第一章 問題和理論探討

一 問題的提出

（一）國企改制與職工權(quán)益維護(hù)

東北地區(qū)最早進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，最晚退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響比較大。東北的國有企業(yè)比重大、包袱重、效益低，這一直是制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此，國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整就成了東北老工業(yè)基地振興的切入點(diǎn)和突破口。沒有國有企業(yè)的振興，就沒有東北地區(qū)的全面振興；沒有國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，就難以加快東北老工業(yè)基地的調(diào)整和改造（孫少巖，2004）。加快東北老工業(yè)基地的調(diào)整和改造是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，深化國有企業(yè)改革，全面推動(dòng)市場化進(jìn)程是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必由之路。

東北的國有企業(yè)改革是在1979年以后開始的，國務(wù)院以擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)為核心的改革試點(diǎn)工作在國有企業(yè)全面展開。自此以后，國有企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一系列的改革，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段是探索期（從1978年末至1992年），國有企業(yè)改革只是在原有的體制框架內(nèi)進(jìn)行，僅限于經(jīng)營權(quán)的調(diào)整。1978年末～1984年中期，企業(yè)試圖通過“擴(kuò)權(quán)讓利”，改變高度集中的計(jì)劃體制，擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力。企業(yè)在一定程度上開始了從政府的附屬物向經(jīng)濟(jì)實(shí)體的轉(zhuǎn)變。從1984年10月至1987年底，企業(yè)通過“利改稅”，試圖調(diào)整國家與企業(yè)之間的利益關(guān)系，使企業(yè)在完成利潤后，按照一定的比例上繳稅收，稅后利潤基本留給企業(yè)，利多多留，利少少留，無利不留。對(duì)政企職責(zé)不分、條塊分割、統(tǒng)得過死等管理弊端進(jìn)行了改革，使企業(yè)主管部門由直接管企業(yè)向?qū)嵭泻暧^指導(dǎo)和搞好服務(wù)方面過渡。1988～1991年，企業(yè)“承包制”得到全面擴(kuò)展和深化。承包制調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性，但沒有涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)，因此政企不分、企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧、行為的短期化等一些弊端暴露出來（卜長莉，2009）。

第二階段是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的突破期（1992～2002年），也是國企改革的攻堅(jiān)階段和三年脫困時(shí)期。改革不再限于經(jīng)營權(quán)的調(diào)整，而是深入到產(chǎn)權(quán)制度層面，它的主流是以股份制改革為主要內(nèi)容的現(xiàn)代公司制度建立。1992年國家制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》明確規(guī)定，國有企業(yè)享有14項(xiàng)自主權(quán)，從法律上確立了國有企業(yè)的市場主體地位。1993年11月公布、1994年7月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國企業(yè)法》（以下簡稱《企業(yè)法》）為國有企業(yè)的股份制改造提供了法律依據(jù)。1999年9月，《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出，國有企業(yè)改革的核心問題是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革和實(shí)行法人治理。國企改革攻堅(jiān)還不能不提“三年脫困”，黨的十五大和黨的十五屆一中全會(huì)提出了“三年脫困”的目標(biāo)，“用三年左右的時(shí)間，通過改革、改組、改造和加強(qiáng)管理，使大多數(shù)國有大中型企業(yè)擺脫困境，力爭到2000年底大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，這個(gè)“三年脫困”目標(biāo)加大了國有大中型企業(yè)破產(chǎn)和兼并的力度。

第三階段是現(xiàn)代企業(yè)制度完善時(shí)期（從2003年至今），2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出積極推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化；2007年黨的十七大提出要深化國有企業(yè)公司制、股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度；2012年黨的十八大提出，要進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。黨中央的一系列重大決策部署，為東北的國有企業(yè)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)指明了方向。

經(jīng)過30多年的改革開放，東北的國有企業(yè)改革克服了重重困難，以漸進(jìn)的方式不斷推進(jìn)，現(xiàn)在已經(jīng)取得了突破性的進(jìn)展?？傮w上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升。在國際、國內(nèi)市場競爭中涌現(xiàn)出一批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增強(qiáng)我國綜合實(shí)力做出了重大貢獻(xiàn)。

