第三節　文獻綜述

自1950年哥倫比亞青年Gabriel Betancourt Dreamt創立世界上第一個學生貸款機構——哥倫比亞學生貸款協會——以來，學生貸款項目開始在一些國家發展起來；尤其自20世紀80年代中期布魯斯·約翰斯通提出成本分擔理論之后，學生貸款作為高等教育成本補償的一種有效方式，更是在全球范圍內獲得廣泛認同并迅速推廣開來。時至今日，全球已有70多個國家和地區開展了學生貸款項目，不少從未實施該類項目的國家已開始討論在本國開展學生貸款項目的可行性，而那些已有學生貸款項目的國家也在不斷地進行改革與完善。[8]

近年來，眾多研究者從銀行放貸、貸款管理和回收等多個層次、不同角度對學生貸款運行不暢的表現、原因及其補救措施進行了深入而細致的探討，然而，從政府職能的視角出發，探究政府行為對于學生貸款運行影響的研究尚不多見。事實上，政府作為學生貸款政策的既得利益方和發起者，其行為直接決定了銀行放貸的積極性，對貸款者的行為有著莫大的影響；而在學生貸款運行中出現的許多問題，也與學生貸款政策中政府職能的發揮有著千絲萬縷的聯系。因此，本研究嘗試從已有的文獻中找尋政府參與學生貸款的相關研究，并對其進行綜述。

一　關于學生貸款的理論基礎及其目標的研究

美國的布魯斯·約翰斯通教授于1986年在其《高等教育的成本分擔：英國、聯邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》（Sharing the Costs of Higher Education：Student Financial Assistance in the United Kingdom，the Federal Republic of Germany，France，Sweden，and the United States，1986）一書中提出了著名的“成本分擔”理論。約翰斯通教授立足于高等教育成本構成的視角，提出未承擔高等教育直接成本或者承擔不足的社會群體應適度提高成本分擔的比例，并在此原則基礎上確定了新的公平有效的大學生資助理念和政策，從而為學生付費入學以及學生資助政策的實施提供了強有力的理論依據。成本分擔理論認為，高等教育成本應該由多方負擔，包括政府（納稅人）、學生及家長、捐贈人等，就學生和家長而言，他們可以用過去的收入（如家庭儲蓄）、現在的收入或未來的收入來分擔成本。學生貸款為學生利用自己未來的收入承擔當前接受高等教育的花費提供了可能。[9]

世界銀行專家喬治·薩卡羅普羅斯（Geoge Psacharopoulos）長期致力于教育投資收益率的研究，試圖運用經濟回報率的數量分析來證明合理分擔成本的必要性和公平性。他得出如下結論：（1）教育投資的社會收益率隨著教育階段的上升而下降；（2）高等教育的個人收益率大大高于社會收益率；（3）欠發達國家的人力資本投資收益遠遠高于物資資本投資收益。[10]基于上述結論，他主張高等教育要進行成本補償，讓接受者承擔部分成本；同時也要對那些有學術能力但無力支付學費或生活費的學生進行資助，最好的辦法就是提供學生貸款，因為學生貸款“綜合了商業活動中的所有優點”，是一種“高效率的教育財政措施”。[11]

教育公平理論認為，高等教育免費或“普遍的慷慨資助”無助于高等教育機會均等目標的實現，是一種將公共教育資源向高收入階層轉移的不平等現象，而只會增加高收入階層子女接受高等教育的機會，讓他們占有過多的高等教育資源。例如，在哥倫比亞，占人口比例20%的高收入階層享受了60%的高等教育資源；在泰國，農民人口占69%，而農民子弟在大學生中僅占11%。[12]因而，通過普及高等教育收費并輔之以弱勢階層子女的學生貸款資助，能夠在很大程度上保障貧困階層子女的高等教育入學機會，進而實現高等教育資源的合理配置。

