四、風(fēng)險(xiǎn)治理視野下的檢討

20世紀(jì)七八十年代，面對(duì)現(xiàn)代化、工業(yè)化進(jìn)程中日益加劇的核風(fēng)險(xiǎn)、化學(xué)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)、基因工程風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，西方學(xué)術(shù)界興起了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的研究。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克比較了風(fēng)險(xiǎn)在前工業(yè)社會(huì)時(shí)期和工業(yè)社會(huì)時(shí)期的不同特征，提出了著名的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論。[48]根據(jù)他的觀點(diǎn)，雖然風(fēng)險(xiǎn)在人類社會(huì)自身誕生時(shí)就已出現(xiàn)了，且始終與人類形影不離，但是，與前工業(yè)社會(huì)的瘟疫、饑荒、自然災(zāi)害等相比，工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)在相當(dāng)程度上是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)之負(fù)面影響所造成的。[49]

現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)在不可避免地承受傳統(tǒng)的地震、火山、海嘯等自然風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，一方面通過(guò)各種技術(shù)發(fā)展（如醫(yī)藥、殺蟲(chóng)劑、化肥等），通過(guò)相應(yīng)的行動(dòng)和決策，降低了瘟疫、饑荒等風(fēng)險(xiǎn)的威脅，另一方面又在這些技術(shù)發(fā)展以及行動(dòng)、決策背后，潛伏著不確定的人為制造的風(fēng)險(xiǎn)。伴隨技術(shù)選擇能力增長(zhǎng)的，是它們的后果的不可計(jì)算性。這就是本質(zhì)上屬于“人為的不確定性”（manufactured uncertainty）的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)本身的產(chǎn)生，恰恰是控制風(fēng)險(xiǎn)或使風(fēng)險(xiǎn)最小化的科學(xué)和政治行為的結(jié)果。許多限制和控制風(fēng)險(xiǎn)的努力轉(zhuǎn)化成了更大的不確定性和危險(xiǎn)。這不是外在的風(fēng)險(xiǎn)，而是在每個(gè)人的生活中和各種不同的制度中內(nèi)生的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的核心悖論是：這些內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)由現(xiàn)代化過(guò)程所引發(fā)，而現(xiàn)代化過(guò)程又循環(huán)式地極力去控制它們。[50]

在這樣一個(gè)社會(huì)里，并不僅僅是主導(dǎo)型風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源和性質(zhì)發(fā)生了變化，這樣的變化甚至?xí)?dòng)日常生活、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化、科學(xué)、道德、社會(huì)心理等方方面面的變化。例如，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“感知”決定了人的思想和行動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)概念使過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，過(guò)去已經(jīng)無(wú)力決定現(xiàn)在，它作為今天經(jīng)驗(yàn)和行為的歸因的地位已經(jīng)被未來(lái)取代了。人類社會(huì)也許還會(huì)研究歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是什么，但越來(lái)越多的話語(yǔ)和討論是，未來(lái)可能發(fā)生的危險(xiǎn)讓我們不應(yīng)該做什么。

同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)概念是一種獨(dú)特的“知識(shí)和無(wú)知的結(jié)合”，人們一方面在既有經(jīng)驗(yàn)知識(shí)基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，另一方面又是在風(fēng)險(xiǎn)不確定的情況下決策或行動(dòng)。因此，普通民眾需要依賴專家，因?yàn)榧夹g(shù)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有專門知識(shí)予以應(yīng)對(duì)是不可想象的。然而，專家本身又是知識(shí)和無(wú)知的結(jié)合體，經(jīng)常會(huì)對(duì)同一個(gè)問(wèn)題持不同或相反的意見(jiàn)。于是，每個(gè)人都隱約覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)與安全離自己很遠(yuǎn)，因?yàn)椴皇亲约核鶓?yīng)思考和所能思考的事情；可又離自己很近，因?yàn)闀r(shí)時(shí)刻刻關(guān)系到自己的生死存亡，必須自己決斷和行動(dòng)。[51]面對(duì)無(wú)所不在的風(fēng)險(xiǎn)陰影，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為巨大災(zāi)難的隨機(jī)性、突發(fā)性，國(guó)家、企業(yè)、非政府組織、家庭、個(gè)人等都不可能獨(dú)立地去承擔(dān)和處理了。一個(gè)主體多元的、合作互補(bǔ)的、復(fù)合的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，也就成為勢(shì)所必然的發(fā)展選擇。[52]

