第二章　食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與行政法治

一、引言：從面粉增白劑之爭(zhēng)說起

2010年，中國(guó)重大的食品安全議題之一，當(dāng)屬“面粉增白劑”（化學(xué)物質(zhì)“過氧化苯甲酰”“過氧化鈣”的俗稱[65]）存廢之爭(zhēng)。然而，這個(gè)議題由來已久。

面粉增白劑的合法使用已經(jīng)達(dá)25年有余。1985年6月5日，原衛(wèi)生部就發(fā)布了《關(guān)于頒布〈擴(kuò)大使用范圍的食品添加劑及新增食品添加劑品種〉的通知》。該通知明確規(guī)定“過氧化苯甲酰”為新增的食品添加劑品種，作為面粉改良劑使用。[66]

不過，對(duì)于面粉增白劑是否繼續(xù)允許使用的爭(zhēng)議，同樣已歷較長(zhǎng)時(shí)間。“據(jù)《楚天都市報(bào)》報(bào)道，早在2001年，我國(guó)面粉加工行業(yè)的65家大企業(yè)就曾聯(lián)名向有關(guān)部門呼吁禁用增白劑。2008年10月29日，100家大型面粉加工企業(yè)再次向衛(wèi)生部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)出呼吁：禁止在小麥粉中使用過氧化苯甲酰等任何化學(xué)增白劑。人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者的禁用呼聲也一直不斷。”但是，有關(guān)部門仍然沒有就是否禁用作出決定。據(jù)分析，不少面粉廠家和增白劑廠家都不愿意禁用，有關(guān)部門也擔(dān)心禁用增白劑會(huì)導(dǎo)致食品添加劑廠破產(chǎn)、員工下崗，后果嚴(yán)重。[67]

到了2010年12月14日，原衛(wèi)生部正式公開發(fā)布《關(guān)于再次公開征求撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰和過氧化鈣意見的函》（以下簡(jiǎn)稱“《公開征求意見函》”），就撤銷面粉增白劑一事公開征求意見，反饋意見的截止日期是2010年12月30日。近兩個(gè)月之后，亦即2011年2月11日，原衛(wèi)生部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家糧食局、原國(guó)家食品藥品監(jiān)管局等七部門聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣的公告》（2011年第4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《撤銷公告》”），明文宣布禁止面粉增白劑的生產(chǎn)、使用和銷售。[68]至此，主張使用方和主張禁用方的唇槍舌劍，才告停歇。

在這長(zhǎng)達(dá)十年的期間里，雙方就面粉增白劑是否對(duì)人體有害各執(zhí)一詞，并且，皆有專家、學(xué)者或者科學(xué)證據(jù)予以支持，一時(shí)造成令普通民眾徒喚無奈、又憂心忡忡的“科學(xué)迷霧”。[69]加之，媒體揭露雙方背后的主要利益集團(tuán)分別是小型面粉生產(chǎn)企業(yè)、食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)同面粉生產(chǎn)龍頭企業(yè)。

我國(guó)過氧化苯甲酰的添加標(biāo)準(zhǔn)制定得偏低，大企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)標(biāo)，而部分中小面粉企業(yè)則超標(biāo)添加，生產(chǎn)出來的面粉賣相要比大企業(yè)的好，如果面粉一律不添加增白劑，大家就站到了同一個(gè)起跑線上，大廠優(yōu)勢(shì)就會(huì)顯現(xiàn)。……主張使用方以衛(wèi)生部、食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)、食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)為主。……主張廢除方以國(guó)內(nèi)面粉龍頭企業(yè)、中國(guó)糧食行業(yè)協(xié)會(huì)、國(guó)家糧食局為主。[70]

為真相焦慮的公眾，又不免心生類似“黑心企業(yè)賺錢害人”的怨懟。由此，支持使用面粉增白劑的企業(yè)，相較主張禁用的企業(yè)，明顯處于道德上的劣勢(shì)。

