四、風險治理視野下的檢討

20世紀七八十年代，面對現代化、工業化進程中日益加劇的核風險、化學產品風險、基因工程風險和生態災難風險，西方學術界興起了對風險問題的研究。德國社會學家烏爾里?！へ惪吮容^了風險在前工業社會時期和工業社會時期的不同特征，提出了著名的“風險社會”理論。[48]根據他的觀點，雖然風險在人類社會自身誕生時就已出現了，且始終與人類形影不離，但是，與前工業社會的瘟疫、饑荒、自然災害等相比，工業社會的風險在相當程度上是現代科學技術之負面影響所造成的。[49]

現代工業社會在不可避免地承受傳統的地震、火山、海嘯等自然風險的同時，一方面通過各種技術發展（如醫藥、殺蟲劑、化肥等），通過相應的行動和決策，降低了瘟疫、饑荒等風險的威脅，另一方面又在這些技術發展以及行動、決策背后，潛伏著不確定的人為制造的風險。伴隨技術選擇能力增長的，是它們的后果的不可計算性。這就是本質上屬于“人為的不確定性”（manufactured uncertainty）的風險。風險本身的產生，恰恰是控制風險或使風險最小化的科學和政治行為的結果。許多限制和控制風險的努力轉化成了更大的不確定性和危險。這不是外在的風險，而是在每個人的生活中和各種不同的制度中內生的風險。風險社會的核心悖論是：這些內在的風險由現代化過程所引發，而現代化過程又循環式地極力去控制它們。[50]

在這樣一個社會里，并不僅僅是主導型風險的來源和性質發生了變化，這樣的變化甚至會帶動日常生活、經濟、政治、法律、文化、科學、道德、社會心理等方方面面的變化。例如，對風險的“感知”決定了人的思想和行動。風險概念使過去、現在和未來的關系發生了逆轉，過去已經無力決定現在，它作為今天經驗和行為的歸因的地位已經被未來取代了。人類社會也許還會研究歷史的經驗和教訓是什么，但越來越多的話語和討論是，未來可能發生的危險讓我們不應該做什么。

同時，風險概念是一種獨特的“知識和無知的結合”，人們一方面在既有經驗知識基礎上對風險進行評估，另一方面又是在風險不確定的情況下決策或行動。因此，普通民眾需要依賴專家，因為技術風險沒有專門知識予以應對是不可想象的。然而，專家本身又是知識和無知的結合體，經常會對同一個問題持不同或相反的意見。于是，每個人都隱約覺得風險與安全離自己很遠，因為不是自己所應思考和所能思考的事情；可又離自己很近，因為時時刻刻關系到自己的生死存亡，必須自己決斷和行動。[51]面對無所不在的風險陰影，面對風險轉化為巨大災難的隨機性、突發性，國家、企業、非政府組織、家庭、個人等都不可能獨立地去承擔和處理了。一個主體多元的、合作互補的、復合的風險治理機制，也就成為勢所必然的發展選擇。[52]

風險社會不同于以往社會的特性，絕不止于這些。有限篇幅也難以充分展示歷經三十年發展的風險社會、風險治理理論之堂奧。然而，食品免檢制所處的現代社會情境，已經在這樣的勾勒之中形成基本的圖景，而對食品免檢制合理性的評價，不應也不能脫離這個情境。即使中國當今所處的社會有其獨特之處[53]，但從19世紀下半葉開始至今，工業化、現代化、全球化已經生根、發芽、成長且不斷拓殖，現代性風險也隨之愈來愈顯著。風險社會理論的以上洞察，在當今中國，找到對應的事實現象，不是什么難事。所以，這一理論作為拷問食品免檢制正當性、合理性的分析工具，不失其適當性。

如上所述，免檢制的扶優扶強、引導消費、減少企業和行政成本、重點治理差劣、擺脫地方干預等動機和目標，不存在明顯的合法性危機。市場競爭、有限政府、企業自擔風險等都不是絕對的原則，不能斷然地以此認定免檢制是不正當的。另一方面，免檢制采取的實質上屬于延長檢查周期以及國家選擇性抽查的手段，也不像其名稱給人的印象那樣是完全放棄監管職責，因此，同樣不存在明顯違反《產品質量法》的合法性問題。而《調查報告》所描述的、免檢制的經濟效益，在數據上似乎更具說服力，與偶或發生的免檢產品質量災難相比，更像一個常態的、正面的績效。若對此進行成本—效益分析，似乎更容易得出效益大于成本的結論。甚至，假設沒有免檢制，政府也不可能對不計其數的產品質量進行全天候、全方位監控，受有限資源束縛而形成的選擇性執法會存在，產品質量風險轉化為巨大災難的可能性也會存在。在這個意義上，產品質量災難與免檢制之間并無必然的因果關聯。