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不同于以往社會(huì)的特性，絕不止于這些。有限篇幅也難以充分展示歷經(jīng)三十年發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)治理理論之堂奧。然而，食品免檢制所處的現(xiàn)代社會(huì)情境，已經(jīng)在這樣的勾勒之中形成基本的圖景，而對(duì)食品免檢制合理性的評(píng)價(jià)，不應(yīng)也不能脫離這個(gè)情境。即使中國(guó)當(dāng)今所處的社會(huì)有其獨(dú)特之處[53]，但從19世紀(jì)下半葉開(kāi)始至今，工業(yè)化、現(xiàn)代化、全球化已經(jīng)生根、發(fā)芽、成長(zhǎng)且不斷拓殖，現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)也隨之愈來(lái)愈顯著。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的以上洞察，在當(dāng)今中國(guó)，找到對(duì)應(yīng)的事實(shí)現(xiàn)象，不是什么難事。所以，這一理論作為拷問(wèn)食品免檢制正當(dāng)性、合理性的分析工具，不失其適當(dāng)性。

如上所述，免檢制的扶優(yōu)扶強(qiáng)、引導(dǎo)消費(fèi)、減少企業(yè)和行政成本、重點(diǎn)治理差劣、擺脫地方干預(yù)等動(dòng)機(jī)和目標(biāo)，不存在明顯的合法性危機(jī)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、有限政府、企業(yè)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等都不是絕對(duì)的原則，不能斷然地以此認(rèn)定免檢制是不正當(dāng)?shù)?。另一方面，免檢制采取的實(shí)質(zhì)上屬于延長(zhǎng)檢查周期以及國(guó)家選擇性抽查的手段，也不像其名稱給人的印象那樣是完全放棄監(jiān)管職責(zé)，因此，同樣不存在明顯違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的合法性問(wèn)題。而《調(diào)查報(bào)告》所描述的、免檢制的經(jīng)濟(jì)效益，在數(shù)據(jù)上似乎更具說(shuō)服力，與偶或發(fā)生的免檢產(chǎn)品質(zhì)量災(zāi)難相比，更像一個(gè)常態(tài)的、正面的績(jī)效。若對(duì)此進(jìn)行成本—效益分析，似乎更容易得出效益大于成本的結(jié)論。甚至，假設(shè)沒(méi)有免檢制，政府也不可能對(duì)不計(jì)其數(shù)的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行全天候、全方位監(jiān)控，受有限資源束縛而形成的選擇性執(zhí)法會(huì)存在，產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為巨大災(zāi)難的可能性也會(huì)存在。在這個(gè)意義上，產(chǎn)品質(zhì)量災(zāi)難與免檢制之間并無(wú)必然的因果關(guān)聯(lián)。

那么，是不是已然倒臺(tái)的食品免檢制，成了“比竇娥還冤”的替罪羊了呢？并不是。如果以風(fēng)險(xiǎn)理論分析之，就可以得出食品免檢制是“罪有應(yīng)得”的結(jié)論。食品免檢制之所以要為并非其自身導(dǎo)致的災(zāi)難承擔(dān)罵名、承受猝死的命運(yùn)，根源就在于它的設(shè)計(jì)者忽視了風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)治理的特性。

首先，風(fēng)險(xiǎn)治理的優(yōu)先次序。食品免檢制進(jìn)入的是一個(gè)在當(dāng)今社會(huì)具有高風(fēng)險(xiǎn)性、需要優(yōu)先予以治理的領(lǐng)域——食品行業(yè)。風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)所不在，并不意味著風(fēng)險(xiǎn)是平均化分布的。風(fēng)險(xiǎn)有高有低，這是常識(shí)。因此，對(duì)于不同的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)按照一定的原則，排定治理的優(yōu)先次序（priority）。其中，容易為人所理解的政府治理原則有：（1）最糟糕的最先原則（worst things first），即被認(rèn)為最嚴(yán)重的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)排在最先予以考慮和治理的位置；（2）行政資源最佳利用原則（best useof agency resources），即根據(jù)行政資源投入所可能獲得的成效（風(fēng)險(xiǎn)減少）來(lái)安排優(yōu)先次序；（3）社會(huì)資源最佳利用原則（best use of so-cial resources），即不僅考慮行政資源，還要考慮全部社會(huì)資源，根據(jù)全部社會(huì)資源投入所可能獲得的成效（風(fēng)險(xiǎn)減少）來(lái)安排優(yōu)先次序。[54]當(dāng)然，食品免檢本身并不是直接應(yīng)對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)與安全問(wèn)題的，但是，它毫無(wú)疑問(wèn)是食品監(jiān)管體系的一個(gè)組成部分（食品監(jiān)管體系又是食品風(fēng)險(xiǎn)治理體系的組成部分），控制食品風(fēng)險(xiǎn)的效果如何，也必然與之有關(guān)聯(lián)。而在整個(gè)產(chǎn)品免檢制之中引入食品免檢，確是忽略了食品行業(yè)在當(dāng)代的高風(fēng)險(xiǎn)性。

