第六節　有序公民參與地方治理的動力與約束

公民參與的動力及其來源是決定公民介入公共生活，實現自身在共同體中價值的原初力量，而這種動力的獲得在很大程度上依賴于公民的自我意識和自覺性。也就是說，只有當公民意識到，參與公域的群體活動能夠給自身帶來快樂和滿足某些興趣，可以帶來在家庭組織和單位組織之外的歸屬感的時候；只有當公民意識到，他們通過自己在公共事務中的參與行動，能夠顯示并實現自身偏好、決定自身的利益狀況或者改善自身的福利水平，能夠控制一部分社區事務的決定權，以影響自身的生活質量水平的時候；只有當公民意識到，參與公共事務管理是公民的一部分不可推卸的責任，是人們形成共同生活必須具備的美德的時候，公民就具有了參與地方公共事務的激情和力量，也就具有了介入地方公共事務管理的行動取向。那么，是什么要素構成了公民參與的動力呢？

1.訴求與利益

達成某種現實的利益是公民參與最直接的動力，也是公民采取共同行動的最原初的黏合劑。在社區生活中，具有鄰里關系、面對面交往的居民往往因日常生活環境、生活設施、共同生活安全等需求產生某些共同利益。一項公共決策、公共項目的實施不僅會影響到公眾的生活質量，也會引發公民或某些利益群體的共同要求。在這些情形下，公民會依循著共同的訴求，聚合成一定的組織狀態，通過一定的途徑，集體性地表達其共同訴求，以影響政府政策對相關利益的關注度。這樣，有效的參與必然成為公民的選擇。大量實證案例顯示，決策事務與相關利益群體的利害關系越密切，地理空間越接近，相關者的參與期望和參與熱情就越強烈。

2.興趣與愛好

促成公民參與地方性行動的另一個需求還來自于一定區域內居民共同生活所產生的共同興趣和愛好，有些愛好基于個人生活的興趣，有些愛好則基于居民對某些問題的共同關注，還有些愛好則形成于價值觀訴求。盡管興趣和愛好具有很強的個人感情色彩，但是，它們可能是居民聯結與聚合起來的直接媒介，是人們介入鄰里社群生活的重要誘因。在共同的興趣和愛好的基礎上，人們往往易于形成共同的價值取向和評判標準。

3.美德精神與責任意識

利益基于需求和理性的計算，興趣基于個體的情感喜好，它們是引致人類行為的重要動機源，但是，它們可能缺乏恒久性和自覺性。而推動公民參與共同體事務的更為深層的和更加堅定的力量來自于公民內在的對自我參與責任的感知及其信念。當公民將投入社區公益事業、參與公共事務管理作為一種信仰，認同這是作為公民必須具備的資格和不可推卸的責任的時候，當公民相信通過自身的努力和自我的自覺行動，能夠使自己守望的家園變得更加美好的時候，參與的行動就成為公民的自我的意識和自覺的行動。當然，這個過程需要公民在參與實踐中持續的學習和反思，需要通過對話、斡旋、沖突化解以及共同利益的達成發現參與公共事務管理的智慧。社群主義者堅信，支撐人類共同體生活的不僅是個體利益和權利的優先性，而且更重要的是維持共同體運行的公民美德和責任。^注33因為，一方面，只有基于倫理精神和責任的公民自覺參與行動，才能使人們發現公民參與的價值，才能擁有以自身的實踐行動參與社群公益活動的內在動力；另一方面，只有基于倫理精神和責任的公民參與，才能讓人們理性地面對參與中的各種沖突和利益焦灼，以理性的態度尋求問題解決的方案，避免出現困局。因此，在一個成熟的民主社會里，公民精神和美德被看做是積極公民資格成長與公民社會發展的重要標志，它構成了公民參與公域生活的文化環境與氛圍。