伴隨著市場化體制改革的推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，一些地方國有企業(yè)改制重組愈加頻繁，由此導(dǎo)致工人的地位和權(quán)益受到強(qiáng)烈沖擊。

在東北國企重鎮(zhèn)的北方某城市就發(fā)生了這樣的事件。2009年7月24日，地方政府宣布作為民營企業(yè)的M集團(tuán)控股北廠，遭到工人的反對(duì)，于是在北廠發(fā)生了上萬鋼鐵工人反對(duì)企業(yè)改制重組的大規(guī)模聚集活動(dòng)。該事件最后以地方政府宣布終止重組方案（M集團(tuán)退出，不再參與北廠重組）而告終。引發(fā)這個(gè)群體事件的根本原因，是在改制中職工的權(quán)益受到損害。

就業(yè)權(quán)受到損害：大規(guī)模的內(nèi)退和下崗。職工反映，重組后不長時(shí)間，北廠就搞了一個(gè)大規(guī)模的內(nèi)退，實(shí)行“30年工齡下崗”的“一刀切”政策。不到三年時(shí)間，北廠工人就由3.6萬多人銳減到1.3萬人。下崗裁員令工人非常恐慌。根據(jù)地方政府的規(guī)定，“截至2003年12月31日，對(duì)于距法定退休年齡不足5年或工齡滿30年，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)有困難的下崗職工，有條件的企業(yè)可以實(shí)行企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)”。但是，北廠最大的問題就是把“有條件”的選擇措施變?yōu)槭聦?shí)上的“一刀切”，甚至隨意擴(kuò)大內(nèi)退范圍。

分配權(quán)受到損害：收入低與差距拉大并存。職工意見較大的還有薪酬體系，一位年輕的北廠職工告訴筆者，M集團(tuán)“2005年入駐北廠后，職工收入開始銳減，以前每月收入3000元左右，后來降到了千元左右，2008年金融危機(jī)發(fā)生后，工資只有300元”。但中層和高管的薪酬卻翻了好幾倍，中層管理者正處年薪6.5萬元、副處年薪6萬元，高層管理者不僅享有一定的股份，每年還有幾十萬、上百萬的高薪，管理層與職工的矛盾越來越大。管理層的收入一下子與員工的差距拉大了，多的有幾十倍、上百倍的差距。在此次北廠事件中，員工和管理層收入差距過大是反映得較為集中的一個(gè)問題。國企改制中薪酬體系的調(diào)整確實(shí)引發(fā)了很多矛盾，這種矛盾既體現(xiàn)在在崗人員身上，也體現(xiàn)在退休職工身上。很多退休職工不滿，因?yàn)樾匠牦w系調(diào)整后，他們的收入沒有調(diào)整，與現(xiàn)行體系無法銜接。

職工的民主權(quán)利受到損害。北廠在二次改制中的工作是認(rèn)真的，選擇戰(zhàn)略投資者的態(tài)度也是謹(jǐn)慎的，但是，在信息公開與披露方面卻存在嚴(yán)重缺陷。在改制方案正式對(duì)外公布前，沒有通過一定的方式向職工進(jìn)行宣傳，如召開一些小型座談會(huì)，征求班組長以上職工的意見，讓職工了解改制的實(shí)情。整個(gè)改制過程中，封閉操作、封閉運(yùn)行，改制的方案、辦法、措施以及戰(zhàn)略投資者的情況、企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、職工利益的維護(hù)等，都沒有向職工群眾及時(shí)傳達(dá)。信息不公開、不對(duì)稱、不透明，讓謠言有了生存的土壤和環(huán)境，使職工群眾產(chǎn)生了不理解、不信任的情緒，進(jìn)而出現(xiàn)不滿和抵觸行為。

