第一章 問題和理論探討

一 問題的提出

（一）國企改制與職工權益維護

東北地區最早進入計劃經濟，最晚退出計劃經濟，受計劃經濟影響比較大。東北的國有企業比重大、包袱重、效益低，這一直是制約區域經濟發展的重要因素。因此，國有企業改革和國有經濟調整就成了東北老工業基地振興的切入點和突破口。沒有國有企業的振興，就沒有東北地區的全面振興；沒有國有經濟布局結構的調整和優化，就難以加快東北老工業基地的調整和改造（孫少巖，2004）。加快東北老工業基地的調整和改造是一項長期而艱巨的任務，深化國有企業改革，全面推動市場化進程是其關鍵環節和必由之路。

東北的國有企業改革是在1979年以后開始的，國務院以擴大企業自主權為核心的改革試點工作在國有企業全面展開。自此以后，國有企業內部組織結構經歷了一系列的改革，主要經歷了三個階段。

第一階段是探索期（從1978年末至1992年），國有企業改革只是在原有的體制框架內進行，僅限于經營權的調整。1978年末～1984年中期，企業試圖通過“擴權讓利”，改變高度集中的計劃體制，擴大企業的經營自主權，增強企業活力。企業在一定程度上開始了從政府的附屬物向經濟實體的轉變。從1984年10月至1987年底，企業通過“利改稅”，試圖調整國家與企業之間的利益關系，使企業在完成利潤后，按照一定的比例上繳稅收，稅后利潤基本留給企業，利多多留，利少少留，無利不留。對政企職責不分、條塊分割、統得過死等管理弊端進行了改革，使企業主管部門由直接管企業向實行宏觀指導和搞好服務方面過渡。1988～1991年，企業“承包制”得到全面擴展和深化。承包制調動了企業的積極性，但沒有涉及企業產權，因此政企不分、企業負盈不負虧、行為的短期化等一些弊端暴露出來（卜長莉，2009）。

第二階段是建立現代企業制度的突破期（1992～2002年），也是國企改革的攻堅階段和三年脫困時期。改革不再限于經營權的調整，而是深入到產權制度層面，它的主流是以股份制改革為主要內容的現代公司制度建立。1992年國家制定的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》明確規定，國有企業享有14項自主權，從法律上確立了國有企業的市場主體地位。1993年11月公布、1994年7月1日正式實施的《中華人民共和國企業法》（以下簡稱《企業法》）為國有企業的股份制改造提供了法律依據。1999年9月，《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出，國有企業改革的核心問題是企業產權制度改革和實行法人治理。國企改革攻堅還不能不提“三年脫困”，黨的十五大和黨的十五屆一中全會提出了“三年脫困”的目標，“用三年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數國有大中型企業擺脫困境，力爭到2000年底大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度”，這個“三年脫困”目標加大了國有大中型企業破產和兼并的力度。

第三階段是現代企業制度完善時期（從2003年至今），2003年，黨的十六屆三中全會提出積極推行公有制的多種有效實現形式，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化；2007年黨的十七大提出要深化國有企業公司制、股份制改革，健全現代企業制度；2012年黨的十八大提出，要進一步深化國有企業改革，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。黨中央的一系列重大決策部署，為東北的國有企業改革和現代企業制度建設指明了方向。

經過30多年的改革開放，東北的國有企業改革克服了重重困難，以漸進的方式不斷推進，現在已經取得了突破性的進展。總體上已經同市場經濟相融合，運行質量和效益明顯提升。在國際、國內市場競爭中涌現出一批具有核心競爭力的骨干企業，為推動經濟社會發展、增強我國綜合實力做出了重大貢獻。

伴隨著市場化體制改革的推進、經濟結構調整的加快，一些地方國有企業改制重組愈加頻繁，由此導致工人的地位和權益受到強烈沖擊。

在東北國企重鎮的北方某城市就發生了這樣的事件。2009年7月24日，地方政府宣布作為民營企業的M集團控股北廠，遭到工人的反對，于是在北廠發生了上萬鋼鐵工人反對企業改制重組的大規模聚集活動。該事件最后以地方政府宣布終止重組方案（M集團退出，不再參與北廠重組）而告終。引發這個群體事件的根本原因，是在改制中職工的權益受到損害。