由于食品產(chǎn)量和質(zhì)量需求的激增，加上消費(fèi)主義對(duì)“品嘗各種美味”（相對(duì)于以往的“克服饑餓、解決溫飽”）的助長(zhǎng)，工業(yè)化不斷地推進(jìn)食品工藝和技術(shù)，各種形式的化學(xué)制劑被添加在食品之中。更何況，從農(nóng)田到餐桌的、復(fù)雜的食物生產(chǎn)鏈和供應(yīng)鏈中，即便不是由于人為添加，食物也有可能因?yàn)橥恋?、水、空氣、包裝物等的污染，而污染上細(xì)菌、病毒、寄生蟲(chóng)、毒素等。世界衛(wèi)生組織稱，食源性疾病發(fā)病率呈上升態(tài)勢(shì)，即便是在工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，每年患食源性疾病的人群比例已經(jīng)超過(guò)30%。在美國(guó)，估計(jì)每年發(fā)生的食源性疾病有7600萬(wàn)起，住院治療的有32.5萬(wàn)人，導(dǎo)致死亡的有5000人左右。[55]

免檢制即便只是減少抽查頻次、延長(zhǎng)抽查周期，而非完全放棄監(jiān)管，也難以在如此高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域內(nèi)“合法”地站穩(wěn)腳跟。食品風(fēng)險(xiǎn)本應(yīng)放在治理的優(yōu)先位列[56]，食品行業(yè)本應(yīng)加強(qiáng)抽查和監(jiān)管，卻與其他行業(yè)一樣適用免檢制。對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品（如電冰箱、洗衣機(jī)、剃須刀等），根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量在一定時(shí)期內(nèi)的優(yōu)劣，決定是否放松檢查，或許還可以說(shuō)是在政府資源有限情況下一種可選擇的、有效的風(fēng)險(xiǎn)治理優(yōu)先次序的安排。然而，不區(qū)分產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)高低，平均主義地適用該項(xiàng)措施，勢(shì)必會(huì)造成高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域或產(chǎn)品在更大程度上失去有效的風(fēng)險(xiǎn)控制。

其次，風(fēng)險(xiǎn)的主觀性和社會(huì)建構(gòu)性。食品免檢制忽略了風(fēng)險(xiǎn)的主觀性以及影響風(fēng)險(xiǎn)感知的主觀因素，以至于食品質(zhì)量危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，會(huì)成為眾矢之的。現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)并不完全是物質(zhì)存在，在相當(dāng)程度上是由社會(huì)定義和建構(gòu)的。在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上，風(fēng)險(xiǎn)是某個(gè)事件造成破壞或傷害的可能性或概率；而在人類學(xué)、文化學(xué)意義上，風(fēng)險(xiǎn)則是一個(gè)群體對(duì)危險(xiǎn)的認(rèn)知，它的作用就是辨別群體所處環(huán)境的危險(xiǎn)性，由于知識(shí)本身是不斷變化的，風(fēng)險(xiǎn)也是通過(guò)社會(huì)過(guò)程形成的。[57]因此，風(fēng)險(xiǎn)治理需要應(yīng)對(duì)的不僅僅是客觀危險(xiǎn)的可能性，還包括風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)性。忽視了這一點(diǎn)，在一個(gè)民主社會(huì)或以民主為目標(biāo)的社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)治理的決策和行動(dòng)就可能會(huì)遭遇更多的批評(píng)。