與此同時，在當今繁忙而又充滿競爭的社會中，公民參與雖然出于良好的愿望，但也常常遭遇到尷尬和困境。不少主觀和客觀的因素制約著人們主體意識的形成，以及以主體的角色和身份來表達社區生活的需求和利益，阻滯著人們積極主動地參與公共政治生活，關注與自身生活質量密切相關的社群共同體的發展。美國學者歐文和斯坦斯伯里在評估公民參與政府政策是否勞有所獲的問題時，在討論了公民參與所體現的優點的同時，也直言不諱地指出了公民參與過程中存在的局限性以及缺陷：

第一，成本高昂。公民參與往往需要花費更多的金錢、時間、精力成本，此外其成本—收益間的關系也很難判斷。第二，達成一致的艱辛。在大型社區中，特別是在異質性很高的社區里，公民代表說服大多數公民達成一致是極其困難的。第三，代表性問題。這主要存在兩個層面的問題，一是公民(組織)選擇出來的公民代表是否具有充分的代表性；二是選擇公民的代表制度是否具有平等性，話語權力是否被強勢集團或野心家把持。這決定著公民參與的方向，可能導致參與及其參與者的消極性。第四，缺少駕馭。由于公民參與對公共政策要求往往很高，并期待經由參與的決策會被不折不扣地執行，而一旦政策執行與公民期望出現偏差，往往導致民怨沸騰。第五，錯誤決策的推動力量。政府政策受到各種團體過度的干預而扭曲，或因維護最強的社會團體的私利從而背離公眾的利益。第六，永恒的自利性。參與決策往往自動衍生出更多的自利性行為。^注34

歸納起來，主要有以下一些重要的因素導致公民參與的發展面臨著瓶頸問題：

(1)在高度競爭的社會中，人們為謀求生存所從事的職業工作占去了人們絕大部分的時間和精力，使得很多人將參與社區公共事務看成是一種額外的負擔。為了生存和個人職業發展的需要，在當代社會，人們更加認同自己所從事的職業的安排，將職業生涯發展作為最重要的人生事務，作為改善生活質量和獲得社會榮譽的主要手段。因此，人們會將更多的時間和精力投入在職場，在緊張、繁忙的工作之余享受平靜的家庭生活，這使得很多人認為自己抽不出時間去參加社區的公共活動。還有不少人無法感知到自身參與公共事務的價值，不能意識到參與公共事務會給自己帶來什么或者自己會給社群帶來什么，這樣，作為參與基本力量的公眾對公民參與的態度就往往比較消極和被動，參與動力的缺失就成為公民參與所面對的最大障礙。

(2)基于理性和效用最大化的考慮，人們有時對公共參與過程抱有觀望或猶豫的態度。在介入參與活動之前，一部分民眾往往會對加入參與活動的投入—產出比進行分析，首先考慮參與過程帶來的效用以決定自己介入集體行動的策略。尤其是在存在多方激烈沖突或者參與結構復雜、參與結果不明確的參與事項中，人們會更多地按照效用大小和利益相關度評估自己將獲得的結果以及面對的成本(時間、精力支出和可能的風險)，斟酌自己的行動方案，安排自己的行為次序，決定自己的參與深度，除非人們能夠基于信仰和責任的意識，或者基于長期利益和合作的考慮。因此，在各種公共參與活動中，往往會出現行動者的分層，相當一部分人會游移在參與過程的邊緣，不斷觀望事態的發展，隨著局勢變化來變換自己的態度和行為，調整自己的行為策略。對于理性的個人而言，這樣的理性選擇是無可厚非的，但是，它可能導致集體行動的非理性^注35，從而造成集體行動的困難甚至癱瘓。正因為如此，公民參與更加需要強有力的激勵制度和責任精神來維系。