艾德里安·翟德曼在其《學生貸款計劃的政策選擇——基于亞洲五國個案研究的經驗教訓》（Policy Options for Student Loan Schemes：Lessons From Five Asian Case Studies）一書中指出，之所以不同國家的學生貸款操作過程及最終結果出現較大差異，原因之一在于不同學生貸款項目的核心目標指向各不相同。他認為，學生貸款項目可能的目標導向分別為：（1）增加高校的收入，彌補高校財政經費的缺口。在高等教育生均成本不斷增加而又無法獲得額外的政府財政撥款的情況下，為保持大學入學人數、保證產出及教學質量而尋求更多的收入來源，以應對政府公共開支的減少和公共教育財政體系的重新配置。（2）促進高等教育規模擴展，降低政府在大學財政擴充中的作用。（3）滿足特定的人力資源需求，為特殊行業和地區提供充足的勞動力。（4）資助在校學生，減輕學生就學期間的經濟負擔，培養其在經濟上的獨立性。（5）保障和擴大低收入階層的高等教育參與。[13]伍德霍爾（Maureen Woodhall）認為，學生貸款的目標主要包括以下幾個方面：（1）為高等教育籌集更多的私人資本；（2）促進教育機會均等，消除或減輕經濟貧困對弱勢群體在入學、選擇學校及專業方面的影響；（3）提高高校的管理效率及教育質量。[14]

總之，以上學者從高等教育成本分擔、教育收益以及教育公平的角度論述了學生貸款的理論基礎，進而分析了不同學生貸款方案實施目標的差異性，從而為我們深入研究學生貸款提供了相對可靠的邏輯起點。亦即，作為高等教育成本分擔的一種有效方式，學生貸款可以通過對弱勢階層子女的特殊資助而實現補償性平等，以此保障和推動高等教育入學機會的公平，為學生貸款方案的設計和操作指明了方向。

二　關于政府參與學生貸款的必要性研究

約翰斯通在《高等教育入學機會與財政可行性：學生貸款的角色》（Higher Educational Accessibility and Financial Viability：The Role of Student Loans，2006）一文中從風險的角度分析了政府參與學生貸款的必要性。他認為，在市場經濟中，銀行和私營金融機構代表儲蓄人出借貸款用于借方業務拓展中的資金運轉、購買房屋或汽車，等等，銀行除了要補償資金成本、管理成本和拖欠損失外，還須兼收貸款和存款利差。事實上，許多國家有嚴格意義上的私人學生貸款——政府既不給予補貼，又不提供擔保。但這種學生貸款僅限于那些就讀高級專業學位（如醫學和法律）的學生，因為這些專業學生的未來預期收入很高，以此建立的良好信譽可以有效降低拖欠風險，加上銀行欲將這些學生發展為未來客戶，所有這些因素使銀行愿意以優惠的條件向這類學生提供信用貸款，而不需要政府的補貼和擔保。然而，向所有學生普遍提供學生貸款卻是另一回事。在沒有信譽良好的共同署名人擔保的情況下，學生貸款拖欠的風險是很大的。以至于沒有政府干預（政府提供擔保或者利率補貼），學生貸款的利率可能會高至讓學生無法接受的程度。學生貸款拖欠風險很大是因為沒有抵押物可作為還款保證，或者說，高等教育投資的抵押物是以知識的形式存在，當發生學生貸款拖欠時不能變更所有權。另外，借款學生通常要到結束學業或有工作收入后才開始還款，從獲得貸款到開始還款往往有很長一段時間，如此長的時間使得部分學生可能已經忘記需要還款，有的已經變換了三四次住所，甚至移居他國、難覓蹤影。這些情況都會增加拖欠可能和回收成本，進一步加大了學生貸款的回收風險，因而需要政府至少承擔普遍提供的學生貸款的部分風險。[15]

國內學者柳勁松等人提出，政府干預高校學生貸款是基于該種貸款所產生的正外部性。他認為，人力資本是知識經濟時代國家的第一生產力，學生貸款不僅為獲貸學生帶來切身利益，而且推動了人力資本產品的生產，有利于增強國家的核心競爭力。因此，成本或效益發生的外溢必然會導致具有正外部性特征的學生貸款這一準公共產品的供應不足。[16]