例如，認(rèn)知心理學(xué)上有一個(gè)被稱為“可得性啟發(fā)”（availability heuristic）的原理，它所描述的現(xiàn)象是：最易被想到的事情通常會(huì)被認(rèn)為是最普遍的、最經(jīng)常發(fā)生的事情。提出該原理的著名心理學(xué)家特沃斯基（Amos Tversky）和卡尼曼（Daniel Kahneman）做了一個(gè)實(shí)驗(yàn)，向?qū)嶒?yàn)者出示寫有男性名人和女性名人的名單，并詢問(wèn)他們名單列的是男性名字多還是女性名字多。在一些名單中，所列男性姓名是非常著名的，人們會(huì)認(rèn)為這份名單上男性名字比女性名字多；相反，在一些名單中，所列女性姓名是更著名的，人們會(huì)認(rèn)為該名單上女性姓名更多一些?？傻眯詥l(fā)原理同樣會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)中存在。熟悉的風(fēng)險(xiǎn)較之不熟悉的風(fēng)險(xiǎn)，顯眼的風(fēng)險(xiǎn)較之不顯眼的風(fēng)險(xiǎn)，最近發(fā)生的事件較之以往發(fā)生的事件，都會(huì)被認(rèn)為更易發(fā)生。[58]

若以行業(yè)而非單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)而論，食品行業(yè)無(wú)疑是最具可得性啟發(fā)的?！懊褚允碁樘臁钡墓庞?xùn)，已經(jīng)道破了食品在人們心目中的地位。食品是每天都要接觸的熟悉物，其關(guān)系到生命健康，一旦發(fā)生危機(jī)乃至災(zāi)難性事件，就會(huì)讓較大范圍內(nèi)的人群極度害怕、擔(dān)憂，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)形之中就被放大了。食品免檢制恰恰是在這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)更容易被感知、被警惕的領(lǐng)域，其命運(yùn)也就可想而知了。在免檢制的反對(duì)者中，大多數(shù)都是沖著食品免檢而去的。[59]國(guó)務(wù)院所作的廢止免檢制決定，也是明確直指食品行業(yè)領(lǐng)域。正是屢屢爆出免檢食品的質(zhì)量問(wèn)題，才使得人們紛紛聲討食品免檢制，并進(jìn)一步把討伐的聲浪延伸至整個(gè)免檢制。[60]這就是為什么非食品類免檢產(chǎn)品較早時(shí)候出現(xiàn)問(wèn)題，并未遭遇如此廣泛關(guān)注和鞭撻的原因了。[61]

再者，制度本身的風(fēng)險(xiǎn)。食品免檢制明顯——至少在表面上——欠缺對(duì)制度本身風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，尤其是欠缺對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)與食品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的“合成風(fēng)險(xiǎn)”的評(píng)估。在當(dāng)今社會(huì)，以風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)可以分為自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、政策或決定風(fēng)險(xiǎn)以及個(gè)人造成的風(fēng)險(xiǎn)。[62]任何制度都是人為設(shè)計(jì)的，以“人為的不確定性”為特征的現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)，自然也會(huì)經(jīng)常地附著在制度之上。尤其是，當(dāng)自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)需要相應(yīng)的技術(shù)、制度予以應(yīng)對(duì)和治理時(shí)，后者又可能會(huì)產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)。這就是上文提及的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的循環(huán)悖論。

免檢制在最初醞釀的時(shí)候，設(shè)計(jì)者表現(xiàn)出來(lái)的，是對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)缺少足夠的警覺(jué)。設(shè)計(jì)理念始終圍繞著制度的可能效益，而對(duì)其潛在的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有給予充分的重視、分析和評(píng)估。扶優(yōu)扶強(qiáng)對(duì)那些中小企業(yè)會(huì)構(gòu)成怎樣的影響？是否會(huì)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)？減少企業(yè)的受檢頻次從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，是否會(huì)使得企業(yè)放松自我的質(zhì)量監(jiān)管？免檢產(chǎn)品的資格獲取為受益企業(yè)減少了打開(kāi)市場(chǎng)的成本，這個(gè)吸引力是否會(huì)讓企業(yè)“跑步（部）前（錢）進(jìn)”？免檢產(chǎn)品資格是否會(huì)成為部門或者個(gè)別官員尋租和腐敗的誘因？引導(dǎo)消費(fèi)者選擇優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、減少消費(fèi)者的交易成本，是否會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)政府引導(dǎo)的盲目信賴？一旦這種信賴遭遇問(wèn)題產(chǎn)品的打擊，政府權(quán)威和信用是否也會(huì)受挫？擺脫地方干預(yù)，是否會(huì)造成免檢產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題信息收集的制度性障礙？單靠國(guó)家對(duì)免檢產(chǎn)品的抽查，查得過(guò)來(lái)嗎？結(jié)合到食品行業(yè)領(lǐng)域，食品安全受世人矚目，食品風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難的覆蓋面廣、影響力大，免檢食品出了問(wèn)題，民眾的生命健康是否會(huì)受到巨大的傷害？民眾對(duì)此是否會(huì)有極端強(qiáng)烈的不滿、怨恨與責(zé)難？

