- 江西省新型城鎮化融入長江經濟帶的基礎、障礙與關鍵
- 劉耀彬 戴璐編著
- 4908字
- 2019-07-17 11:48:41
第二節 國外的城鎮化經驗借鑒
城鎮化水平通常被看成衡量一個國家和地區的經濟發展水平的重要標志,卻并不是唯一的標準。城鎮化水平反映了一個國家和地區居住在城市里的人口占總人口的百分比,只是單純的數值的表現,卻難以表現出該地區真實的發展狀況以及城市人口和農村人口的生活狀態和質量。西方發達國家的城鎮化水平高,城市發展質量好,盡管有些發展中國家的城鎮化水平已經接近和超過了發達國家,但是社會經濟發展的總體狀況仍比較落后,所以被認為是不健康的城鎮化發展模式。認識和學習發達國家和發展中國家的城鎮化進程,有利于我國在新時代的背景之下,選擇正確的城鎮化道路,或為我國在城鎮化進程中出現的問題提供解決辦法。
一 美國的城鎮化:以都市區、連綿帶為主體
美國城市的發展經歷前后銜接但又各有特色的兩大階段。其中第一階段,從殖民地時期到1920年,人口由農村向城市集中,城市由小城市到中等城市,再發展為大城市,逐級遞進。城市空間結構的主要形式是城市的集中型發展,郊區在城市帶動下緩慢發展,即為傳統城鎮化階段;第二階段,1920年以后,郊區化成為拉動城市進一步發展的主導力量,即開始“新城鎮化”,構成以多中心、分散化、城市與郊區統籌發展為主要特征的大都市區。
美國在19世紀以前,城鎮化進程主要是依托核心城市,使城市規模不斷向外擴張,單個城市的發展帶動周圍小城市的發展,是大都市圈的發展模式。都市圈內部各城市之間緊密相連,存在極強的功能依存和社會經濟文化聯系,都市圈的興起和成熟促進了區域經濟的可持續發展。隨著城鎮化的發展,基礎設施和管理能力與之發展不相適應,出現了環境不斷惡化、交通擁擠、社會不穩定等“城市病”。由于政府在郊區加大了對基礎設施、交通、網絡等的投入和實施了一些優惠政策,以及更多廉價勞動力的供應等,使制造業向大城市外圍轉移,推動了美國郊區化和小城鎮化。20世紀60~70年代以來美國進入“邊緣城市”階段,出現了大城市人口向郊區和小城市流動的逆城鎮化現象,1960年美國郊區人口的比例為31%, 1970年為38%, 1980年上升到45%; 70年代美國中小城市的人口增長率也超過大城市的人口增長率(段瑞君,2008)。“邊緣城市”進一步模糊城鄉概念,即不存在高密度的高層建筑,自然與人文環境和諧發展,邊緣城市公共基礎設施完善,沒有標志性建筑,邊緣城市與大都市圈的發展也存在一定的聯系。20世紀80年代后期美國政府推行傾向于郊區城市的資本和技術扶持政策,進一步分散了中心城市的職能,在中心城市的職能得到緩解的同時,也促進了美國城市分散化發展(孟祥林,2010)。
美國城鎮化先由東部地區崛起,以紐約為中心,沿大西洋岸擴散;到20世紀初,以芝加哥為中心,形成了中西部重工業區;20世紀20年代以后,由于第三產業的興起和繼后高新技術的蓬勃發展,以洛杉磯為中心的“西部陽光帶”城市地區迅速發展起來(郭尚鑫,1995)。
二 英國的城鎮化過程:中小城鎮共同發展
英國是工業革命最早誕生的地方,是第一個實現工業化城鎮化的西方發達國家,對世界的城鎮化進程具有帶頭示范作用。工業發展和人口逐漸集中,一批新興工業城鎮崛起,使城市數量不斷增多,規模不斷擴大,并且英國在城鎮化進程中逐漸形成了城市網絡體系,人口流動遷移和新城市拔地而起成為城鎮化的突出特征,城市空間與地域的急劇變化是城鎮化的基本特征。然而,英國的城鎮化發展是突發激進的過程。1801~1860年,小城鎮和鄉村人口年均增長僅為1.039%,大城市人口年均增長為2.085%,大城市人口增長速度在1821~1831年達到頂峰,在這十年間布賴頓人口增長了69.7%,布拉德福人口增長了65.5%,索爾福德人口增長了55.9%,利茲人口增長了47.3%,利物浦人口中增長了45.8%(紀曉嵐,2004)。其中大部分是北方的工業城市,城市制造業的發展,特別是棉紡織工業的迅速發展帶動了城市人口的快速增長,一些新型工商業城市超過了歷史悠久的城市。