那么，是不是已然倒臺的食品免檢制，成了“比竇娥還冤”的替罪羊了呢？并不是。如果以風險理論分析之，就可以得出食品免檢制是“罪有應得”的結論。食品免檢制之所以要為并非其自身導致的災難承擔罵名、承受猝死的命運，根源就在于它的設計者忽視了風險、風險社會、風險治理的特性。

首先，風險治理的優先次序。食品免檢制進入的是一個在當今社會具有高風險性、需要優先予以治理的領域——食品行業。風險的無所不在，并不意味著風險是平均化分布的。風險有高有低，這是常識。因此，對于不同的風險，應當按照一定的原則，排定治理的優先次序（priority）。其中，容易為人所理解的政府治理原則有：（1）最糟糕的最先原則（worst things first），即被認為最嚴重的問題應當排在最先予以考慮和治理的位置；（2）行政資源最佳利用原則（best useof agency resources），即根據行政資源投入所可能獲得的成效（風險減少）來安排優先次序；（3）社會資源最佳利用原則（best use of so-cial resources），即不僅考慮行政資源，還要考慮全部社會資源，根據全部社會資源投入所可能獲得的成效（風險減少）來安排優先次序。[54]當然，食品免檢本身并不是直接應對食品風險與安全問題的，但是，它毫無疑問是食品監管體系的一個組成部分（食品監管體系又是食品風險治理體系的組成部分），控制食品風險的效果如何，也必然與之有關聯。而在整個產品免檢制之中引入食品免檢，確是忽略了食品行業在當代的高風險性。

由于食品產量和質量需求的激增，加上消費主義對“品嘗各種美味”（相對于以往的“克服饑餓、解決溫飽”）的助長，工業化不斷地推進食品工藝和技術，各種形式的化學制劑被添加在食品之中。更何況，從農田到餐桌的、復雜的食物生產鏈和供應鏈中，即便不是由于人為添加，食物也有可能因為土地、水、空氣、包裝物等的污染，而污染上細菌、病毒、寄生蟲、毒素等。世界衛生組織稱，食源性疾病發病率呈上升態勢，即便是在工業發達國家，每年患食源性疾病的人群比例已經超過30%。在美國，估計每年發生的食源性疾病有7600萬起，住院治療的有32.5萬人，導致死亡的有5000人左右。[55]

免檢制即便只是減少抽查頻次、延長抽查周期，而非完全放棄監管，也難以在如此高風險的領域內“合法”地站穩腳跟。食品風險本應放在治理的優先位列[56]，食品行業本應加強抽查和監管，卻與其他行業一樣適用免檢制。對于低風險的產品（如電冰箱、洗衣機、剃須刀等），根據產品質量在一定時期內的優劣，決定是否放松檢查，或許還可以說是在政府資源有限情況下一種可選擇的、有效的風險治理優先次序的安排。然而，不區分產品風險高低，平均主義地適用該項措施，勢必會造成高風險領域或產品在更大程度上失去有效的風險控制。

其次，風險的主觀性和社會建構性。食品免檢制忽略了風險的主觀性以及影響風險感知的主觀因素，以至于食品質量危機出現時，會成為眾矢之的?，F代性風險并不完全是物質存在，在相當程度上是由社會定義和建構的。在統計學意義上，風險是某個事件造成破壞或傷害的可能性或概率；而在人類學、文化學意義上，風險則是一個群體對危險的認知，它的作用就是辨別群體所處環境的危險性，由于知識本身是不斷變化的，風險也是通過社會過程形成的。[57]因此，風險治理需要應對的不僅僅是客觀危險的可能性，還包括風險的社會建構性。忽視了這一點，在一個民主社會或以民主為目標的社會中，風險治理的決策和行動就可能會遭遇更多的批評。

