二、風險評估的性質與作用

何謂風險評估，本書序言已有簡單提及，在此需要更為細致的展開，方可較為全面地理解其屬性與功能。當今時代，風險無處不在。前工業社會占主導地位的瘟疫、饑荒、洪水、地震、火山、海嘯等自然風險依然存在，工業社會為降低或克服某些自然風險而采取的技術手段（如醫藥、殺蟲劑、化肥、轉基因技術、防腐劑等）又帶來無數新的風險。我們身處“風險社會”之中。[73]在食品領域，風險更是無孔不入。不僅食品及其原料本身天然存在有害物質，而且，食品及其原料在生產、加工、運輸、包裝、儲存、銷售、烹調等各個環節中（即“從田頭到餐桌”），都會因為農藥、廢水、污水、病蟲害、霉菌毒素、食品添加劑等因素的作用，而產生有害身體健康和生命安全的危險。

人類從未曾有過“零風險”的生活狀態。進入工業社會以后，控制風險的技術和能力在不斷地提高，但風險的種類不是在減少、而是在增加。農藥、殺蟲劑在促進糧食產量、控制饑荒風險方面的作用是毋庸置疑的，但其潛在地會對食品造成污染。電給我們的生產和生活帶來諸多好處，世界已很難想象沒有電的狀況，但是，比水電、風電更具功效、不受環境和氣候影響的火電，會造成環境污染、煤油耗竭的風險；核電技術可以減少火電的此類風險，卻又有可能造成對工作人員和附近居民身體危害的核輻射，原蘇聯切爾諾貝利核電站泄漏、日本福島核泄漏，都令人心生余悸。凡此種種，不勝枚舉。“我們經歷了一次這樣的革命，那就是識別隨科技而來的副作用并努力去控制它們。”[74]因此，在絕大多數領域或情形之中，問題并不在于消滅風險，而是把風險控制在我們可以接受的范圍之內。

風險控制的決定與行動，既會在普通個人的日常生活之中發生，也會在企業或其他組織的活動之中、在主權國家的治理之中甚至在國際化的互動之中發生。無論在哪種情形、哪個層面，風險控制都離不開對風險的識別、估算與評價——風險評估，離不開研究制定和采取降低或避免風險的計劃、方案以及措施——風險管理，離不開利益相關的組織體（多數情況下包括政府）或個人之間傳遞所有的風險及風險防范信息——風險交流（又稱“風險溝通”）。所以，風險評估、風險管理、風險交流通常被視為風險分析框架的基本組成。對社會生活中普遍存在的公共風險，政府履行其風險監管職責，也主要圍繞這三個方面展開。[75]當然，相較個人、企業或其他非政府組織而言，政府往往被視為更有條件也應該進行更加全面、系統、廣泛和專業的公共風險評估、管理與交流。

前文提及的面粉增白劑是否安全可靠的問題，即屬風險評估的范疇。在食品安全監管領域，風險評估的主要內容和步驟包括危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述。[76]

而危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述的具體內涵如下：

——危害識別就是根據流行病學、動物試驗、體外試驗、結構—活性關系等科學數據和文獻信息確定人體暴露于某種危害后是否會對健康造成不良影響、造成不良影響的可能性，以及可能處于風險之中的人群和范圍。

——危害特征描述是對與危害相關的不良健康作用進行定性或定量描述，確定危害與各種不良健康作用之間的劑量—反應關系、作用機制等；如果可能，對于毒性作用有閾值的危害應建立人體安全攝入量水平。

——暴露評估是描述危害進入人體的途徑，估算不同人群攝入危害的水平。根據危害在膳食中的水平和人群膳食消費量，初步估算危害的膳食總攝入量，同時考慮其他非膳食進入人體的途徑，估算人體總攝入量并與安全攝入量進行比較。

——風險特征描述則是在危害識別、危害特征描述和暴露評估的基礎上，綜合分析危害對人群健康產生不良作用的風險及其程度，同時應當描述和解釋風險評估過程中的不確定性。[77]

看上去，風險評估就是一個科學的過程，它也被普遍認定是為風險監管的決策和執行提供科學上的依據。在美國，國家科學院/國家研究理事會（National Research Council of the National Academy of Sci-ences）于1983年出版的《聯邦政府的風險評估：對過程的管理》（Risk Assessment in the Federal Government：Managing the Process）一書指出，風險評估是“對人體暴露于環境有害物質所導致的潛在不利健康影響的描述”。科學證據和分析雖然不是風險評估的唯一依據，但也是絕對主導的或支配的依據。[78]在我國，中國工程院院士、第一屆國家食品安全風險評估專家委員會主任委員陳君石先生斷言，“風險評估是一個純粹的專家行為”，“風險評估是獨立評估……專家在工作中不受任何政治、經濟、文化、飲食習慣的影響”。[79]

《食品安全法》第17條第1款規定：“國家建立食品安全風險評估制度，運用科學方法，根據食品安全風險監測信息、科學數據以及有關信息，對食品、食品添加劑、食品相關產品中生物性、化學性和物理性危害因素進行風險評估。”第18條第2項規定：“有下列情形之一的，應當進行食品安全風險評估：……（二）為制定或者修訂食品安全國家標準提供科學依據需要進行風險評估的。”第21條第1款規定：“食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。”《食品安全風險評估管理規定（試行）》第5條規定：“食品安全風險評估以食品安全風險監測和監督管理信息、科學數據以及其他有關信息為基礎，遵循科學、透明和個案處理的原則進行。”這些條款都以“科學方法”“科學數據”“科學依據”“科學原則”等修辭，強調風險評估的“科學”意義。[80]

顯然，面對形形色色、各種各樣、且處于復雜關系之中的風險，作為風險分析或監管框架之中重要一環的風險評估，既是風險管理、風險交流的前提與基礎，又必然與科學密不可分，需要科學知識、科學方法作為支撐。沒有科學上可靠的風險評估，風險交流會成為流言、謠傳，風險管理也會如同無源之水、無本之木，失去可依托的真實基礎。