在北廠改制過程中，職工安置方案未經(jīng)職工代表大會(huì)審議通過。針對(duì)這個(gè)問題改制領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為根據(jù)我國新的《公司法》，這種情況是不需要召開職工代表大會(huì)的。改制負(fù)責(zé)人認(rèn)為，M集團(tuán)對(duì)北廠的增資擴(kuò)股方案，是在北廠已經(jīng)改制，員工身份全部轉(zhuǎn)換，并在股東協(xié)商一致的情況下實(shí)施的，履行了相關(guān)審核、審批手續(xù)，方案的實(shí)施符合國家法律法規(guī)。但是，《公司法》雖然沒有規(guī)定職工代表大會(huì)討論這個(gè)程序，但并不是說，北廠二次改制就不需要職工代表大會(huì)討論了。實(shí)際上，“這是選擇性執(zhí)法”。

工人權(quán)益受損的矛盾長期被壓抑、積累；工人權(quán)利意識(shí)日益覺醒、增強(qiáng)；體制內(nèi)的意見表達(dá)渠道阻塞，在這三個(gè)因素的共同作用下，工人只好用自發(fā)的集體行動(dòng)，來表達(dá)自己的訴求。

東北地區(qū)國有企業(yè)比重高、效率低、包袱重，存在大量企業(yè)辦社會(huì)現(xiàn)象，因此國有企業(yè)改革風(fēng)險(xiǎn)高、難度大。國家及地方政府有關(guān)部門在推進(jìn)國有企業(yè)重組改制、關(guān)閉破產(chǎn)中，采取了一系列政策措施，切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益。但是在一些企業(yè)，侵害職工合法權(quán)益的事件仍然時(shí)有發(fā)生。2014年8月，黨中央、國務(wù)院提出了新一輪東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)東北振興，國企先行先試。2016年4月26日，黨中央、國務(wù)院又做出了關(guān)于新一輪東北老工業(yè)基地振興的指示，強(qiáng)調(diào)東北振興，民生先行。東北振興需要穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，為了進(jìn)一步深化國企改制、發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，妥善處理好改制過程中職工權(quán)益問題是不可忽略的一步。理順職工勞動(dòng)關(guān)系是企業(yè)能順利發(fā)展的重要因素，著力保障和改善民生也是實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地全面振興的落腳點(diǎn)。因此，在新一輪東北振興、深化國企改制的過程中，如何科學(xué)合理地制定改革方案、保障企業(yè)職工的合法權(quán)益，已經(jīng)成為一個(gè)重大的理論和實(shí)踐問題。

（二）國企改制后中國社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系的變化特點(diǎn)

勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整是國有企業(yè)改制的重要內(nèi)容，不同的勞動(dòng)關(guān)系會(huì)形成不同的勞動(dòng)權(quán)益。勞動(dòng)關(guān)系的市場化調(diào)整必然使工人，尤其是國有企業(yè)的工人受到強(qiáng)烈的沖擊。一般來說，勞動(dòng)關(guān)系的主體是由三個(gè)方面構(gòu)成的：一是勞動(dòng)者和代表他們的階級(jí)組織；二是勞動(dòng)力使用者和代表他們的團(tuán)體；三是專門管理前兩者之間相互關(guān)系的政府機(jī)構(gòu)（J. T. Dunlop, 1958:24）。本書所指的勞動(dòng)關(guān)系主要是指勞動(dòng)者、勞動(dòng)力使用者、政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的專門管理部門這三者之間的社會(huì)關(guān)系。要分析國企改制前后，中國社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系的變化，必須從國家、企業(yè)、職工之間的關(guān)系分析入手。

1．勞動(dòng)關(guān)系由利益一體化向擁有獨(dú)立利益主體的市場化轉(zhuǎn)化

（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期是利益一體化的勞動(dòng)關(guān)系

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，國有企業(yè)具有經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和政治職能三種基本職能（李培林等，1992:57～67）。在這樣的體制下，國有企業(yè)職工享有特殊的待遇和地位，他們是企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有者，是企業(yè)的主人。

