二、免檢制的理由：善意初衷

食品免檢并非一項獨立的制度，只是產品免檢制在食品生產經營領域的延伸。震驚世界、導致29萬余嬰兒泌尿系統出現異常的“毒奶粉”事件，讓整個免檢制飽受質疑和痛斥，“公權力不作為”“政府放棄監管”之聲不絕于耳。[24]然而，回首反顧，免檢制導致的、政府在一段時間內事實上的監管缺位，并非政府最初主觀上有意為之。相反，免檢制的設立，卻是針對當時情勢出臺的一項旨在為企業減負、扶持優秀企業的公共政策。

追根溯源，免檢制與20世紀七八十年代興起的政府評優或者有政府背景的社會評優，有著密切的勾連。眾所周知，企業和產品信息，對市場中的買方和賣方，都是至關重要的。買方利用此類信息來決定，在眾多產品中，以什么樣的價格、購買具備什么樣特性的、符合自己需要的產品，“貨比三家”說的就是這個道理。賣方則需要向買方宣傳此類信息，以便使其顧客群、產品銷量和利潤最大化，廣告的功能就在于此。不過，任何形式的市場，都無法徹底解決“信息供應者的信用”難題。企業和產品信息的供應者，主要有四類：（1）賣方；（2）消費者個體；（3）政府；（4）政府以外的非營利組織，通稱“非政府組織”。他們各有信息供應的優勢，也有可信性存疑之處：

（1）賣方或許是最接近信息真實性、也是最便利提供信息的供應者，但是，賣方總不免“王婆賣瓜”的嫌疑，也不免會把不利于其產品銷售的信息盡可能掩蓋隱藏，不讓消費者知曉。

（2）消費者個體或許會在費盡周折、貨比三家之后提供相關信息，在極少數鄰居親友中間或者在網絡空間，的確具備一定的參考價值，且容易得到其他消費者認同。可是，除了罕見情形下因長期關注和購買某類產品而成為“專家”以外，消費者個體在產品評估技術、知識、能力直至動力上的欠缺，限制了其信息供應的周全性乃至可信性。

（3）政府被假定獨立于賣方和消費者，事實上具備強制獲取各類信息、組織技術專家分析信息、向消費者提供全面信息的相對優勢。政府提供信息，可以減少消費者尋找和評價信息的成本，也可以減少受益賣方的廣告費用。不過，政府供應信息，也會存在諸多可能扭曲信息、進而影響其信用的問題。例如，政府自身逐利、利用信息尋租，政府為地方經濟或GDP考慮而袒護企業，政府被企業蒙蔽，政府受技術、知識、人力、財政限制面臨信息收集和分析困難等。

（4）非政府組織通常被視為“民間社會”“公民社會”的組織形式，如行業協會、消費者協會等。行業協會可能會出于行業自律、行業整體發展等目標，披露相關信息，其公正性略強于單個企業；消費者協會可能會為了保護消費者群體利益而收集、分析和公布信息，其能力強于消費者個體。然而，行業協會同樣可能遮掩對消費者不利的行業“潛規則”，消費者協會也同樣可能面臨技術、知識、人力、財力等的難題。此外，非政府組織不像政府那樣擁有強制收集或披露信息的權力。

鑒于上述信息供應各方的優劣，早年的政府評優或者有政府背景的社會評優，在市場和非政府組織都不怎么發達、企業需要政府扶持、消費者需要政府引導的情勢下，確有將優質企業和產品推向市場、激勵企業提升產品質量的實效。[25]但是，政府評優或者有政府背景的社會評優的潛在危害也日益暴露出來，較為明顯的是：干預企業經營自主權，增加企業負擔，弄虛作假、花錢買優、有償評獎等現象嚴重，也間接地影響了真正的優質企業和產品。“近幾年來，政府有關部門和社會團體對企業的各種檢查評比活動越來越多，一些業務主管部門還強制要求企業設置對口機構，配備對口業務人員，嚴重干預了企業經營自主權，增加了企業負擔、干擾了企業的正常生產經營活動，助長了不正之風的蔓延。”因此，國務院于1991年發令停止各種評優活動。“各地區、各部門和社會團體對企業的各種評比和評比性檢查，包括各種升級、評優及各類專項獎等活動，要立即停止進行。”[26]

國務院的評優禁令，可能有助于上述問題的遏止，評優存在的基礎卻并未因此而有很大改變。一則，政府始終將扶持優質企業和產品，作為其重要職責。“1991年國家停止評優工作后，各級質量技術監督部門一直在探索落實《產品質量法》規定的有關扶優扶強的措施。”[27]“從當時的產品質量監督檢查結果來看，大型企業、尤其是國有大型企業的產品質量抽樣合格率一直穩定在90%左右。實行產品質量免檢制度，將更好地體現質量技術監督工作‘扶優治劣’的原則。”[28]二則，因信息不對稱而處于弱勢地位的消費者，始終對某種形式的評優懷有需求，可以使其節省產品挑選成本。三則，企業也希望用光鮮的標簽，助推其產品的市場營銷。于是，“名牌產品”（中國名牌、世界名牌）、“著名產品”、“最有影響力產品”等的評選，在評優禁令之后，以改頭換面的方式層出不窮。[29]免檢制下推出的免檢產品，無非是其中的一種。甚至“有經濟學家驗證說，實施國家免檢制度其實是對企業信譽的一種獎勵，有些類似于一些發達國家的做法，如美國的‘國家質量獎’”。[30]

此外，剛開始在地方試行的免檢制，從未被認為是放棄監管，而是以延長檢查周期的方式，來減少對優質企業和產品的行政檢查、減輕企業負擔。

一些地方嘗試了在監督檢查中根據企業的情況，對檢查周期采取加嚴放寬的做法，即對質量不穩定產品，縮短檢查周期；對經多次檢查合格，質量穩定的產品，延長檢查周期。在此基礎上，一些地方開展了免檢工作，對連續幾年國家、省檢查合格的產品，在一定時期內免于檢查。[31]

這樣，大型企業不至于因為頻繁的、多部門的收費檢查而疲于應付，甚至被拖垮。政府還可以將有限的政府質量監督力量投入到問題企業和產品上的考慮。[32]

不過，“由于國家沒有統一的管理辦法，各地自行探索，因此造成各地免檢工作的開展不平衡，做法不盡一致，免檢產品的水平也參差不齊。同時，還出現了一些背離初衷的做法：一是有的地方層層推選，層層審查，加重了企業負擔；二是有的地方以追求經濟利益為目的，把‘免檢’作為創收的手段；三是有的地方層層搞免檢，致使一些質量水平不高的企業打著免檢的牌子，到處進行廣告宣傳，導致了企業間的不平等競爭等”。由是，免檢制后來統一收歸中央，意在規整全國參差不齊的免檢工作，削減免檢產品審查的層次，縮小地方政府職能部門尋租的空間，杜絕地方保護主義的影響。[33]

總之，扶優扶強、引導消費、減輕企業負擔、減少行政成本、重點治理差劣以及后來的擺脫地方干預，是制度設計者創設并不斷完善免檢制的良好愿望。