所有這些問(wèn)題，都沒(méi)有確定無(wú)疑的答案，但根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，又不排除不利答案的可能性。易言之，不排除存在制度風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)是依賴不斷變化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)建構(gòu)的。這里的提問(wèn)，是在免檢產(chǎn)品屢出問(wèn)題、免檢制飽受詬病的情形下進(jìn)行的，似乎有一種“事后諸葛”的嫌疑。然而，免檢制畢竟是在評(píng)優(yōu)制廢墟基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)生成的，若要說(shuō)當(dāng)時(shí)沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，用來(lái)提出上述有關(guān)免檢制制度風(fēng)險(xiǎn)的疑問(wèn)——哪怕是其中的一部分，實(shí)在是難以令人信服。或許，這些問(wèn)題都已經(jīng)在當(dāng)時(shí)考慮過(guò)，只是在權(quán)衡免檢制的可能效益之后，仍然不顧制度風(fēng)險(xiǎn)，選擇了免檢政策，并推廣到食品行業(yè)領(lǐng)域。不過(guò)，當(dāng)時(shí)和之后若干年一邊倒的免檢制宣傳攻勢(shì)，以及制度風(fēng)險(xiǎn)不斷地漸成現(xiàn)實(shí)，不免讓人置疑當(dāng)時(shí)做過(guò)細(xì)致認(rèn)真的制度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和相應(yīng)的對(duì)策方案。

最后，風(fēng)險(xiǎn)治理的分散、復(fù)合體系。前文已述，風(fēng)險(xiǎn)治理不可能由國(guó)家、非政府組織、企業(yè)、家庭、個(gè)人獨(dú)自應(yīng)對(duì)，需要建立一個(gè)合作互補(bǔ)的復(fù)合體系。在這樣的體系中，多元主體應(yīng)當(dāng)各自發(fā)揮其動(dòng)力和能力，承擔(dān)一定的角色。有不少食品免檢制的反對(duì)者，指責(zé)免檢如同政府放棄監(jiān)管，在免檢期內(nèi)，把包袱甩給了消費(fèi)者，對(duì)免檢食品的監(jiān)督主要由消費(fèi)者來(lái)承擔(dān)，而消費(fèi)者的有限認(rèn)知能力，是不可能完成此項(xiàng)任務(wù)的；此外，食品免檢制又讓那些受益企業(yè)放松了食品質(zhì)量的自我監(jiān)管。[63]雖然免檢食品在免檢期內(nèi)并非完全不接受抽查，但國(guó)家畢竟放松了監(jiān)管。從這個(gè)角度而言，食品免檢制不符合風(fēng)險(xiǎn)治理復(fù)合體系的要求。

這個(gè)現(xiàn)象還可以換一個(gè)角度觀察。食品免檢制的荒謬之處恰恰在于，它一方面看似把風(fēng)險(xiǎn)治理之責(zé)更多地推給企業(yè)、個(gè)人，但另一方面又把風(fēng)險(xiǎn)治理之責(zé)集中地?cái)埖阶约荷砩?。之所以?huì)這樣，就是因?yàn)椤懊鈾z制”“免檢產(chǎn)品”的稱謂所致。面對(duì)免檢產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題，幾乎每個(gè)消費(fèi)者都會(huì)質(zhì)疑：免檢產(chǎn)品為什么也會(huì)這樣？無(wú)論免檢制的支持者事后如何強(qiáng)辯“免檢≠完全不檢查”，如何堅(jiān)稱免檢是基于政府資源有限而對(duì)質(zhì)量相對(duì)穩(wěn)定的產(chǎn)品減少檢查頻次，普通消費(fèi)者也不會(huì)耗時(shí)耗力地去研究和理解免檢制的真實(shí)意義，更不用說(shuō)認(rèn)同這樣的辯護(hù)了。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，工業(yè)化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不同于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，人們?cè)絹?lái)越希望公共治理體系（包括國(guó)家、公民社會(huì)和企業(yè)）來(lái)應(yīng)對(duì)，而不是以家庭、個(gè)人力量去應(yīng)對(duì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論先驅(qū)烏爾里?！へ惪司驮赋觯?/p>