就業(yè)和用工方面：國有企業(yè)實(shí)行“固定工”的用工制度，一旦取得國有企業(yè)職工的身份，就具有被企業(yè)終身雇用的權(quán)利，就獲得了終身不變的“鐵飯碗”，不用擔(dān)心下崗，具有穩(wěn)定的工作崗位。固定工的形式使勞動(dòng)者與企業(yè)保持終身固定的勞動(dòng)關(guān)系。

工資分配方面：享有以低工資和平均主義分配為特征的工資制度，而且是“旱澇保收”，不管企業(yè)效益好壞都能獲得規(guī)定的工資。這種分配形式常常導(dǎo)致干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣、干和不干一個(gè)樣。

社會(huì)福利保障方面：在傳統(tǒng)體制下，國有企業(yè)中勞動(dòng)保險(xiǎn)和福利制度的對(duì)象，不僅包括企業(yè)的在職職工和退休職工，而且包括職工的家屬。福利保障的內(nèi)容包括從生、老、病、死、傷、殘到衣、食、住、行10個(gè)項(xiàng)目、30余種待遇（中國經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)課題組，1993）。國有企業(yè)職工享有其他所有制職工所沒有的高福利和以單位保障為特征的職工福利與（勞動(dòng)）社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，如公費(fèi)醫(yī)療、福利住房以及各種勞保福利待遇。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系，按照美國學(xué)者沃爾德的描述：勞動(dòng)力的雇傭并非根據(jù)生產(chǎn)的需求來確定；工資水平和就業(yè)條件是由上級(jí)機(jī)關(guān)制定的，工人和管理方不能就工資和就業(yè)條件討價(jià)還價(jià)。在企業(yè)中，就業(yè)本身已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?，許多本應(yīng)由社會(huì)提供的福利轉(zhuǎn)變?yōu)橛善髽I(yè)發(fā)放，而工人和管理方也不是分離的兩方（華爾德，1996:12）。在這種關(guān)系中，存在由三個(gè)不同層次的利益所組成的利益結(jié)構(gòu)。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，低層次的利益包含在高層次的利益中。具體地說，就是工人的個(gè)人利益包含在企業(yè)的集體利益中；企業(yè)的集體利益包含在國家的利益中。職工的個(gè)人利益、企業(yè)的集體利益、社會(huì)的整體利益都由國家來代表，從而使企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)關(guān)系利益具有一致性和共同性。在這種關(guān)系中利益結(jié)構(gòu)是包容的、一致的、一體化的，也就不存在利益之間的沖突（李琪，2003:3）。

（2）改制后形成獨(dú)立的利益主體和權(quán)利主體的勞動(dòng)關(guān)系

自1978年以來，國有企業(yè)改革一直是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，改革的目的是把企業(yè)轉(zhuǎn)換成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在勞動(dòng)用工制度、工資制度和社會(huì)福利保障制度等方面改革的推進(jìn)下，國有企業(yè)強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)功能，而弱化了其政治和社會(huì)功能。

就業(yè)和用工方面：廢除了固定工制度，推行全員勞動(dòng)合同制度。企業(yè)有了用工的自主權(quán)，職工也有了擇業(yè)的自主權(quán)。1983年，勞動(dòng)人事部發(fā)布的《關(guān)于積極試行勞動(dòng)合同制的通知》、1986年國務(wù)院發(fā)布的《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》、1992年勞動(dòng)部發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大試行全員勞動(dòng)合同制的通知》都對(duì)勞動(dòng)合同制做了明確的規(guī)定。特別是1992年國務(wù)院發(fā)布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》以及1993年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施〈全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例〉的意見》對(duì)企業(yè)的用工權(quán)利和工資獎(jiǎng)金分配權(quán)利做了進(jìn)一步的規(guī)定。按照這些文件，企業(yè)享有招收錄用職工，選擇用工形式，按照工作崗位，依法確立、變更、終止或解除同職工勞動(dòng)關(guān)系的自主權(quán)利。1994年勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)行勞動(dòng)合同制的通知》，1996年底，中國的企業(yè)全員勞動(dòng)合同工制度已經(jīng)結(jié)束，城鎮(zhèn)企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的人數(shù)已經(jīng)占職工的96.4%（勞動(dòng)部政策法規(guī)司，1997:21）。市場機(jī)制在勞動(dòng)力資源利用和配置中發(fā)揮了重要作用，企業(yè)可以按自己的需要雇用和解雇勞動(dòng)力。改革開放以來，在深化企業(yè)改革與勞動(dòng)用工制度改革的過程中，減員、裁員已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的最簡單有效的措施，由此增加了職工群體就業(yè)的不穩(wěn)定性。

