第二章　食品安全風險評估與行政法治

一、引言：從面粉增白劑之爭說起

2010年，中國重大的食品安全議題之一，當屬“面粉增白劑”（化學物質“過氧化苯甲酰”“過氧化鈣”的俗稱[65]）存廢之爭。然而，這個議題由來已久。

面粉增白劑的合法使用已經達25年有余。1985年6月5日，原衛生部就發布了《關于頒布〈擴大使用范圍的食品添加劑及新增食品添加劑品種〉的通知》。該通知明確規定“過氧化苯甲?！睘樾略龅氖称诽砑觿┢贩N，作為面粉改良劑使用。[66]

不過，對于面粉增白劑是否繼續允許使用的爭議，同樣已歷較長時間?！皳冻於际袌蟆穲蟮?，早在2001年，我國面粉加工行業的65家大企業就曾聯名向有關部門呼吁禁用增白劑。2008年10月29日，100家大型面粉加工企業再次向衛生部、國家標準化管理委員會發出呼吁：禁止在小麥粉中使用過氧化苯甲酰等任何化學增白劑。人大代表、政協委員、專家學者的禁用呼聲也一直不斷?！钡?，有關部門仍然沒有就是否禁用作出決定。據分析，不少面粉廠家和增白劑廠家都不愿意禁用，有關部門也擔心禁用增白劑會導致食品添加劑廠破產、員工下崗，后果嚴重。[67]

到了2010年12月14日，原衛生部正式公開發布《關于再次公開征求撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰和過氧化鈣意見的函》（以下簡稱“《公開征求意見函》”），就撤銷面粉增白劑一事公開征求意見，反饋意見的截止日期是2010年12月30日。近兩個月之后，亦即2011年2月11日，原衛生部、工業和信息化部、商務部、國家工商總局、國家質檢總局、國家糧食局、原國家食品藥品監管局等七部門聯合發文《關于撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣的公告》（2011年第4號，以下簡稱“《撤銷公告》”），明文宣布禁止面粉增白劑的生產、使用和銷售。[68]至此，主張使用方和主張禁用方的唇槍舌劍，才告停歇。

在這長達十年的期間里，雙方就面粉增白劑是否對人體有害各執一詞，并且，皆有專家、學者或者科學證據予以支持，一時造成令普通民眾徒喚無奈、又憂心忡忡的“科學迷霧”。[69]加之，媒體揭露雙方背后的主要利益集團分別是小型面粉生產企業、食品添加劑生產企業同面粉生產龍頭企業。

我國過氧化苯甲酰的添加標準制定得偏低，大企業必須嚴格執行國標，而部分中小面粉企業則超標添加，生產出來的面粉賣相要比大企業的好，如果面粉一律不添加增白劑，大家就站到了同一個起跑線上，大廠優勢就會顯現?！鲝埵褂梅揭孕l生部、食品添加劑標準化委員會、食品添加劑生產企業為主。……主張廢除方以國內面粉龍頭企業、中國糧食行業協會、國家糧食局為主。[70]

為真相焦慮的公眾，又不免心生類似“黑心企業賺錢害人”的怨懟。由此，支持使用面粉增白劑的企業，相較主張禁用的企業，明顯處于道德上的劣勢。

原衛生部于公開征求意見過程中發布的《關于擬撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰和過氧化鈣的相關情況》（以下簡稱“《相關情況》”），以權威的官方信息，宣布了國內外關于在面粉中使用過氧化苯甲酰的安全限量標準，以及在此限量下使用的安全性。

國際食品法典委員會（CAC）和美國、加拿大、日本等國家和我國臺灣、香港地區允許在面粉加工中使用過氧化苯甲酰。歐盟等地區未允許使用過氧化苯甲酰。國際食品法典委員會規定的面粉中過氧化苯甲酰最大使用限量為75mg/kg。1986年，根據糧食部門的申請，經全國食品添加劑標準化技術委員會（以下簡稱標委會）安全評審通過，將過氧化苯甲酰列入《食品添加劑使用衛生標準》（GB2760），允許作為面粉處理劑、漂白劑在小麥粉加工中使用，最大使用限量為60mg/kg。……據聯合國糧農組織（FAO）和世界衛生組織（WHO）聯合食品添加劑專家委員會（JECFA）評估，過氧化苯甲酰在面粉中75mg/kg、在乳清粉中100mg/kg的使用限量，不會對人體健康造成危害。