就業權受到損害：大規模的內退和下崗。職工反映，重組后不長時間，北廠就搞了一個大規模的內退，實行“30年工齡下崗”的“一刀切”政策。不到三年時間，北廠工人就由3.6萬多人銳減到1.3萬人。下崗裁員令工人非常恐慌。根據地方政府的規定，“截至2003年12月31日，對于距法定退休年齡不足5年或工齡滿30年，實現再就業有困難的下崗職工，有條件的企業可以實行企業內部退養”。但是，北廠最大的問題就是把“有條件”的選擇措施變為事實上的“一刀切”，甚至隨意擴大內退范圍。

分配權受到損害：收入低與差距拉大并存。職工意見較大的還有薪酬體系，一位年輕的北廠職工告訴筆者，M集團“2005年入駐北廠后，職工收入開始銳減，以前每月收入3000元左右，后來降到了千元左右，2008年金融危機發生后，工資只有300元”。但中層和高管的薪酬卻翻了好幾倍，中層管理者正處年薪6.5萬元、副處年薪6萬元，高層管理者不僅享有一定的股份，每年還有幾十萬、上百萬的高薪，管理層與職工的矛盾越來越大。管理層的收入一下子與員工的差距拉大了，多的有幾十倍、上百倍的差距。在此次北廠事件中，員工和管理層收入差距過大是反映得較為集中的一個問題。國企改制中薪酬體系的調整確實引發了很多矛盾，這種矛盾既體現在在崗人員身上，也體現在退休職工身上。很多退休職工不滿，因為薪酬體系調整后，他們的收入沒有調整，與現行體系無法銜接。

職工的民主權利受到損害。北廠在二次改制中的工作是認真的，選擇戰略投資者的態度也是謹慎的，但是，在信息公開與披露方面卻存在嚴重缺陷。在改制方案正式對外公布前，沒有通過一定的方式向職工進行宣傳，如召開一些小型座談會，征求班組長以上職工的意見，讓職工了解改制的實情。整個改制過程中，封閉操作、封閉運行，改制的方案、辦法、措施以及戰略投資者的情況、企業的發展目標、職工利益的維護等，都沒有向職工群眾及時傳達。信息不公開、不對稱、不透明，讓謠言有了生存的土壤和環境，使職工群眾產生了不理解、不信任的情緒，進而出現不滿和抵觸行為。

在北廠改制過程中，職工安置方案未經職工代表大會審議通過。針對這個問題改制領導層認為根據我國新的《公司法》，這種情況是不需要召開職工代表大會的。改制負責人認為，M集團對北廠的增資擴股方案，是在北廠已經改制，員工身份全部轉換，并在股東協商一致的情況下實施的，履行了相關審核、審批手續，方案的實施符合國家法律法規。但是，《公司法》雖然沒有規定職工代表大會討論這個程序，但并不是說，北廠二次改制就不需要職工代表大會討論了。實際上，“這是選擇性執法”。

工人權益受損的矛盾長期被壓抑、積累；工人權利意識日益覺醒、增強；體制內的意見表達渠道阻塞，在這三個因素的共同作用下，工人只好用自發的集體行動，來表達自己的訴求。

東北地區國有企業比重高、效率低、包袱重，存在大量企業辦社會現象，因此國有企業改革風險高、難度大。國家及地方政府有關部門在推進國有企業重組改制、關閉破產中，采取了一系列政策措施，切實維護職工合法權益。但是在一些企業，侵害職工合法權益的事件仍然時有發生。2014年8月，黨中央、國務院提出了新一輪東北老工業基地振興戰略，強調東北振興，國企先行先試。2016年4月26日，黨中央、國務院又做出了關于新一輪東北老工業基地振興的指示，強調東北振興，民生先行。東北振興需要穩定的勞動關系，為了進一步深化國企改制、發展社會主義市場經濟，妥善處理好改制過程中職工權益問題是不可忽略的一步。理順職工勞動關系是企業能順利發展的重要因素，著力保障和改善民生也是實現老工業基地全面振興的落腳點。因此，在新一輪東北振興、深化國企改制的過程中，如何科學合理地制定改革方案、保障企業職工的合法權益，已經成為一個重大的理論和實踐問題。