工資分配方面：企業(yè)工資制度改革是從1985年開始的，改革的目標(biāo)是建立市場機(jī)制決定、企業(yè)自主分配、政府監(jiān)督調(diào)控工資分配模式（王建新，1996:610～621）。1985年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于國營企業(yè)工資改革問題的通知》，提出了國有大中型企業(yè)職工工資同企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益按比例浮動(dòng)的辦法。1993年勞動(dòng)部、財(cái)政部等又發(fā)布了《國有企業(yè)工資總額同經(jīng)濟(jì)效益掛鉤規(guī)定》，將工資總額同經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的辦法確定為“向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過程中，確定和調(diào)控企業(yè)工資總量的主要形式”。1997年發(fā)布的《關(guān)于“九五”時(shí)期企業(yè)工資工作的主要目標(biāo)和政策措施》中，勞動(dòng)部又提出新的舉措，即采用市場經(jīng)濟(jì)國家通用的做法，通過集體協(xié)商確定企業(yè)工資水平。1994年《勞動(dòng)法》頒布以后，從法律形式上看，企業(yè)與職工決定工資時(shí)不受國家干預(yù)，雙方?jīng)Q定職工的工資?！秳趧?dòng)法》第47條規(guī)定：“用人單位根據(jù)本單位的生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)效益，依法自主確定本單位的工資分配方式和工資水平?！薄秳趧?dòng)法》第33條還規(guī)定：“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利等事項(xiàng)，簽訂集體合同……集體合同由工會(huì)代表職工與企業(yè)簽訂；沒有建立工會(huì)的企業(yè)，由職工推舉的代表與企業(yè)簽訂?！眹也恢苯咏槿肫髽I(yè)經(jīng)營和職工工資等微觀層次，由市場機(jī)制決定，企業(yè)自主分配，政府實(shí)行監(jiān)督和調(diào)控，出現(xiàn)了按勞分配和按生產(chǎn)要素分配等多種分配制度并存的格局。

1986年實(shí)行承包責(zé)任制之后，隨著企業(yè)經(jīng)營者責(zé)任的加大，增加其工資收入的問題逐漸突出。1986年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》中規(guī)定，視企業(yè)經(jīng)營者完成承包合同情況，其年收入可高于本企業(yè)職工平均收入的1～3倍。1995年勞動(dòng)部和國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)發(fā)布的《現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)勞動(dòng)工資社會(huì)保險(xiǎn)制度改革辦法》中，明確規(guī)定企業(yè)經(jīng)營者實(shí)行年薪制。年薪一般由兩部分組成：一部分是經(jīng)營者的基薪，通常規(guī)定為職工工資的2～3倍；另一部分是經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)收入，根據(jù)企業(yè)當(dāng)年完成生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)而定。