廖茂忠、沈紅認為，社會價值是國家助學貸款的首要價值，公共利益的實現是其基本的、首要的目標，因而政府對助學貸款的實施負有直接的責任。他們從三個方面論述了國家助學貸款的公共利益：第一，資助是國家助學貸款的本質。第二，助學貸款的目的表現在兩個方面，即幫助學校中經濟確實困難的學生支付在校期間的學費和基本生活費，以完成學業；促進教育事業的發展，加速人才培養，推動科教興國戰略實施。第三，助學貸款工作，直接關系到貧困學生和家長的切身利益，是實施科教興國戰略，加速人才培養，確保我國高等教育持續、健康發展的一項重大措施，是利用財政杠桿撬動金融資金資助高校貧困家庭學生、維護教育公平的重要舉措。[17]

朱雪梅從政府收益的角度對學生貸款進行了探討。她認為學生貸款不僅為貧困生入學提供了便利，同時更為政府和社會帶了巨大的收益，表現在：學生貸款以金融手段支持家庭教育投資，使不同收入家庭的學生都能平等地擁有接受高等教育的權利，有助于促進人才培養和社會公平。通過有針對性地發放國家助學貸款也有利于人才知識結構的調整，使科教興國戰略真正落到實處，對于造就新型人才，提高民族素質具有積極而深遠的意義。另外，擴大招生作為刺激消費的一種手段，將在一定程度上帶動經濟發展。學生貸款可以看作是國家為改變目前市場景氣狀況的一種投資，它從根本上調整人力資本的知識結構和分布結構，對于產業結構、地區經濟結構和人均收入結構的調整都有著深遠的歷史意義。[18]肖華茵、季俊杰等人從利率均衡性問題入手，分析了國家助學貸款限價政策（“可跌不可漲”的利率政策）的消極作用。表現在：國家助學貸款的低利率政策，固然減輕了貧困生的還貸負擔，卻使銀行失去了補償和利潤，使更多的貧困生喪失了受助機會，同時也使得大量社會福利白白流失，導致社會福利總體水平下降。[19]因此，政府應承擔更大的責任，發揮更大的作用，在允許利率上浮的同時，進一步加大財政貼息的力度，利用財政杠桿，輔之以行政干預和法律調節，形成助學貸款健康、平穩發展的長效機制。

總之，以上學者從貸款風險、外部性、公共利益、政府收益等不同視角闡釋了政府參與學生貸款的必要性，是具有一定解釋力的。這是立足于學生貸款本身的性質及其產生的影響來分析政府參與，是必要的，但并不充分，依然未有觸及政府介入學生貸款的直接驅動力。公共財政理論認為，由于市場本身存在缺陷，政府必須運用財政手段去彌補市場失靈，彌補由此產生的效率損失，實現宏觀經濟效益和社會效益的最大化，并實現社會公平。也就是說，公共財政發揮作用的領域，正是市場失靈的領域。而事實上，由于多方利益博弈使制度安排的預期與效果之間存在明顯的偏差，致使學生貸款政策實施的結果偏離制度的預期，從而導致學生貸款的市場失靈。這應是政府介入學生貸款的直接原因和現實需要，因而從公共財政理論的視角分析學生貸款中的政府參與十分必要。