例如，認知心理學上有一個被稱為“可得性啟發”（availability heuristic）的原理，它所描述的現象是：最易被想到的事情通常會被認為是最普遍的、最經常發生的事情。提出該原理的著名心理學家特沃斯基（Amos Tversky）和卡尼曼（Daniel Kahneman）做了一個實驗，向實驗者出示寫有男性名人和女性名人的名單，并詢問他們名單列的是男性名字多還是女性名字多。在一些名單中，所列男性姓名是非常著名的，人們會認為這份名單上男性名字比女性名字多；相反，在一些名單中，所列女性姓名是更著名的，人們會認為該名單上女性姓名更多一些?？傻眯詥l原理同樣會在風險的社會建構中存在。熟悉的風險較之不熟悉的風險，顯眼的風險較之不顯眼的風險，最近發生的事件較之以往發生的事件，都會被認為更易發生。[58]

若以行業而非單個風險而論，食品行業無疑是最具可得性啟發的?！懊褚允碁樘臁钡墓庞?，已經道破了食品在人們心目中的地位。食品是每天都要接觸的熟悉物，其關系到生命健康，一旦發生危機乃至災難性事件，就會讓較大范圍內的人群極度害怕、擔憂，風險無形之中就被放大了。食品免檢制恰恰是在這樣一個風險更容易被感知、被警惕的領域，其命運也就可想而知了。在免檢制的反對者中，大多數都是沖著食品免檢而去的。[59]國務院所作的廢止免檢制決定，也是明確直指食品行業領域。正是屢屢爆出免檢食品的質量問題，才使得人們紛紛聲討食品免檢制，并進一步把討伐的聲浪延伸至整個免檢制。[60]這就是為什么非食品類免檢產品較早時候出現問題，并未遭遇如此廣泛關注和鞭撻的原因了。[61]

再者，制度本身的風險。食品免檢制明顯——至少在表面上——欠缺對制度本身風險的評估，尤其是欠缺對制度風險與食品質量風險的“合成風險”的評估。在當今社會，以風險來源為標準，風險可以分為自然風險、技術風險、制度風險、政策或決定風險以及個人造成的風險。[62]任何制度都是人為設計的，以“人為的不確定性”為特征的現代性風險，自然也會經常地附著在制度之上。尤其是，當自然風險、技術風險需要相應的技術、制度予以應對和治理時，后者又可能會產生更大的風險。這就是上文提及的風險社會的循環悖論。

免檢制在最初醞釀的時候，設計者表現出來的，是對制度風險缺少足夠的警覺。設計理念始終圍繞著制度的可能效益，而對其潛在的風險沒有給予充分的重視、分析和評估。扶優扶強對那些中小企業會構成怎樣的影響？是否會造成不公平競爭？減少企業的受檢頻次從而減輕企業負擔，是否會使得企業放松自我的質量監管？免檢產品的資格獲取為受益企業減少了打開市場的成本，這個吸引力是否會讓企業“跑步（部）前（錢）進”？免檢產品資格是否會成為部門或者個別官員尋租和腐敗的誘因？引導消費者選擇優質產品、減少消費者的交易成本，是否會導致消費者對政府引導的盲目信賴？一旦這種信賴遭遇問題產品的打擊，政府權威和信用是否也會受挫？擺脫地方干預，是否會造成免檢產品質量問題信息收集的制度性障礙？單靠國家對免檢產品的抽查，查得過來嗎？結合到食品行業領域，食品安全受世人矚目，食品風險和災難的覆蓋面廣、影響力大，免檢食品出了問題，民眾的生命健康是否會受到巨大的傷害？民眾對此是否會有極端強烈的不滿、怨恨與責難？

所有這些問題，都沒有確定無疑的答案，但根據經驗和知識，又不排除不利答案的可能性。易言之，不排除存在制度風險。當然，風險是依賴不斷變化發展的經驗和知識建構的。這里的提問，是在免檢產品屢出問題、免檢制飽受詬病的情形下進行的，似乎有一種“事后諸葛”的嫌疑。然而，免檢制畢竟是在評優制廢墟基礎上設計生成的，若要說當時沒有相應的經驗和知識，用來提出上述有關免檢制制度風險的疑問——哪怕是其中的一部分，實在是難以令人信服。或許，這些問題都已經在當時考慮過，只是在權衡免檢制的可能效益之后，仍然不顧制度風險，選擇了免檢政策，并推廣到食品行業領域。不過，當時和之后若干年一邊倒的免檢制宣傳攻勢，以及制度風險不斷地漸成現實，不免讓人置疑當時做過細致認真的制度風險評估和相應的對策方案。