雖然工業(yè)化時(shí)期以前人們對(duì)所遭遇的各種自然災(zāi)害也有著數(shù)不盡的怨恨與指責(zé)，但是怨天怨地，也只能沖著看不見(jiàn)摸不著的神靈和上帝吐吐怨氣?！诠I(yè)化時(shí)期以后，當(dāng)人們面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，當(dāng)巨大風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)化成巨大災(zāi)難時(shí)，人們不會(huì)去怨責(zé)虛無(wú)縹緲的神靈上帝，而是可能向作出風(fēng)險(xiǎn)決策的專家組織、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)或政治派別傾瀉其滿腔怨氣，并且有可能從政治和法律層面對(duì)其提出指控和彈劾。[64]

因此，假設(shè)沒(méi)有食品免檢制，食品質(zhì)量危機(jī)出現(xiàn)——這是難以完全避免的，消費(fèi)者不單會(huì)通過(guò)私法制度，譴責(zé)和追究食品生產(chǎn)者和經(jīng)銷者的責(zé)任，也同樣會(huì)在公法維度上質(zhì)問(wèn)政府的監(jiān)管能力。只不過(guò)，由于政府并未在事先向市場(chǎng)推薦問(wèn)題食品，有限政府資源不能確保所有食品在任何時(shí)候都是安全的辯護(hù)理由，或許可以緩解這樣的質(zhì)問(wèn)?？墒?，食品免檢制恰恰是在減少抽檢頻次的同時(shí)，負(fù)擔(dān)起了政府向市場(chǎng)推薦優(yōu)質(zhì)食品的功能?？上攵?，一旦被推薦食品出現(xiàn)問(wèn)題，政府承受的問(wèn)責(zé)就更大了。在此意義上，食品免檢制也是與分散復(fù)合治理原理相悖，沒(méi)有必要地將風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)集中化了。

總之，食品免檢制確立的時(shí)候，對(duì)食品行業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)治理優(yōu)先次序中所處的位置，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀性和社會(huì)建構(gòu)性以及食品風(fēng)險(xiǎn)的受關(guān)注度，對(duì)免檢制的制度風(fēng)險(xiǎn)以及制度風(fēng)險(xiǎn)與食品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的合成風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的分散、復(fù)合體系等，都未給予充分重視和研究。其結(jié)果就是，哪怕食品免檢制乃至產(chǎn)品免檢制再有什么其他方面的績(jī)效，也不會(huì)被社會(huì)所容忍。

當(dāng)然，批評(píng)一種制度，往往較之建構(gòu)一種制度，要容易得多。前者只需攻其一點(diǎn)或幾點(diǎn)即可完成；后者則要進(jìn)行系統(tǒng)周全的考慮，包括對(duì)制度風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與控制。食品免檢制雖然已成歷史，但其曾經(jīng)希望發(fā)揮的功能——適當(dāng)引導(dǎo)市場(chǎng)、擺脫地方保護(hù)主義、減少企業(yè)和行政負(fù)擔(dān)等，如何與有效控制食品風(fēng)險(xiǎn)的功能，有機(jī)地融入到一種建構(gòu)相對(duì)完善的食品風(fēng)險(xiǎn)治理體系之中，將是更為艱巨的任務(wù)。

無(wú)論如何，本章目的即在于昭示，風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)治理理論于食品安全問(wèn)題的應(yīng)對(duì)上具有非常重要之引導(dǎo)意義。無(wú)論是與食品安全有關(guān)的立法之創(chuàng)設(shè)、政策之訂定、制度之設(shè)計(jì)，還是與食品安全有關(guān)的具體特定措施之采取，都應(yīng)至少有意識(shí)地將上述理論及其最新發(fā)展作為思考之一部分。本書(shū)的其他內(nèi)容也都是秉持這一理念展開(kāi)的。