三　關于學生貸款中政府參與方式的研究

布魯斯·約翰斯通在《學生貸款的國際比較：期望與失望、誤解與偏見》（Student Loans in International Perspective：Promises and Failures，Myths and Partial Truths，2001）一文中指出，在各國學生貸款方案的實施中，政府的參與主要體現在以下四個方面：（1）承擔全部或大部分風險。政府承擔風險對于學生貸款方案的實施是很重要的，能夠在很大程度上避免銀行惜貸。這可以通過政府對私人放貸者（銀行）提供擔保，或由政府作為直接的貸款者來體現。（2）對貸款利率或學生借款人所支付的貸款成本進行補貼。即使不考慮拖欠的損失，貸款利率加上管理和回收成本可能仍要高于公共政策希望從學生借款人那里收取的費用。如果政府是放貸者，政府的補貼將通過制定較低貸款利率得以實現。如果政府僅僅為私人借貸者提供擔保，補貼就更可能意味著支付一部分利息成本給私人放貸者，至少是補貼學生在校期間所借本金所產生的利息。（3）分擔貸款方案執行中的部分管理成本，這包括確定學生借貸資格、貸款發放、日常咨詢服務、貸款回收以及追討貸款拖欠的成本。在商業貸款中，這些費用需要由借貸人補償并反映在利息上；而為鼓勵商業銀行發放學生貸款，政府通常會在某種程度上承擔（或隱形承擔）部分費用。（4）將有效的政府稅收和養老金征收機制運用于學生貸款回收中，以盡可能地降低學生貸款償還的拖欠率，降低貸款服務和回收的直接成本。出于類似的目的，這方面作用的另一種形式是，通過立法要求雇主在發放工資和薪水的時候代扣款項來償還貸款，如同扣稅和養老保險金一樣，但在技術上和法律上須與國家稅務的征收相分離。[20]美國一司法判例開創了扣除欠款人社保補助金用以回收學生貸款的先河。華盛頓大學一位名叫James Lockhart的學生，15年里累計拖欠學生貸款共8．7萬美元。起初，政府每月從他的社保補助金中扣除93美元后，他向法院提起訴訟。美國《紐約時報》于2005年12 月8日報道了最高法院的裁決，即政府可以扣除畢業學生的社保補助金以償還其所欠貸款。此項裁決表明，政府部門在回收數百億的學生貸款時又增添了新的途徑。據美最高法院透露，此前學生貸款拖欠的數目共計330億美元，其中57億超過10年。[21]社保抵債已成為收繳貸款不可或缺的部分。美國是社會信用體系較為發達的國家，這一案例表明，在社會征信體系未能完全奏效的情況下，社保體系參與回收對欠款者有更大的威懾力和可操作性。

之后，約翰斯通在《成本分擔以及高等教育助學金、學生貸款資助的成本效益》（Cost－Sharing and the Cost－Effectiveness of Grants and Loan Subsidies to Higher Education，2006）一文中，分析了不同資助形式（助學金和學生貸款）的成本效益，這些資助形式都是針對某些學生或家長的。他認為，各國在提供政府資助方面至少有十種不同的形式可供選擇：（1）直接提供助學金給低收入家庭的學生；（2）直接提供助學金給代表性不足的學生群體（如少數民族、女性或來自農村的人）；（3）基于學生中學階段的學習成績或學術準備而提供直接助學金；（4）基于學生大學期間的學術表現而直接提供助學金；（5）基于高校要求的品質或能力而直接提供助學金；（6）基于借款時學生家庭的低收入，以低利率的形式提供學生貸款補貼（實際上的助學金）；（7）基于借款時其他“未充分代表”的特征，以低利率的形式提供學生貸款補貼（實質上的助學金）；（8）基于借款人終生的低收入（如在按收入比例還款型貸款中），對其“剩余債務給予免除”；（9）基于大學期間的學術表現，予以“減輕債務”；（10）基于借款人畢業后選擇某種職業或工作地點（如在城區中學或邊遠的中學任教），予以“減輕債務”。[22]

此外，約翰斯通在《按收入比例還款型學生貸款在發展中國家和轉型國家的適用性》（The Applicability of Income Contingent Loans in Developing and Transitional Countries，2004）一文中特別提出，發展中國家的學生貸款要切實可行，必須滿足幾個基本條件：（1）要貸給經濟上有需要的學生，這就必須進行家庭經濟狀況調查（Means－Test）；（2）政府要對學生貸款進行較多的補貼，這樣對學生來說可以降低貸款成本，使貧困學生“敢借”、“愿還”；（3）政府要為學生貸款提供擔保，降低貸款機構的風險，使商業銀行敢于放貸。對于澳大利亞、瑞典等國實行的按收入比例還款模式，他認為在發展中國家和轉型國家具有可討論的適用性問題。首先，在大多數發展中國家和轉型國家，通過政府稅收機構和養老金扣除機制來回收按收入比例還款型貸款幾乎可以肯定不會有很高的成本回收率，其原因在于這些國家沒有一套有效而可靠的發放工資時征稅和扣繳養老金的制度；其次，還款將會只來源于公務員和大型私營企業雇員；再次，按收入比例還款型貸款的債權只有很低的或者沒有市場價值；最后，這種“按收入比例還款”方案排除，至少是降低了父母在極度需要的成本分擔中的參與。[23]