原衛(wèi)生部于公開征求意見過程中發(fā)布的《關(guān)于擬撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰和過氧化鈣的相關(guān)情況》（以下簡(jiǎn)稱“《相關(guān)情況》”），以權(quán)威的官方信息，宣布了國(guó)內(nèi)外關(guān)于在面粉中使用過氧化苯甲酰的安全限量標(biāo)準(zhǔn)，以及在此限量下使用的安全性。

國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）和美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)允許在面粉加工中使用過氧化苯甲酰。歐盟等地區(qū)未允許使用過氧化苯甲酰。國(guó)際食品法典委員會(huì)規(guī)定的面粉中過氧化苯甲酰最大使用限量為75mg/kg。1986年，根據(jù)糧食部門的申請(qǐng)，經(jīng)全國(guó)食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱標(biāo)委會(huì)）安全評(píng)審?fù)ㄟ^，將過氧化苯甲酰列入《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB2760），允許作為面粉處理劑、漂白劑在小麥粉加工中使用，最大使用限量為60mg/kg。……據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）聯(lián)合食品添加劑專家委員會(huì)（JECFA）評(píng)估，過氧化苯甲酰在面粉中75mg/kg、在乳清粉中100mg/kg的使用限量，不會(huì)對(duì)人體健康造成危害。

這在相當(dāng)程度上可以抵消公眾“吃了那么多年面粉竟然不安全”的擔(dān)憂。然而，既然限量使用是安全的，為何又要徹底杜絕之呢？原衛(wèi)生部在《相關(guān)情況》里給出了詳盡的理由闡述：

……四、我國(guó)面粉加工工藝已不再需要使用過氧化苯甲酰。隨著我國(guó)小麥品種改良和面粉加工工藝水平的提高，現(xiàn)有的加工工藝能夠滿足面粉白度的需要，很多面粉加工企業(yè)已不再使用過氧化苯甲酰。我國(guó)糧食主管部門經(jīng)過調(diào)查研究，提出我國(guó)面粉加工業(yè)已無使用過氧化苯甲酰的必要性，且消費(fèi)者普遍要求小麥粉能保持其原有的色、香、味和營(yíng)養(yǎng)成分，追求自然健康，盡量減少化學(xué)物質(zhì)的攝入，普遍不接受含有過氧化苯甲酰的小麥粉。同時(shí)，在現(xiàn)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的添加限量下，現(xiàn)有加工工藝很難將其添加均勻，容易造成含量超標(biāo)，帶來質(zhì)量安全隱患。……

總結(jié)而言，其理由有四：（1）【工藝無必要性】我國(guó)現(xiàn)有的面粉加工工藝能夠滿足面粉白度的需要，很多企業(yè)已不再使用過氧化苯甲酰；（2）【保持自然本色的消費(fèi)需求】消費(fèi)者普遍要求小麥粉保持原有色、香、味和營(yíng)養(yǎng)成分；（3）【減少化學(xué)物質(zhì)的消費(fèi)需求】消費(fèi)者普遍要求盡量減少化學(xué)物質(zhì)攝入，不接受含有過氧化苯甲酰的小麥粉[71]；（4）【實(shí)際添加易超標(biāo)】在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之下，現(xiàn)有工藝很難將過氧化苯甲酰添加均勻，容易造成含量超標(biāo)，帶來安全隱患。

其中，理由（1）涉及面粉加工工藝與面粉白度的關(guān)聯(lián)，理由（2）（3）訴諸消費(fèi)者的價(jià)值偏好，皆同面粉增白劑安全性的科學(xué)評(píng)估無關(guān)。甚至，仔細(xì)審視，理由（1）同理由（2）之間還隱藏著一種邏輯矛盾：若消費(fèi)者推崇小麥粉的自然色（理由2），滿足面粉白度的需要，似乎就不應(yīng)該再成為重要考慮因素（理由（1））。至于理由（4），反映的是加工工藝導(dǎo)致含量超標(biāo)的可能性，但“很難”“容易”的措辭，并未給出精確的概率。更加讓人生疑的是：若現(xiàn)有工藝都容易帶來安全問題，那么，按照技術(shù)進(jìn)步的常識(shí)，二十多年以前的生產(chǎn)加工工藝或許更不如當(dāng)前，那時(shí)將過氧化苯甲酰列入食品添加劑、限量使用，豈不是更不安全嗎？

