三、績效與合法性：兩種相反的聲音

免檢制是否如設計者所愿地實現上述諸般合理目標呢？作為一種產品監管制度，其是否具有合法性的依據？對此，一直以來就有截然相反的認識。

對免檢制予以較多肯定的是政府和企業。全國質檢總局產品質量監督司曾經對2006年7月以前具備有效免檢資格的2152家免檢企業進行調查（實際有2041家企業參加調查，參加調查率是95.2%，有效數據率是91.2%），在此基礎上形成了《全國產品質量免檢企業發展狀況調查報告》（以下簡稱“《調查報告》”）。[34]該報告首先指出，免檢企業呈現“持續穩定快速的發展態勢”，6項發展指標有大幅增長：2002—2005年，全國免檢企業產量年均增長26.0%，產值年均增長34.0%，銷售額年均增長38.0%，利稅額年均增長56.0%，市場占有率年均增長21.0%，出口額年均增長214.0%。[35]

接著，《調查報告》從四個方面積極評價了免檢制的成效：（1）扶優扶強。通過免檢制，推動了規模企業的快速發展、培育和樹立了一大批行業龍頭企業、提升了行業的整體發展水平。（2）引導消費。全國免檢企業獲得免檢后的產品市場占有率年均增幅達到21%。（3）促進出口。免檢產品的出口額年均增長214.0%，被出口企業視為贏得國際信譽的金鑰匙。（4）減負增效。全國免檢企業獲得免檢資格后，2002—2005年，累計減少監督檢查4.1萬次，累計減少監督檢查相關支出36.4億元。每個企業平均每年減少監督抽查6～8次，平均每年減少檢查費用44.5萬元。

由于《調查報告》是政府在免檢企業的配合下完成的，從中也折射出這些企業對免檢制的首肯。此前，免檢制實施伊始，企業就表現出對免檢制的歡迎和支持。例如，原國家質量技術監督局于2001年2月11日召開免檢家電產品生產企業座談會，國家質檢總局于2003年9月，分別在上海、合肥召開了“國家免檢產品生產企業座談會”。與會的企業代表，都認為免檢制確實具有扶優扶強、減輕企業受檢壓力、引導消費等方面的積極功效。[36]參與座談或調查的企業，都在肯定免檢制的同時希望：擴大免檢產品目錄，加強免檢產品的宣傳力度，簡化免檢申請材料，規范地方和各部門執法行為、減少不必要的檢查，切實保證免檢產品質量、以使企業珍惜免檢榮譽，嚴格查處以免檢為名向企業收取各種形式費用的行為。[37]可見，在絕大多數免檢企業眼中，免檢制即便存有缺點，也應在堅持不放棄的前提下予以完善。畢竟，作為一種政府的承諾或擔保，免檢給這些企業帶來明顯好處。

不過，免檢企業的聲音，并不見得是所有企業的心聲。免檢產品獲得了某種形式的政府保證，其比非免檢產品在市場上無疑更具競爭力。但是，由于產品獲得免檢資格的條件之一是必須占有一定的市場（《產品免于質量監督檢查管理辦法》（2001）第8條規定，免檢產品及其生產企業應當符合“產品市場占有率、企業經濟效益在本行業內排名前列”的要求），這就使得不能滿足該條件、可產品質量并不亞于免檢產品的企業，在市場競爭中處于不公平的地位。因此，可以推斷，并非所有企業皆推崇和支持免檢制。

以經濟繁榮為第一工作要旨的政府和從免檢制中直接受益的免檢企業，譜寫出免檢制正面的經濟績效，是可以理解的。然而，免檢制實施未久，一些免檢產品出現質量問題甚至危及人體健康問題，從而引發了公眾和專家對整個免檢制的質疑和批評。[38]盡管這些“問題免檢產品”在大量免檢產品中，只是少數的幾例，其影響力卻如同幾枚精確制導導彈，擊中了免檢制的要害。

質疑、批評聲音觸及免檢制的績效與合法性兩個方面。對免檢制績效的否定評價主要是：

（1）免檢產品事實上不存在，因為產品質量保持長期穩定，如果不是不可能的也是非常困難的。

（2）免檢產品監督管理存在弊端。在免檢期間，政府對免檢產品實際上處于監管真空，而免檢產品在免檢期間完全可能出現讓消費者無法放心的產品質量問題，至于免檢產品有效期滿之后重新申請、審查的機制，并不能解決這個問題。

（3）免檢制沒有減少消費者的交易成本。政府為企業產品作擔保而需承擔的風險成本，以及政府審定免檢產品所需付出的人力、物力成本，最終依然是由廣大消費者承擔。

（4）免檢制克服地方保護、減少企業負擔的作用有限。《產品質量法》對產品抽查不得收費、國家和地方、上級和下級不得重復抽查的原則早有規定，但效果仍不明顯，更何況國務院關于免檢制的一紙決定。[39]

（5）政府因免檢制而承受的擔保風險，很有可能在免檢產品出現質量問題時，轉為實際的危害，這就是對政府權威和信用的嚴重毀損，此毀損遠比商家信用的毀損更具破壞性。中國社科院工業經濟研究所的張世賢研究員指出：

必須認識到免檢制度是把“雙刃劍”。當政府出現信息不對稱時，或公布的結果沒達到消費者認可程度時，政府的權威性就會被懷疑。另外，當操作者面臨道德陷阱時（比如收受賄賂或其他幕后交易），那么操作者就會出現信任危機，這種后果比商家欺騙消費者更為惡劣，尤其是以“國家信譽”作擔保的時候，這個建立在社會公信力基礎上的制度將會對政府、對社會產生嚴重的“殺傷力”。[40]