學生貸款研究專家伍德霍爾在總結非洲國家的貸款經驗教訓后，提出學生貸款有效管理的幾大要素：要有良好的組織管理機構，可靠的學生貸款法律保障，選擇資助對象的有效機制，可行的貸款回收機制，在廣泛宣傳的基礎上使人們能夠理解并接受學生貸款的基本原則。[24]兩位學生貸款專家從不同側面提出了貸款成功運行的要訣，但有兩點是共同的，即貸款要瞄準貧困學生而不應面向全部學生，強調了學生貸款中的政府責任。進而，伍德霍爾認為，要讓符合貸款條件的來自低收入的、沒有可靠信用記錄家庭的學生能夠普遍得到貸款，則必須要有政府的組織與參與。如果要依靠銀行來發放學生貸款，政府則必須承擔學生貸款三方面的成本：支付拖欠的貸款；在貸款利率低于市場利率的情況下，政府要補貼學生貸款的利率；補償學生貸款的管理成本。這三類成本可能要占到貸款總額的1／3～2／3。[25]

黃維認為，財政政策與金融政策作為政府干預學生貸款的兩大基本杠桿，其功能的發揮有賴于在兩者之間形成功能耦合機制。為實現這一目標，從宏觀方面看，就是要繼續推進我國財政、金融體制改革，繼續深化高等教育改革，實質就是要為兩大制度創新的功能耦合創造良好的外部條件；從微觀方面看，可以借鑒美國在社區投資法的實施經驗，按照社會公平性原則，通過法律強制性手段，使高校所在社區的金融機構把吸收的存款中的一部分用于發放國家助學貸款，以發放比例和服務功能的完善作為評價國家助學貸款工作成效的決定性因素，而對于表現積極、發放所在社區高校國家助學貸款超過規定要求的商業銀行，則給予稅收、建立風險基金等財政鼓勵措施。[26]

沈紅教授通過對新舊貸款機制的比較，認為必須考慮到中央高校與地方高校在新機制條件下政策執行的巨大差異，實施規范的財政轉移支付制度。國家助學貸款新機制將原來的利息補貼從50%提高到100%，這意味著在利率和學生數都不變的條件下，地方財政要給予的貼息是過去的兩倍，還要負擔地方院校50%的風險補償金，大大加重了地方政府的財政負擔。而“以獎代補”是一種事后補償，人為因素與隨意性比較大。如果不變更為規范的財政轉移支付，地方政府推動國家助學貸款的積極性將大打折扣，會加劇地方院校的貸款獲得性與及時性的差距，進而妨礙我國高等教育的均衡發展。因此，進行國家助學貸款財政轉移支付，可以使用財政杠桿撬動金融杠桿，從而引導社會資源合理流向高等教育領域。[27]

張民選通過對美國、英國、澳大利亞、新西蘭和新加坡大學生資助政策的比較研究，提出我國政府應在三個方面有所作為。其一，大學生資助是一項全社會的工作，需要政府各部門的緊密合作。就國家助學貸款而言，也要及早研究和設計新的貸款回收機制，向“按收入比例還款”及“養老保險機構回收貸款”的方向發展。其二，政府應向民辦高校學生提供貸款，以資助經濟困難學生交納學費，從而實現對于民辦高校另一種形式的扶植和監管。其三，政府應進一步加大對于學生貸款政策的宣傳，包括宣傳設計口號響亮、簡明易懂、行之有效，進而在精細計算的基礎上提供周到便捷的人性化服務。[28]