（二）國企改制后中國社會勞動關系的變化特點

勞動關系調整是國有企業改制的重要內容，不同的勞動關系會形成不同的勞動權益。勞動關系的市場化調整必然使工人，尤其是國有企業的工人受到強烈的沖擊。一般來說，勞動關系的主體是由三個方面構成的：一是勞動者和代表他們的階級組織；二是勞動力使用者和代表他們的團體；三是專門管理前兩者之間相互關系的政府機構（J. T. Dunlop, 1958:24）。本書所指的勞動關系主要是指勞動者、勞動力使用者、政府機構內的專門管理部門這三者之間的社會關系。要分析國企改制前后，中國社會勞動關系的變化，必須從國家、企業、職工之間的關系分析入手。

1．勞動關系由利益一體化向擁有獨立利益主體的市場化轉化

（1）計劃經濟體制時期是利益一體化的勞動關系

在計劃經濟體制時期，國有企業具有經濟職能、社會職能和政治職能三種基本職能（李培林等，1992:57～67）。在這樣的體制下，國有企業職工享有特殊的待遇和地位，他們是企業財產的所有者，是企業的主人。

就業和用工方面：國有企業實行“固定工”的用工制度，一旦取得國有企業職工的身份，就具有被企業終身雇用的權利，就獲得了終身不變的“鐵飯碗”，不用擔心下崗，具有穩定的工作崗位。固定工的形式使勞動者與企業保持終身固定的勞動關系。

工資分配方面：享有以低工資和平均主義分配為特征的工資制度，而且是“旱澇保收”，不管企業效益好壞都能獲得規定的工資。這種分配形式常常導致干多干少一個樣、干好干壞一個樣、干和不干一個樣。

社會福利保障方面：在傳統體制下，國有企業中勞動保險和福利制度的對象，不僅包括企業的在職職工和退休職工，而且包括職工的家屬。福利保障的內容包括從生、老、病、死、傷、殘到衣、食、住、行10個項目、30余種待遇（中國經濟體制改革總體設計課題組，1993）。國有企業職工享有其他所有制職工所沒有的高福利和以單位保障為特征的職工福利與（勞動）社會保險權利，如公費醫療、福利住房以及各種勞保福利待遇。

計劃經濟體制下的企業勞動關系，按照美國學者沃爾德的描述：勞動力的雇傭并非根據生產的需求來確定；工資水平和就業條件是由上級機關制定的，工人和管理方不能就工資和就業條件討價還價。在企業中，就業本身已經轉變為福利，許多本應由社會提供的福利轉變為由企業發放，而工人和管理方也不是分離的兩方（華爾德，1996:12）。在這種關系中，存在由三個不同層次的利益所組成的利益結構。在這個結構中，低層次的利益包含在高層次的利益中。具體地說，就是工人的個人利益包含在企業的集體利益中；企業的集體利益包含在國家的利益中。職工的個人利益、企業的集體利益、社會的整體利益都由國家來代表，從而使企業內部勞動關系利益具有一致性和共同性。在這種關系中利益結構是包容的、一致的、一體化的，也就不存在利益之間的沖突（李琪，2003:3）。

（2）改制后形成獨立的利益主體和權利主體的勞動關系

自1978年以來，國有企業改革一直是中國經濟體制改革的重點，改革的目的是把企業轉換成自主經營、自負盈虧、獨立的經濟實體。在勞動用工制度、工資制度和社會福利保障制度等方面改革的推進下，國有企業強化了經濟功能，而弱化了其政治和社會功能。