以上評價第（3）項、第（4）項皆有商榷余地。第（3）項混淆了具有集體性的政府成本和具有個體性的消費者交易成本，且不能有力地回應免檢制事實上減少政府檢查成本的論斷。第（4）項是一種推斷（“更高權威的法律尚且無力對付地方保護主義和重復檢查，更何況國務院決定呢？！”），并非對免檢制是否減輕企業負擔的實證考察結論，故不能令人信服地解釋為什么許多免檢企業認同免檢制的減負功效。

然而，第（1）項、第（2）項和第（5）項的結合，直指免檢制績效的致命缺陷。無論對免檢制如何定性，其具有的“免檢產品質量可靠”的“政府廣告”功效，是實際上存在的。而免檢產品在免檢有效期內難以避免的質量問題，尤其是重大質量問題，不僅讓相關的消費者受害，更會讓免檢制和政府信用遭受重大打擊。這一點已經為事實所證，而非邏輯推斷。因此，即便免檢制確如以上所描繪的一般有其正面的經濟績效，它也無法承受這一負面績效的“木桶短板效應”。[41]

免檢制的反對者并未停留在揭示“短板績效”的層面上，他們還指出了免檢制存在的合法性問題：

（1）免檢制在《產品質量法》上沒有法律依據，國務院設立免檢制的決定和國家產品質量監督部門據此出臺的規章，都違反了《產品質量法》關于產品抽查的規定。

（2）產品免檢實際上是政府的一種不作為，是國務院未經全國人大或其常委會授權，而免除或減輕了產品質量監督部門的應盡職責。

（3）免檢制破壞了公平有序的市場競爭。中小企業的產品質量可能不低于甚至高于同業大型企業的產品，但大型企業獲免檢幾率明顯高于中小企業，導致不公平競爭。

（4）免檢制有違有限政府的理念。政府扶優扶強、評選免檢產品，都是不正當地干預市場，而且，容易提供尋租空間、導致腐敗。[42]

（5）免檢制有悖經濟學原理，是政府在為生產企業和產品提供經濟擔保，政府承擔了企業本應承擔的質量風險。[43]

前兩項主要是在實定法層面上的合法律性（legality）疑問，后三項則是超越實定法，從公平競爭、有限政府和企業自擔風險原則出發，拷問免檢制的正當性（legitimacy，廣義的合法性）。

這些合法性拷問尖銳有力，卻也并非沒有較真探討之處。首先，公平競爭、有限政府、企業自擔風險都只是原則而已，而任何原則都不可能具有普適的絕對意義。[44]當后發展的中國企業面對國際競爭壓力之時，政府是聽任其與西方企業“公平競爭”呢、還是“扶優扶強”？當市場失靈知識已經通過西方經驗在中國成為共識的情勢下，中國政府還會奉“有限政府”原則為圭臬嗎？當眼下的經濟危機促使一些地方政府以政府信譽為中小企業貸款作擔保以緩解融資難問題時[45]，企業自擔風險、政府不予介入的原則還是絕對的合法性評判標準嗎？

至于實定法層面上的狹義合法性問題，《產品質量法》要求質量監督部門應當履行抽檢職責，國務院擅自設立免檢制，初看上去確有越權、違反上位法之嫌。但是，免檢制的支持者還是努力辯稱，免檢并不意味著政府違法放棄監管和不作為。其理由是：

（1）免檢制是另一種監管形式，只是將監督的頻次從通常的1年檢查一次調整到3年檢查一次。

（2）免檢證書相當于另一種形式的產品質量監督檢查報告（一般檢查的結論都會體現為這樣一份報告），只不過免檢證書要證明合格的產品范圍從一個批次擴大到近三年生產的產品。

（3）免檢制沒有完全棄絕檢查，質檢部門可以根據消費者舉報、質量投訴等對免檢產品企業進行審查；同時，國家質檢總局每年都會對免檢產品進行突擊性國家監督抽查。[46]國家質檢總局2007年4月23日公布并實施的《產品質量國家免檢工作規范》規定：“國家質檢總局根據情況，對獲得免檢資格的產品及企業開展國家專項監督抽查。對抽查不合格企業，一律撤銷免檢資格”；“用戶、消費者有權對免檢產品進行監督，可針對免檢產品的質量問題向生產或經銷企業所在地省級局進行申訴和舉報。省級局負責對申訴和舉報組織調查，并將調查結果和處理建議報國家質檢總局”；“省級以下質量技術監督部門接到關于免檢產品質量的申訴和舉報，應及時向省級局報告，由省級局組織調查處理”。

這些理由可能會被認為是強詞奪理、蒼白無力的，根本無法掩蓋政府“監管失職”“監管真空”的事實。然而，回顧一下，免檢制初衷確有減少行政檢查成本和企業受檢成本、將政府有限資源用于問題企業和產品之意，再進一步聯想，政府對數以億萬計的產品不可能全天候、全方位監控，那么，一個減少檢查頻次、集中由國家抽查的制度，就不能簡單地以違反《產品質量法》、構成政府不作為和監管真空為由，否定其合法性。因為，政府資源的有限性，可能會形成無奈的、事實上的“檢查不作為”，或者，更準確地說，是“選擇性執法”。[47]

可見，圍繞著免檢制的績效與合法性，兩種聲音早就在彼此交戰。食品免檢制的崩潰，表面上宣告了其中一種聲音的勝利。但是，在學術戰場上，不應奉行“勝者為王、敗者為寇”的邏輯。如上所述，反對的聲音也是值得商榷的，支持的論辯也并非毫無道理。那么，是否存在一種新的理論視角，來考察、檢討一下食品免檢制的正當性、合理性呢？