丁建福運用博弈論的分析工具建立了政府—銀行放貸靜態博弈模型，從中分析了政府及市場（商業銀行）在學生貸款制度運行中的職能。他認為，政府的職能主要體現在四個方面。第一，分擔責任，增加政策性貸款供給。政府應該發揮自己的優勢整合各種力量，考慮建立一個專門機構負責學生貸款，以及實施其他相關的教育投資、資助項目。第二，建立政府及中介擔保體系。擔保體系可以通過擔?；?、就業協議、家庭成員聯保、信用追蹤等方式來構建。第三，建立、完善國家個人信用體系。針對2006年1月由中國人民銀行組織建立的個人信用數據庫運行以來所產生的問題，比如數據未能反映自然人的其他社會交往信息，不能很好地用來反映貸款申請者的信用狀態，因而學生個人信用信息系統還需要在政府、中介組織、高校的大力協助下進一步完善。第四，完善學生貸款立法。目前所制定的國家助學貸款管理條例尚屬部門規章，效力較小，且在條例中，政府與銀行之間、政府與學生的契約關系不明確。因而，需要進一步完善學生貸款的法律，規范各主體之間的行為。[29]

總之，以往研究較多地關注到政府財政手段對于學生貸款運行的重要性，認為政府應為借貸學生提供風險擔保、利率補貼、一定程度的債務減免，為貸方提供部分管理成本以及損失補償，并實施規范的財政轉移支付制度。然而，國外學者的研究較多地側重于經驗性的描述，介紹各國政府參與學生貸款的一些共性經驗，缺乏對于經驗的理論升華以及更深層次的分析；國內學者則更多地專注于定性的政策分析。由于缺乏有價值的理論回應，單純的比較研究和經驗分析得出的結論能否經受住實踐的檢驗，難以定論。此外，政府介入學生貸款并非只靠單一的財政手段，行政規制、法制保障以及政府決策對于建立學生貸款長效機制，推動貸款事業發展同等重要，因而同樣應該予以關注。

四　對政府參與學生貸款總體評價的研究

閆屹認為，政府在我國國家助學貸款運作中存在著“越位”與“缺位”。政府“越位”，是指政府將具有政策性目標的助學貸款交由商業銀行進行商業化運作，從而不可避免地造成了委托人（政府）與代理人（商業銀行）之間的政策性目標與商業性利益之間的矛盾。然而，國家助學貸款的政策性與其商業性之間的矛盾不是一個必然，矛盾的協調與解決關鍵在于其推行方式。盡管2004年《國家助學貸款招投標辦法》的出臺改變了過去由政府直接指定國家助學貸款經辦銀行的方式，但是事實上國家助學貸款的政策性與商業性運作之間的矛盾依然存在，并未因引入市場化的招投標方式而消失；其運行機制實質上仍表現為以行政力量推動國家助學貸款的商業化運作，而正是這一制度性缺陷限制了我國助學貸款業務的發展。政府“缺位”，是指與美日等國實施學生貸款的法制環境相比，保障我國助學貸款政策實施的相關法律、法規還很不完備；缺乏針對性、適用性及可操作性；缺乏相關的實施細則，從而導致我國實施、推進國家助學貸款的制度環境不完善，而這些都是因政府“缺位”造成的。[30]