社會(huì)福利保障方面：社會(huì)福利制度改革主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房制度的改革，這些改革旨在將原來由企業(yè)負(fù)擔(dān)職工保險(xiǎn)和福利費(fèi)用的制度轉(zhuǎn)為社會(huì)統(tǒng)籌制度，以減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)并為勞動(dòng)力在不同所有制企業(yè)之間流動(dòng)創(chuàng)造條件。1991年、1995年以及1997年國務(wù)院頒布了一系列關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定和方案，實(shí)行了企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與個(gè)人賬戶相結(jié)合的辦法，改變了養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國家和企業(yè)包辦的做法，實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人三方承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1996年和1998年，國家體改委和國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的決定，實(shí)行職工大病統(tǒng)籌和社會(huì)統(tǒng)籌、醫(yī)療基金與職工個(gè)人醫(yī)療賬戶相結(jié)合的方式。1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，提出從改革公房低租金制度入手，將現(xiàn)行公房的實(shí)物福利分配制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿叛a(bǔ)貼的住房分配制度，由住戶通過商品交換（買賣或租房），取得住房所有權(quán)或使用權(quán)，使住房這種特殊商品進(jìn)入消費(fèi)品市場。

隨著勞動(dòng)用工制度、工資制度和福利保障制度的改革，國有企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)向市場化的勞動(dòng)關(guān)系。市場化的勞動(dòng)關(guān)系的基本含義是：勞動(dòng)關(guān)系雙方的當(dāng)事人（用人單位的經(jīng)營管理人員和勞動(dòng)者或者代表勞動(dòng)者的工會(huì)）在平等的基礎(chǔ)上，通過勞動(dòng)合同和集體談判建立新型勞動(dòng)關(guān)系。1994年頒布的《勞動(dòng)法》為建立新型的勞動(dòng)關(guān)系提供了法律上的保障（張暎碩，2004:141）。原來那種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“利益一體化的勞動(dòng)關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌龌膭趧?dòng)關(guān)系”，具體表現(xiàn)為：國家—企業(yè)管理人員—職工已開始逐步形成各自獨(dú)立的利益主體和權(quán)利主體（常凱，1995:42）。

2．職工的民主權(quán)利進(jìn)一步明確、深入和規(guī)范化

職工群體的利益和地位，在企業(yè)內(nèi)部主要是通過民主管理、民主監(jiān)督的實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)的。沒有民主管理和民主監(jiān)督，職工的權(quán)益就無法得到保證，國家的法律政策也不能得到落實(shí)。職工群體的民主權(quán)利直接影響該群體地位與實(shí)際利益的獲得程度。

《中華人民共和國憲法》規(guī)定勞動(dòng)者有參與“民主管理”的權(quán)利。在企業(yè)中，職工作為單位雇員對(duì)于企業(yè)經(jīng)營、管理和利益調(diào)整等活動(dòng)有介入和參與的權(quán)利。目前國有企業(yè)存在三種職工參與制度，即職工代表大會(huì)制度、廠務(wù)公開制度和職工董事監(jiān)視制度。

20世紀(jì)80年代以后，中國政府重新恢復(fù)了職工代表大會(huì)制度。1986年，國務(wù)院就頒布實(shí)施了《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》，明確規(guī)定“職工代表大會(huì)是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)”（第3條）。1996年4月，全總、國家經(jīng)貿(mào)委、國家體改委聯(lián)合提出了《關(guān)于國務(wù)院確定的百家現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)中工會(huì)工作和職工民主管理的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）?！秾?shí)施意見》要求，企業(yè)通過職工代表大會(huì)實(shí)行民主管理，并且提出了職工代表大會(huì)的職權(quán)范圍：聽取和討論本公司發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營重大決策方案；討論決定集體合同草案，在涉及職工切身利益的重要改革方案時(shí)，事前提出意見和建議；評(píng)議、監(jiān)督本公司董事、經(jīng)理等高級(jí)管理人員，向有關(guān)方面提出懲罰的建議；依法選舉和更換董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)中的職工代表等（中華全國總工會(huì)，1996:15）。特別是2002年以來，隨著國有企業(yè)改革不斷深化，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在國有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)深入實(shí)行廠務(wù)公開制度的通知》，以及國務(wù)院辦公廳先后轉(zhuǎn)發(fā)的國資委《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見》等文件，對(duì)依法依規(guī)推進(jìn)國有企業(yè)改制工作、切實(shí)尊重職工民主權(quán)利、維護(hù)職工合法權(quán)益做出了規(guī)定。