這在相當程度上可以抵消公眾“吃了那么多年面粉竟然不安全”的擔憂。然而，既然限量使用是安全的，為何又要徹底杜絕之呢？原衛生部在《相關情況》里給出了詳盡的理由闡述：

……四、我國面粉加工工藝已不再需要使用過氧化苯甲酰。隨著我國小麥品種改良和面粉加工工藝水平的提高，現有的加工工藝能夠滿足面粉白度的需要，很多面粉加工企業已不再使用過氧化苯甲酰。我國糧食主管部門經過調查研究，提出我國面粉加工業已無使用過氧化苯甲酰的必要性，且消費者普遍要求小麥粉能保持其原有的色、香、味和營養成分，追求自然健康，盡量減少化學物質的攝入，普遍不接受含有過氧化苯甲酰的小麥粉。同時，在現有國家標準規定的添加限量下，現有加工工藝很難將其添加均勻，容易造成含量超標，帶來質量安全隱患?！?/p>

總結而言，其理由有四：（1）【工藝無必要性】我國現有的面粉加工工藝能夠滿足面粉白度的需要，很多企業已不再使用過氧化苯甲酰；（2）【保持自然本色的消費需求】消費者普遍要求小麥粉保持原有色、香、味和營養成分；（3）【減少化學物質的消費需求】消費者普遍要求盡量減少化學物質攝入，不接受含有過氧化苯甲酰的小麥粉[71]；（4）【實際添加易超標】在國家標準之下，現有工藝很難將過氧化苯甲酰添加均勻，容易造成含量超標，帶來安全隱患。

其中，理由（1）涉及面粉加工工藝與面粉白度的關聯，理由（2）（3）訴諸消費者的價值偏好，皆同面粉增白劑安全性的科學評估無關。甚至，仔細審視，理由（1）同理由（2）之間還隱藏著一種邏輯矛盾：若消費者推崇小麥粉的自然色（理由2），滿足面粉白度的需要，似乎就不應該再成為重要考慮因素（理由（1））。至于理由（4），反映的是加工工藝導致含量超標的可能性，但“很難”“容易”的措辭，并未給出精確的概率。更加讓人生疑的是：若現有工藝都容易帶來安全問題，那么，按照技術進步的常識，二十多年以前的生產加工工藝或許更不如當前，那時將過氧化苯甲酰列入食品添加劑、限量使用，豈不是更不安全嗎？

暫且不論理由是否可以接受，單就這份理由清單而言，并非如公眾所急切期待的那樣，載有令人信服的“科學判斷”。相反，原衛生部關于限量使用安全性和國內標準安全性的信息，是具有科學意義的評估結論，這樣的信息倒沒有成為原衛生部建議廢除面粉增白劑的主要依據。

于是，我們不免要問：面粉增白劑的安全性評估是一種什么性質的行為？它對面粉增白劑的存廢決策，能起到什么樣的作用？如何確保它不受錯誤或偏見的影響？面粉增白劑的存廢決策又是什么性質的？它是完全取決于安全性評估，還是可以有其他的考慮因素？如何才能保證這些考慮因素是合理的、可以接受的？假如面粉增白劑的存廢如某些公眾所想是一個科學問題，那么，由專家做判斷、“讓科學說話”豈非足矣，原衛生部又何必多此一舉、公開征求意見呢？

其實，這些疑問看似較多，且相互交織在一起，實際上主要涉及風險監管（risk regulation，或稱“風險規制”“風險管制”[72]）的兩項工作：一是對面粉增白劑安全性的科學評估；二是對面粉增白劑是否有必要續用的管理決策。二者之間存在密切關系，但又相對獨立，各自有其傾向性。前者在很大程度上是一項科學性質的事業或活動，是風險管理決策的重要依據。但是，后者并不以前者為唯一的依據，即便風險評估結論認定在安全標準限量下使用某個風險物質是不存在明顯損害的，風險管理者也有可能作出完全禁用該物質的決策，因此，后者更傾向于價值偏好的選擇。風險評估與風險管理，并不只是由政府所為，其實，在風險社會和風險治理時代，消費者、生產經營者也會進行風險的評估與管理。然而，在政府實施風險監管的層面上，風險評估與管理都涉及監管者依法行使權力的行政法治問題。

既然前一章已經明確，食品安全問題之應對當受風險、風險社會、風險治理等理論的引導，那么，本章就要進入風險分析框架的一個重要組成部分：風險評估。這里的旨趣就是以面粉增白劑的存廢之爭為引子，考察食品安全監管領域風險評估所涉的法律之治問題。以下問題將依次展開論述：風險評估的性質與作用；正確認識科學、專家；科學可靠性的法律保障；以及評估議程和優先次序。最終，本章力在表明和探討，風險評估在什么環節上主要是科學性質的，在什么環節上又是科學與價值明顯糾結的；對于科學性、專業性占主導地位的風險評估工作環節，科學、專家的內生局限性應予認真對待，應該建構對風險評估過程實施法治的特殊機制——主要依靠同行監督的制度設計；對于科學與價值考慮幾乎并重的風險評估議程和優先次序，也應該有相適配的法律控制方法——來自更大范圍內的公眾風險監測與風險評估建議。