李國柱提出，政府在國家助學貸款領域中存在著較為嚴重的缺位現象。表現在：第一，政府的財政責任缺位。國家助學貸款資金全部來自商業銀行，而政府只是承擔著財政貼息和一定比例的風險補償金。由于我國缺乏完善的個人信用體系，且國家助學貸款是無抵押擔保的信用貸款，因而該業務存在相當大的經濟風險。當不良貸款的額度超過核定的風險補償金的時候，商業銀行就存在本金損失的可能性，再加之貸款服務成本和拖欠管理成本等，銀行一系列的惜貸、停貸、抵制就成為必然。第二，政府維護教育公平缺位。他認為，國家助學貸款放貸環節中存在的最大問題在于貸款需求面大與放貸面小之間的矛盾，使得國家助學貸款遠不能滿足高校貧困生的資助需求。因此，在缺乏政府引導和監督的狀況下，商業銀行自然會傾向于選擇家庭經濟能力相對較好的學生，以盡可能地降低風險，從而導致以公平為目標的助學貸款政策所產生的實際效益受到制約。第三，政策目標與現實脫節。在貸款實際操作中，由于政府對國家助學貸款的補貼只是一種后續的財政補貼性質的資金，且并不提供足額的擔保，在政府沒有承諾提供兜底保障的情況下，容易使國家助學貸款陷入政府與銀行之間的博弈，使得政府的政策目標與實際操作結果相分離。第四，發展目標不明確。自1999年開始國家助學貸款以來，這項政策始終沒有一個明晰的總體發展目標，當然更談不上分階段的具體發展目標。由于沒有具體發展目標的指引和發展規劃的約束，使得國家助學貸款在執行中具有很大的盲目性和隨意性，制定的相關政策并未充分顯示相應的效應，政府的公共責任沒有充分得到體現。[31]

總之，關于政府參與學生貸款的評價，國外未有看到直接相關的文獻，已有的研究集中于政府是否應參與以及如何參與學生貸款，對于貸款方案失敗的評價也僅僅局限于政府不作為等簡單的表述。國內的研究較為清晰地指出了政府參與學生貸款中存在著嚴重的缺位與越位現象，為我們以后的研究奠定了基礎。然而，研究中存在的最大問題在于未能指明政府參與學生貸款中作為的一面，即到位的方面，從而未能給予政府參與學生貸款一個相對客觀的評價。同時，對于政府的越位和缺位的分析依然不夠深入，比如研究中認為政府在維護社會教育公平以及發展目標中存在缺位，這樣的評價就政府參與學生貸款而言并不嚴謹和貼切，缺少說服力，甚至會產生“大而空”的感覺。

五　關于政府在一般準公共產品提供中的職能的研究

迄今為止，關于準公共產品提供中政府職能的研究，國外尚未見到直接相關的文獻；國內學者的研究也相對較少，且更多地從當前我國準公共產品提供中存在的問題出發，提出總體的解決思路，或從幾個特定的維度（如促進有效競爭、完善價格形成機制等）來分析政府在準公共產品提供中的作用。其中，較有代表性的文獻主要集中于下述幾位學者的研究。

劉小玄認為，由于公共產品與私人產品的邊界不清，必然導致混合公共部門的價格扭曲，這種產品的價格，需要以雙重規則為依據來決定。也就是說，既要考慮市場效益因素，也要考慮社會效益和公平因素。對此，政府可以實行分類定價，分類的依據仍然是考慮到該產品的外部溢出效應。沒有外部溢出效應或溢出效應很小的產品，可以按照市場供求定價。由于溢出效應實際上是該產品的社會效益大于市場效益的缺口，因而對于溢出效應較大的產品，政府應實行一定比例的價格補貼，以形成均衡價格。同時，政府可以根據各種特定的公共目標，把多維性或多元化目標進行分解，形成各種不同的具有較大同質性的范圍。然后，確定這個范圍的進入基準，通過引進競爭，來實現特定的公共目標。這樣，競爭起來就會容易得多，也便于對公共目標的實現進行監管和考核。因此，競爭的均衡價格可以在這樣的局部范圍內得以實現，可以在局部競爭的范圍和不同層次的基礎上進行，才能較好地滿足產品的同質性和可比性，因而能夠實現必要的競爭。同時，可根據公共需求，實行不同層次內的各種統一標準的補貼，規則的清楚和標準的簡化，也有利于實行有效的行業監管，以較少代價得到最大的公共需求目標的滿足。[32]

張麗婭、嚴寬認為，供給主體的復雜性、外部效應大小的難以控制以及外部環境的影響，導致準公共產品的供給具有較大的復雜性。我國準公共產品提供中存在供給總量不足、供給結構不合理、主體供給效率不高、中央和地方政府供給中的錯位與缺位等諸多問題。因而，政府有必要進一步完善準公共產品供給制度的改革思路：（1）實行地區間差異化供給模式；（2）從稅收和公共支出上加強各級政府的公共財政的建設；（3）制定準公共產品供給的指標體系；（4）對確定不能采用多主體競爭的準公共產品，可以采取組織內競爭的方式來提高組織的效能，比如政府間競爭；（5）通過制度設計允許消費者對準公共產品的選擇以實現消費者主權的回歸。[33]

