵從政策規定，以減少政策執行中的阻礙，接受公民的監督。盡管這類公民參與對于政府公共政策的實質影響作用較低，因為它畢竟局限于以政府為中心的單向信息溝通，信息公開的范圍和目的是由政府掌握的，但是，它是公民參與的起點，是公民進入政治過程的前提，也是其他參與形式發揮作用的基礎條件。在公民社會不發達，基層公民參與民主剛剛起步的國家，以開放政府和行政公開為主導的公民參與發揮著重要作用，具有優位性。只有使公民充分了解政策，才能使他們關注政策、討論政策，進而參與政策過程。

另一個方面的作用是，公民參與機制同樣發揮著將公共利益的目標以及公民期望和要求傳達給政策制定者的作用。隨著地方公民參與的不斷推進，政府單向的信息溝通已經越來越無法滿足民主發展的要求。因為，公民參與畢竟是一個利益互動的過程，信息流動必然是雙向的。開放的政府激發了公民更多的期望，公民有了日益增長的表達自己利益、維護自身權利的動力，要求在公共政策中體現他們的利益。因此，通過公民參與機制能夠將民間的利益傳輸給政策制定者，使得政府出臺的政策更符合民意。

在今天，政府在不斷增強自身透明度的同時，更加注重依靠多種公民參與的形式，獲取有關公民對政府及其政策、服務的態度的信息，征求他們對政策的積極建議。在此基礎上，政府從信息中了解以往政策運行存在的不足，掌握相關利益關系人的情況，從而進一步明確界定政策問題，改進和發展公共政策。不僅如此，一些國家的地方政府及其領導者更是抱著更加積極的態度來看待公民參與對于政府政策制定的意義。所以，他們并不僅僅局限于通過電話訪談、問卷調查等向公民征詢政策或者服務質量信息，而是采取聯席會議、聯合項目研究、咨詢委員會和共同商討等更為主動的公共參與措施，向公民懇求政策建議，力求共同討論并解決所面對的公共問題，共同設計社區發展方案，確定資金和預算的優先次序。

由此可見，不斷完善的政府與公民間的信息溝通渠道，激發了公民的參與熱情，同時也增強了公共政策的合法性，從而促使公民自覺服從公共政策，保證政策的順利執行。

(2)授權于社區公民，推動地方政府與公民組織分享公共政策制定和執行的權力，使公民能夠在關系社區發展的重大決定上擁有影響力。

地方治理中的公民參與目標不僅僅停留于政府開放或者獲取相關的政務信息，也不僅僅滿足于公民知曉信息，顯然它要走得更遠。馬奇和奧爾森(March and Olsen)指出，在地方，公民正不斷通過對話過程和直接討論，以不同于以往代表制和官僚機構決策的方式，向政府顯示需求偏好，表達不同方面的利益，以求對公共政策產生實質影響力，可以說，這是當代治理的標志。^注30

加強公民及公民組織對政府公共政策制定和執行的影響能力與作用，是公民參與發展的一個基本方向，它展示了當代民主治理旨在提升公民資格的內在要求，反映了倡導強勢民主、公民直接參與政策過程的基本理念基礎：首先，它突出公民直接進入公共政策過程的重要性；其次，它認為公民具有獨立、自主判斷利益的能力，也具備明確其自身權利與責任的資格；最后，它強調公民作為利益關系人的一部分，在某一政策過程中有著主體和平等的地位。公民能夠通過投票機制，影響地方政治領導人的產生，推進地方政府的改革；能夠通過互動、協商、對話等機制，與政府共同確定政策的利益取向和實施目標。在制度設計上，以法律形式規定和保障公民參與公共政策過程的權利和程序成為重點。為此，許多國家紛紛探索公民進入地方公共政策過程的制度化形式，不斷明確和調整政府與公民間的權力關系。

(3)以契約、協議、自愿救助、公益慈善等多種公民參與地方治理的方式，直接投入社區公共服務的生產，承擔起社區的一部分公共事務的管理責任，使得公民成為地方公共服務提供者的有機組成部分。

在今天的地方治理發展中，公民參與發揮作用的空間在不斷加大。它不僅是公民的一種政治權利和要求，更是公民實現自身社會責任的一種直接行動。伯克斯指出，公民在公共生活中發揮的更加積極的作用是以往的公共參與所不可比擬的，它標志著公民自主治理社區公共事務的能力進一步提升，也使得公民真正成為地方治理網絡中不可或缺的部分，成為社區發展中的活躍力量。^注31瑞士政府將公民參與社區公共事務，進行自主管理的范例形象地稱為“全民官僚”。^注32

公民直接參與社區公共服務提供的具體手段體現在：一是經由地方政府授權，社區公民組織采取協議、契約、志愿者等方式，直接提供某一方面的公共服務；二是與政府聯席、合作解決社區重大問題，分擔政府的社區公共事務管理職能；三是監督、控制公共部門提供社區公共服務的質量狀況，與政府共同改進公共服務的質量標準。