英國城鎮化進程的特點主要表現在三個方面:中小城市和城鎮在城鎮化進程中具有重要作用,不同規模和類型的小城鎮互補發展;小城鎮管理政策靈活;新城建設與舊城改造過程中體現現代文化與傳統文化的協調(孟祥林,2010)。英國的許多新城不是在封建城鎮基礎上發展起來的,而主要是依托一些村莊和工礦區,進而促進了商業、運輸業和服務業的發展。政府的規劃在英國新城的發展過程中發揮著重要作用,科學的規劃解決了英國二戰后城市人口擁擠的問題和戰爭導致的城市無序發展問題。20世紀70年代中期,英國建立了33座新城,加上英國工業革命對交通運輸業的影響,英國內陸城市與沿海城市已連成一片,大大促進了商品流通和人口流動。70年代后期為振興城市經濟,新城從開始的轉移過剩的勞動力及工業轉變為協助大城市的發展,新城的開發不再局限于大城市的都市區外圍地區,而是擴充到整個區域范圍,于是城市郊區化的速度開始大幅增加,英國大企業總部落戶小城鎮已成趨勢,如英國勞斯萊斯總部在德比小城。郊區城鎮化之后出現的是城市聚集體的發展,這種集合城市的出現主要是在大城市地區,倫敦也逐漸發展成為一個大都市區,人口從1841年的223.9萬人增長到1901年的685.6萬人,20世紀中期已發展成為占全國總人口的15%的最大城市(紀曉嵐,2004)。
三 日本的城鎮化:大都市區主導
日本的經濟增長方式決定了其高度集中的城市發展模式,城鎮化進程中少數中心城市得到了優先發展,其城鎮化進程是大城市主導型的城鎮化道路。由于二戰后日本在很短的時間內迅速完成了工業化進程,所以其城鎮布局是大城市集中發展的模式,以某一大城市為人口聚集的中心,周圍發展衛星城,向外輻射和擴展(孟祥林,2010)。日本在二戰后形成了東京、大阪、名古屋三大都市中心。1998年三大都市中心的總人口占全國人口的46.8%。日本城鎮化發展的集中性還表現在城市國土空間分布上的高度集中,日本的大城市集中分布在太平洋沿岸工業地帶,其中七個集中在從東京到大阪的東海道都市帶內(李林杰等,2007)。大城市可以提高土地的利用率,容納更多的人口。日本有著人多地少的矛盾,發展大城市為主的城市體系有利于吸收從農業轉移出來的人口,并且最大限度地保護耕地、森林等自然環境。事實證明這種形式的城鎮化布局在日本取得了成功。日本的地方小都市在形成和發展過程中十分重視發揮綜合功能,涵蓋了經濟功能、生態功能和社會功能,形成了包括第一、第二、第三產業在內的綜合經濟體,政府在規劃中劃分了市區、郊區、農區、工業區和休閑區,從而使經濟、社會和文化協調發展。20世紀70年代,受美元匯率制度的變更影響和1973年、1979年兩次石油危機的影響,日本經濟增長速度減緩。為了降低生產成本,日本的企業開始遷離大都市,搬到農村或者將工廠遷到亞洲、北美一些國家和地區,城市人口增長變得十分緩慢(劉長庚,2007)。由于城鎮化到一定程度出現的“城市病”,日本城市人口逐漸飽和,城鎮化進展不大。
日本在工業化的進程中伴隨著城鎮化,政府在其中扮演了重要角色。日本政府適應工業化、城鎮化不同發展階段的需要,適時調整農業發展政策和農村土地制度,并在解決與城鎮化、農地制度改革相關的農民利益保障問題的過程中,建立并不斷完善包括農村在內的社會保障制度,實現了從土地保障向現代社會保障制度的轉變,促進了城鄉的協調發展(肖綺芳等,2008)。為保障城鎮化的有序進行,政府對國土進行全面和周密的規劃,制定了《國土綜合開發法》,提高土地資源的利用效率,為保證其順利實施,還制定了《北海道開發法》《東北開發促進法》《九州地方開發促進法》《四國地方開發促進法》等。日本的城鎮化重視對農業的改造,促進了農業的現代化,為工業的發展奠定了基礎,為后期城鎮化的快速發展提供了必要的條件。便利的交通網絡對縮小城鄉差距起到了關鍵的作用。制造業和第三產業的發展為大量的勞動力提供了就業機會,使人口迅速向大城市集中。在日本城鎮化進程中,加強農村基礎設施的建設、重視教育和提高社會保障水平、工業反哺農業等措施都是日本城鎮化成功的經驗。但是,日本與其他發達國家一樣,在城鎮化過程中出現的問題也比較突出,主要表現在住房擁擠、房價高、交通堵塞、城市負荷過重、生活環境惡化。
四 韓國的城鎮化:衛星城市依托