賈旋認為，我國準公共產品市場供給過程中存在諸多公共風險，包括私人壟斷、準公共產品的供給不足和結構性失調、重復投資和過度競爭、社會成員之間和地區之間不平等、腐敗、政府公共責任缺失、公共安全風險等。這些風險的存在阻礙了我國準公共產品市場供給的有序推進，扭曲了準公共產品供給制度改革的目的。為有效規避市場供給過程中的各種風險，我國政府有必要制定相應政策促進有效競爭；建立弱勢群體補償政策機制，保障各地居民具有同等的消費權力；通過改善規制、強化監督遏制腐敗，并構建完善的規制政策體系；在準公共產品的供給過程中承擔起相應的公共責任（包括樹立公共意識和責任意識、對民間參與進行有效規制、完善公共行政責任追究制度），切實履行好維護社會公共福祉的職能。[34]

陳小安認為，我國準公共產品實踐中存在兩大主要問題：產品供給數量不足，結構不平衡；供給質量低劣和效率低下。其原因在于：產品提供中存在高度壟斷的單一供給模式，限制了社會資金進入這些領域，不僅減少了潛在的供給增加，也使準公共產品生產和供給缺乏競爭；我國現有的定價機制不合理，使價格無法產生激勵和約束作用。對此，我國準公共產品改革應通過加強競爭來提高其供給的效率。通過制度創新，鼓勵多元化投資以培育競爭主體，增加有效供給，促進競爭。具體而言，政府應打破行政壟斷，實施政府管制職能和具體經營業務的分離制度，為各種經濟成分的平等競爭創造條件。在必須實行壟斷的準公共產品行業中劃分出適宜市場競爭業務和不適宜市場競爭業務，對前者鼓勵市場競爭，對后者通過采取一些競爭性的激勵制度，來提高其內部運行效率。建立科學的定價機制，使價格發揮對準公共產品供給的激勵和約束作用。對準公共產品的成本構成、資本報酬率、利潤水平、增長率要有規范的和剛性的規定，要建立對其成本的全程監控機制。[35]

簡言之，幾位學者從完善定價機制，實行價格補貼，引入市場機制，平衡各級政府責任等幾個方面對一般準公共產品提供中的政府職能進行了具體的闡述，較為深刻地揭示了我國現行準公共產品提供中存在的問題以及改進的思路。同樣，作為一種具有利益外溢性的準公共性金融產品，以上學者的研究對于探究政府在學生貸款運行中的職能定位提供了極具價值的理論參考，具有重要的借鑒意義。

綜合以上，對于政府參與學生貸款這一問題，國內外學者的研究十分匱乏且并不深入，這與該問題的重要程度并不相稱。學生貸款的性質決定了單純靠其自身或市場力量的推動，難以維持貸款的健康、持續和有效運行，它所致力于推動和實現的高等教育公平的目標更是無從談起，而這恰恰正是學生貸款生存價值的根本體現和永恒追求的終極目標?；诖?，學生貸款政策的推行迫切需要政府力量的適度介入以糾正運行中的偏差或失誤，引導學生貸款實現良性循環。迄今為止，已有的研究較多地側重于簡單的經驗介紹，而缺乏深入系統的理論分析；所提建議由于缺乏國際經驗的對照以及貸款實踐中的調查分析，也顯得比較蒼白而欠缺說服力。同時，在研究取向上較多地側重于對政策本身的描述，而忽視對置身于其中的社會環境的分析，從而使得研究結論過于超脫和缺乏普適性。正是基于上述原因，本研究的理論意義與現實意義才得以凸顯，同時，已有研究中的不足也相應地為本研究的順利進行提供了充足的空間，使得本研究的迫切性更加明顯可見。