就業和用工方面：廢除了固定工制度，推行全員勞動合同制度。企業有了用工的自主權，職工也有了擇業的自主權。1983年，勞動人事部發布的《關于積極試行勞動合同制的通知》、1986年國務院發布的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》、1992年勞動部發布的《關于擴大試行全員勞動合同制的通知》都對勞動合同制做了明確的規定。特別是1992年國務院發布的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》以及1993年發布的《關于實施〈全民所有制工業企業轉換經營機制條例〉的意見》對企業的用工權利和工資獎金分配權利做了進一步的規定。按照這些文件，企業享有招收錄用職工，選擇用工形式，按照工作崗位，依法確立、變更、終止或解除同職工勞動關系的自主權利。1994年勞動部發布《關于全面實行勞動合同制的通知》，1996年底，中國的企業全員勞動合同工制度已經結束，城鎮企業簽訂勞動合同的人數已經占職工的96.4%（勞動部政策法規司，1997:21）。市場機制在勞動力資源利用和配置中發揮了重要作用，企業可以按自己的需要雇用和解雇勞動力。改革開放以來，在深化企業改革與勞動用工制度改革的過程中，減員、裁員已經成為市場經濟中企業減輕負擔、轉移風險的最簡單有效的措施，由此增加了職工群體就業的不穩定性。

工資分配方面：企業工資制度改革是從1985年開始的，改革的目標是建立市場機制決定、企業自主分配、政府監督調控工資分配模式（王建新，1996:610～621）。1985年發布《國務院關于國營企業工資改革問題的通知》，提出了國有大中型企業職工工資同企業經濟效益按比例浮動的辦法。1993年勞動部、財政部等又發布了《國有企業工資總額同經濟效益掛鉤規定》，將工資總額同經濟效益掛鉤的辦法確定為“向社會主義市場經濟體制轉換過程中，確定和調控企業工資總量的主要形式”。1997年發布的《關于“九五”時期企業工資工作的主要目標和政策措施》中，勞動部又提出新的舉措，即采用市場經濟國家通用的做法，通過集體協商確定企業工資水平。1994年《勞動法》頒布以后，從法律形式上看，企業與職工決定工資時不受國家干預，雙方決定職工的工資。《勞動法》第47條規定：“用人單位根據本單位的生產經營特點和經濟效益，依法自主確定本單位的工資分配方式和工資水平。”《勞動法》第33條還規定：“企業職工一方與企業可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利等事項，簽訂集體合同……集體合同由工會代表職工與企業簽訂；沒有建立工會的企業，由職工推舉的代表與企業簽訂。”國家不直接介入企業經營和職工工資等微觀層次，由市場機制決定，企業自主分配，政府實行監督和調控，出現了按勞分配和按生產要素分配等多種分配制度并存的格局。

1986年實行承包責任制之后，隨著企業經營者責任的加大，增加其工資收入的問題逐漸突出。1986年《國務院關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》中規定，視企業經營者完成承包合同情況，其年收入可高于本企業職工平均收入的1～3倍。1995年勞動部和國家經濟貿易委員會發布的《現代企業制度試點企業勞動工資社會保險制度改革辦法》中，明確規定企業經營者實行年薪制。年薪一般由兩部分組成：一部分是經營者的基薪，通常規定為職工工資的2～3倍；另一部分是經營者的風險收入，根據企業當年完成生產經營目標而定。

社會福利保障方面：社會福利制度改革主要包括養老保險、醫療保險和住房制度的改革，這些改革旨在將原來由企業負擔職工保險和福利費用的制度轉為社會統籌制度，以減少企業的負擔并為勞動力在不同所有制企業之間流動創造條件。1991年、1995年以及1997年國務院頒布了一系列關于企業職工養老保險制度改革的決定和方案，實行了企業基本養老保險與個人賬戶相結合的辦法，改變了養老保險完全由國家和企業包辦的做法，實行國家、企業、個人三方承擔的養老保險制度。1996年和1998年，國家體改委和國務院發布了關于醫療保險制度改革的決定，實行職工大病統籌和社會統籌、醫療基金與職工個人醫療賬戶相結合的方式。1991年國務院發布《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》，提出從改革公房低租金制度入手，將現行公房的實物福利分配制度逐步轉變為貨幣補貼的住房分配制度，由住戶通過商品交換（買賣或租房），取得住房所有權或使用權，使住房這種特殊商品進入消費品市場。