最后，風險治理的分散、復合體系。前文已述，風險治理不可能由國家、非政府組織、企業、家庭、個人獨自應對，需要建立一個合作互補的復合體系。在這樣的體系中，多元主體應當各自發揮其動力和能力，承擔一定的角色。有不少食品免檢制的反對者，指責免檢如同政府放棄監管，在免檢期內，把包袱甩給了消費者，對免檢食品的監督主要由消費者來承擔，而消費者的有限認知能力，是不可能完成此項任務的；此外，食品免檢制又讓那些受益企業放松了食品質量的自我監管。[63]雖然免檢食品在免檢期內并非完全不接受抽查，但國家畢竟放松了監管。從這個角度而言，食品免檢制不符合風險治理復合體系的要求。

這個現象還可以換一個角度觀察。食品免檢制的荒謬之處恰恰在于，它一方面看似把風險治理之責更多地推給企業、個人，但另一方面又把風險治理之責集中地攬到自己身上。之所以會這樣，就是因為“免檢制”“免檢產品”的稱謂所致。面對免檢產品的質量問題，幾乎每個消費者都會質疑：免檢產品為什么也會這樣？無論免檢制的支持者事后如何強辯“免檢≠完全不檢查”，如何堅稱免檢是基于政府資源有限而對質量相對穩定的產品減少檢查頻次，普通消費者也不會耗時耗力地去研究和理解免檢制的真實意義，更不用說認同這樣的辯護了。

在風險社會，工業化帶來的風險不同于傳統風險，人們越來越希望公共治理體系（包括國家、公民社會和企業）來應對，而不是以家庭、個人力量去應對。風險社會理論先驅烏爾里?！へ惪司驮赋觯?/p>

雖然工業化時期以前人們對所遭遇的各種自然災害也有著數不盡的怨恨與指責，但是怨天怨地，也只能沖著看不見摸不著的神靈和上帝吐吐怨氣。……在工業化時期以后，當人們面臨巨大風險時，當巨大風險已經轉化成巨大災難時，人們不會去怨責虛無縹緲的神靈上帝，而是可能向作出風險決策的專家組織、經濟集團或政治派別傾瀉其滿腔怨氣，并且有可能從政治和法律層面對其提出指控和彈劾。[64]

因此，假設沒有食品免檢制，食品質量危機出現——這是難以完全避免的，消費者不單會通過私法制度，譴責和追究食品生產者和經銷者的責任，也同樣會在公法維度上質問政府的監管能力。只不過，由于政府并未在事先向市場推薦問題食品，有限政府資源不能確保所有食品在任何時候都是安全的辯護理由，或許可以緩解這樣的質問?？墒?，食品免檢制恰恰是在減少抽檢頻次的同時，負擔起了政府向市場推薦優質食品的功能。可想而知，一旦被推薦食品出現問題，政府承受的問責就更大了。在此意義上，食品免檢制也是與分散復合治理原理相悖，沒有必要地將風險問責集中化了。

總之，食品免檢制確立的時候，對食品行業在風險治理優先次序中所處的位置，對風險的主觀性和社會建構性以及食品風險的受關注度，對免檢制的制度風險以及制度風險與食品質量風險的合成風險，對風險治理的分散、復合體系等，都未給予充分重視和研究。其結果就是，哪怕食品免檢制乃至產品免檢制再有什么其他方面的績效，也不會被社會所容忍。

當然，批評一種制度，往往較之建構一種制度，要容易得多。前者只需攻其一點或幾點即可完成；后者則要進行系統周全的考慮，包括對制度風險的評估與控制。食品免檢制雖然已成歷史，但其曾經希望發揮的功能——適當引導市場、擺脫地方保護主義、減少企業和行政負擔等，如何與有效控制食品風險的功能，有機地融入到一種建構相對完善的食品風險治理體系之中，將是更為艱巨的任務。

無論如何，本章目的即在于昭示，風險、風險社會、風險治理理論于食品安全問題的應對上具有非常重要之引導意義。無論是與食品安全有關的立法之創設、政策之訂定、制度之設計，還是與食品安全有關的具體特定措施之采取，都應至少有意識地將上述理論及其最新發展作為思考之一部分。本書的其他內容也都是秉持這一理念展開的。