暫且不論理由是否可以接受，單就這份理由清單而言，并非如公眾所急切期待的那樣，載有令人信服的“科學(xué)判斷”。相反，原衛(wèi)生部關(guān)于限量使用安全性和國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)安全性的信息，是具有科學(xué)意義的評(píng)估結(jié)論，這樣的信息倒沒有成為原衛(wèi)生部建議廢除面粉增白劑的主要依據(jù)。

于是，我們不免要問：面粉增白劑的安全性評(píng)估是一種什么性質(zhì)的行為？它對(duì)面粉增白劑的存廢決策，能起到什么樣的作用？如何確保它不受錯(cuò)誤或偏見的影響？面粉增白劑的存廢決策又是什么性質(zhì)的？它是完全取決于安全性評(píng)估，還是可以有其他的考慮因素？如何才能保證這些考慮因素是合理的、可以接受的？假如面粉增白劑的存廢如某些公眾所想是一個(gè)科學(xué)問題，那么，由專家做判斷、“讓科學(xué)說話”豈非足矣，原衛(wèi)生部又何必多此一舉、公開征求意見呢？

其實(shí)，這些疑問看似較多，且相互交織在一起，實(shí)際上主要涉及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管（risk regulation，或稱“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”“風(fēng)險(xiǎn)管制”[72]）的兩項(xiàng)工作：一是對(duì)面粉增白劑安全性的科學(xué)評(píng)估；二是對(duì)面粉增白劑是否有必要續(xù)用的管理決策。二者之間存在密切關(guān)系，但又相對(duì)獨(dú)立，各自有其傾向性。前者在很大程度上是一項(xiàng)科學(xué)性質(zhì)的事業(yè)或活動(dòng)，是風(fēng)險(xiǎn)管理決策的重要依據(jù)。但是，后者并不以前者為唯一的依據(jù)，即便風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論認(rèn)定在安全標(biāo)準(zhǔn)限量下使用某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)是不存在明顯損害的，風(fēng)險(xiǎn)管理者也有可能作出完全禁用該物質(zhì)的決策，因此，后者更傾向于價(jià)值偏好的選擇。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理，并不只是由政府所為，其實(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)代，消費(fèi)者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者也會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與管理。然而，在政府實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的層面上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理都涉及監(jiān)管者依法行使權(quán)力的行政法治問題。

既然前一章已經(jīng)明確，食品安全問題之應(yīng)對(duì)當(dāng)受風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)治理等理論的引導(dǎo)，那么，本章就要進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)分析框架的一個(gè)重要組成部分：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這里的旨趣就是以面粉增白劑的存廢之爭(zhēng)為引子，考察食品安全監(jiān)管領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所涉的法律之治問題。以下問題將依次展開論述：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的性質(zhì)與作用；正確認(rèn)識(shí)科學(xué)、專家；科學(xué)可靠性的法律保障；以及評(píng)估議程和優(yōu)先次序。最終，本章力在表明和探討，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在什么環(huán)節(jié)上主要是科學(xué)性質(zhì)的，在什么環(huán)節(jié)上又是科學(xué)與價(jià)值明顯糾結(jié)的；對(duì)于科學(xué)性、專業(yè)性占主導(dǎo)地位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作環(huán)節(jié)，科學(xué)、專家的內(nèi)生局限性應(yīng)予認(rèn)真對(duì)待，應(yīng)該建構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程實(shí)施法治的特殊機(jī)制——主要依靠同行監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)；對(duì)于科學(xué)與價(jià)值考慮幾乎并重的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估議程和優(yōu)先次序，也應(yīng)該有相適配的法律控制方法——來自更大范圍內(nèi)的公眾風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議。