韓國的城鎮化模式是著眼于國際交流與合作的自由區的路徑,在激烈的國際環境下興辦經濟特區,經濟具有明顯區域化的特點,具有較強的集中性。以首爾為中心包括京畿和仁川在內的首都經濟圈幾乎集中了全國總人口的61%和全國城市人口的75%(孟祥林,2010)。韓國工業的迅速增長始于20世紀60年代初,在韓國工業化過程中,輕工業和重工業優先發展程度在不同時期有所不同,工業的發展帶動了大量城市的發展。自1962年以來,韓國制定并實施了符合本國國情的出口導向型發展戰略,首先促成了首爾和釜山兩大城市的高速發展。20世紀60年代起,迅速的國家工業化過程使韓國城市數量不斷增加,城市規模不斷擴大,城市人口數量迅速上升。到1992年,占國土面積0.6%的首爾已經容納了全國人口總數的1/4以上,被韓國人稱為“首爾共和國”(李輝等,2008)。在韓國,產業布局的變動推動了城鎮化,隨著產業結構的調整,韓國完成了從農業國向工業國、從輕工業向重工業、從勞動密集型產業向知識和技術密集型產業轉變。
韓國是典型的以政府力量為主體的政府主導型城鎮化發展機制。韓國的城市實行中央政府、道和郡三級行政管理體制。工業化、城鎮化推進過程中,區域經濟開發和規劃很大程度上也是在政府行政計劃綜合框架之內運行的,通過高度集聚化的工業基地(工業園區)的設立和開發以及投資政策、稅收政策、土地政策、基礎設施建設來推動人口和生產力等要素向某些區位的快速集聚是韓國工業和新興城市迅速崛起的重要機制(李輝等,2008)。
五 印度的城鎮化:大都市蔓延
印度從18世紀下半葉開始就逐漸淪為英國的殖民地,自20世紀90年代起,印度的城鎮化進入起步階段。據世界銀行統計的數據,2013年印度的城鎮人口占總人口的比重為31.66%,城鎮化水平不高,是世界上城鎮化水平較低的國家之一。隨著經濟的迅速發展,印度成為“金磚五國”之一,產業結構有所改變,必然需要印度城鎮化加快速度以滿足經濟發展的需求。城鎮化在印度首先出現是在20世紀初,但是城鎮化的水平比較低,從1931年開始,由于制造業和服務業的快速發展,印度的城市人口數量逐漸增長,城鎮化水平不斷上升。1980~1993年,城鎮化速度放慢,年增長速度僅為0.3%,但是從沒有過大的起伏,與印度的經濟一致(郭斌等,2011)。在印度獨立前,英國的殖民統治對農村勞動力的轉移產生了很大的影響,大地主大商人紛紛開設工廠。第二次世界大戰期間,民族工業也得到了較大發展,在城市中提供了大量就業機會,促使了農村勞動力的轉移,但是大多數集中在幾百萬人口的大城市,如孟買、加爾各答等,中小城市發展緩慢。從國際比較來看,印度的城鎮化速度較慢,20世紀90年代之前,印度的城鎮化率高于低收入國家(包含印度在內)的平均水平,但是90年代以來印度的城鎮化率卻低于低收入國家的平均水平。2005年低收入國家(包含印度在內)的城鎮化率水平為29.95%,比印度高出1.26個百分點(劉培林,2010)。
印度的城鎮化道路也凸顯出自身的特點。相關學者的研究發現,在印度城市人口增長的來源中,城市人口的自然增長是主要的因素(任沖等,2013),所以城鎮化的速度較慢。此外,城市體系發育不良,大城市人口過度膨脹,中小城市發展沒有得到足夠的重視,一直存在人口向較大城市集中的趨勢,人口超過百萬的城市數量快速增長。盡管城市人口不斷增長,但是在就業方面,超過90%的人是非正規就業,即在非正規部門就業或者雖在正規部門工作但不享受相應的勞動保護和社會保障的就業人員,對印度農村勞動力的轉移和城鎮化進程,以及緩解就業壓力,減少貧困發揮了重要作用?,F階段印度城鎮化的主要動力是來自農村的極度貧困產生的推力,印度農村人口增長絕對數比城市人口增長絕對數更大,但農業就業增長率卻日益呈下降趨勢。隨著農業的發展這一趨勢還會進一步加劇,城市就業增長率相較農村而言大體保持平穩。因此,大量農村無地或少地的農民被迫進入城市尋找生存機會,非正規就業占主導地位(陳吉祥,2010)。印度的城鎮化進程幾乎完全由市場調節,政府作用相當有限,城鄉人口自由流動(郭斌等,2011),從而造成了大城市膨脹和人口的擁擠。中小城市的發展卻很緩慢,也導致了大城市失業率上升、部分市民的生活條件變差、貧民窟增多等一系列“城市病”。