(3)一個國家的政治歷史傳統和公民性傾向影響著人們的政治思維與參與習慣，決定了人們選擇公民參與行為時的積極或者消極的立場。公民參與作為人類社會生活的一種政治現象，其歷史文化的傳承性和政治思維的慣性能夠深刻地影響現實民眾參與者的社會政治心理及其行為選擇，顯現著民眾介入公域生活的價值觀。在一個傳統上政府權力比較集中、公民社會不發達、國家與公民社會之間缺乏良性互動的政治體系中，國家權力的滲透和控制能力強大，包攬著社會經濟、政治生活方方面面的事務，而民眾決定自身生活狀況的空間很小，能力較弱，感覺對公共事務的管理無能為力或者完全沒有價值，因此，民眾會更多地依賴于國家或者供職單位做出的決定，被動地接受政府提供的物品。在這樣的背景下，公民對自己在社會生活中的地位與身份認同會產生困惑，他們不能確定，對于社會生活而言，自己是誰？社會公共生活是什么？自己需要公共生活嗎？自己對公共生活的價值是什么？這種社會心理的積淀導致了人們對公共生活和共同決定政治、管理事務的冷漠感和疏離感，阻滯了公共參與的主動性和積極性。

(4)現行國家政治體系安排及其開放與容納程度，決定著人們對公共參與的熱情和動力，也決定了人們介入公共事務管理或加入公共參與過程的可能性。國家政治制度確立了政治和決策資源在社會階層、群體中的權威性的分配，形成了人們按照一定角色進入政治過程的規則。如果一個政治體系比較封閉和排斥，缺乏有效吸納民眾進入政治過程表達不同利益要求的通道，那么，公民參與的發展勢必因政治體系缺少包容性而遭遇阻礙，公民組織勢必因缺少相應法律的保護而成長力不足。因此，公民參與需要開放、透明而富有社會控制能力的政治體系支持，這是公民參與有序發展的制度基礎。

由此可見，在一個國家的政治社會中，公民參與的有序發展既需要理性，也需要激情，兩者不可或缺。

有序的公民參與需要理性，這是因為，公民參與是一個漸進成長、不斷經由碰撞和公民親身體驗來獲得發展養分的過程。一方面，公民參與有賴于國家政治制度的不斷推進和完善，有賴于政府更加明確地建構“以民為本”、“為民服務”的治理理念和治理機制，為實現政府與公民間的溝通和互動開拓廣闊的空間；另一方面，作為參與主體的公民必須在社會經濟、政治生活中逐漸形成主體和權利的觀念，在維護自身利益的過程中不斷意識到自身對公共生活的責任，感知公共生活的價值，不斷學習參與公共生活與合作雙贏的策略和技能。因此，公民參與的成長不可能一蹴而就。在社會發展的進程中，公民參與的知識需要持續學習，公民參與的經驗需要不斷積累，公民參與的工具需要逐漸完善，這是一個政府與公民社會共同學習、共同努力、達成共識的過程。同時，理性的公民參與還意味著，公民參與行動絕非規模和范圍越大、參與手段越激進、參與過程越復雜，參與行動就越好、越有效。理性的公民參與應該建立在實現有價值的目標，參與各方分享共同的愿景，彼此寬容與開放，選擇適當的參與工具的基礎之上，它要求參與各方的理性思考和理性選擇。

有序的公民參與需要激情，這是因為，作為一項具有公益價值的社會活動，集體的公民參與行動并不總是與參與者個體的特定利益需求完全對稱，在很多場合下，公民參與是一種為共同利益而奉獻的事業，因此，這需要參與者的熱情、信仰和設身處地的行動，需要一種基于共同利益考慮的思維能力。只有當人們意識到，大家能夠通過共同行動提升社區生活的整體福利的時候，能夠通過鄰里的互助互惠改善每個人的生活質量的時候，公民參與的行動才能轉換為積極、自覺、有效的介入社會管理的活動。對于政府及其管理者而言，喚起民眾參與熱情的起點應該是讓公民感知到參與不僅是可能的，而且是有價值的，是實現政府公共管理目標所不可或缺的。因此，政府和政府管理者首先要對公民參與報以歡迎的態度，以積極而開放的心態促進公民介入社區公共事務的管理，輔助他們學習社區合作管理之道，提高自主管理的能力。從公民參與的發展歷程來看，在很大程度上，政府對待參與的態度是公民對待參與的態度的出發點，其往往決定了民眾介入參與過程的潛在心理取向。

探索公民理性參與的渠道，發現公民積極參與的源泉，尋求有效的公民參與手段，這正是本書寫作的立意所在。