1999年2月，中共中央紀(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、全國總工會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推行廠務(wù)公開制度的通知》，要求在國有企業(yè)、國家和集體控股企業(yè)建立廠務(wù)公開制度。根據(jù)中央文件，實(shí)行“廠務(wù)公開”制度的目的是給予職工“知情權(quán)”。“職工知廠情，是職工民主參與和民主管理的前提條件。職工沒有知情權(quán)，就沒有參與權(quán)和管理權(quán)?！保ㄎ窘⌒?，1999）

此外，實(shí)行廠務(wù)公開制度的另一個(gè)目的是在國有企業(yè)改制之后，完善并重新啟用企業(yè)職工代表大會(huì)制度。原有的職工代表大會(huì)制度對(duì)“知情權(quán)”缺乏明確的規(guī)定，而職工代表在對(duì)企業(yè)的基本情況和重大事項(xiàng)沒有充分了解的前提下，是不可能參與決策和監(jiān)督的。另外，原有職工代表大會(huì)制度未能很好地解決職工代表大會(huì)閉會(huì)期間如何落實(shí)職工代表大會(huì)職權(quán)的問題。職工代表大會(huì)一般每年召開一到兩次，而企業(yè)在市場競爭中經(jīng)常會(huì)遇到一些重大的、需要職工討論決策的問題，而這就需要職工代表大會(huì)有一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，來履行職工代表大會(huì)在閉會(huì)期間的職權(quán)（李琪，2003:235～236）。

“廠務(wù)公開”制度的發(fā)起人是企業(yè)的管理者，這與職工代表大會(huì)和職工董事、監(jiān)事制度的發(fā)起人不同。在推行廠務(wù)公開制度的過程中，全國總工會(huì)發(fā)布文件，為企業(yè)劃定了需要向職工公開的事務(wù)范圍。這些事務(wù)包括：企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和改革方面的事務(wù)；涉及職工切身利益方面的事務(wù)；與企業(yè)內(nèi)部黨風(fēng)廉政建設(shè)有關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)（王持棟等，1999:157～161）。

為了確保職工群眾在企業(yè)改制重組、關(guān)閉破產(chǎn)中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)企業(yè)認(rèn)真貫徹落實(shí)，2002年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在國有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)深入實(shí)行廠務(wù)公開制度的通知》（中辦發(fā)〔2002〕13號(hào)）。2005年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2005〕60號(hào)）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，企業(yè)要將改制方案、兼并破產(chǎn)方案、職工裁員及分流安置方案等企業(yè)重大決策方案，及時(shí)向職工群眾公開，充分聽取職工群眾的意見。這些方案督促企業(yè)在實(shí)施改制時(shí)，將企業(yè)總資產(chǎn)、總負(fù)債、凈資產(chǎn)、凈利潤等主要財(cái)務(wù)指標(biāo)的財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果，向職工群眾公開，接受職工群眾的民主監(jiān)督。

為了彌補(bǔ)工人群體在改革中蒙受的損失，政府頒布了一系列的法律政策以維護(hù)職工群體的權(quán)益。在國企改制過程中，有相當(dāng)一部分國有企業(yè)在改制重組中依法依規(guī)地尊重和保障職工的民主權(quán)利，維護(hù)職工合法權(quán)益，保證了企業(yè)改制工作的順利進(jìn)行。但是，也有少數(shù)企業(yè)在改制中不按照國家法律法規(guī)政策履行民主程序，使職工利益受損，國企改制工作也受到了影響。這說明當(dāng)前中國現(xiàn)行的法律政策規(guī)定在保護(hù)市場化勞動(dòng)關(guān)系中的職工權(quán)益和推動(dòng)企業(yè)改制的規(guī)范有序進(jìn)行方面，已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但仍然具有一定的局限性。那么，如何使職工的權(quán)益在國企改制過程中得到保護(hù)，而不是削弱或喪失呢？