隨著勞動用工制度、工資制度和福利保障制度的改革，國有企業的勞動關系轉向市場化的勞動關系。市場化的勞動關系的基本含義是：勞動關系雙方的當事人（用人單位的經營管理人員和勞動者或者代表勞動者的工會）在平等的基礎上，通過勞動合同和集體談判建立新型勞動關系。1994年頒布的《勞動法》為建立新型的勞動關系提供了法律上的保障（張暎碩，2004:141）。原來那種計劃經濟體制下的“利益一體化的勞動關系”轉變為“市場化的勞動關系”，具體表現為：國家—企業管理人員—職工已開始逐步形成各自獨立的利益主體和權利主體（常凱，1995:42）。

2．職工的民主權利進一步明確、深入和規范化

職工群體的利益和地位，在企業內部主要是通過民主管理、民主監督的實踐來實現的。沒有民主管理和民主監督，職工的權益就無法得到保證，國家的法律政策也不能得到落實。職工群體的民主權利直接影響該群體地位與實際利益的獲得程度。

《中華人民共和國憲法》規定勞動者有參與“民主管理”的權利。在企業中，職工作為單位雇員對于企業經營、管理和利益調整等活動有介入和參與的權利。目前國有企業存在三種職工參與制度，即職工代表大會制度、廠務公開制度和職工董事監視制度。

20世紀80年代以后，中國政府重新恢復了職工代表大會制度。1986年，國務院就頒布實施了《全民所有制工業企業職工代表大會條例》，明確規定“職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構”（第3條）。1996年4月，全總、國家經貿委、國家體改委聯合提出了《關于國務院確定的百家現代企業制度試點中工會工作和職工民主管理的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。《實施意見》要求，企業通過職工代表大會實行民主管理，并且提出了職工代表大會的職權范圍：聽取和討論本公司發展規劃和經營重大決策方案；討論決定集體合同草案，在涉及職工切身利益的重要改革方案時，事前提出意見和建議；評議、監督本公司董事、經理等高級管理人員，向有關方面提出懲罰的建議；依法選舉和更換董事會及監事會中的職工代表等（中華全國總工會，1996:15）。特別是2002年以來，隨著國有企業改革不斷深化，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于在國有企業、集體企業及其控股企業深入實行廠務公開制度的通知》，以及國務院辦公廳先后轉發的國資委《關于規范國有企業改制工作的意見》和《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》等文件，對依法依規推進國有企業改制工作、切實尊重職工民主權利、維護職工合法權益做出了規定。

1999年2月，中共中央紀委、國家經貿委、全國總工會聯合發布《關于推行廠務公開制度的通知》，要求在國有企業、國家和集體控股企業建立廠務公開制度。根據中央文件，實行“廠務公開”制度的目的是給予職工“知情權”。“職工知廠情，是職工民主參與和民主管理的前提條件。職工沒有知情權，就沒有參與權和管理權。”（尉健行，1999）

此外，實行廠務公開制度的另一個目的是在國有企業改制之后，完善并重新啟用企業職工代表大會制度。原有的職工代表大會制度對“知情權”缺乏明確的規定，而職工代表在對企業的基本情況和重大事項沒有充分了解的前提下，是不可能參與決策和監督的。另外，原有職工代表大會制度未能很好地解決職工代表大會閉會期間如何落實職工代表大會職權的問題。職工代表大會一般每年召開一到兩次，而企業在市場競爭中經常會遇到一些重大的、需要職工討論決策的問題，而這就需要職工代表大會有一個常設機構，來履行職工代表大會在閉會期間的職權（李琪，2003:235～236）。

“廠務公開”制度的發起人是企業的管理者，這與職工代表大會和職工董事、監事制度的發起人不同。在推行廠務公開制度的過程中，全國總工會發布文件，為企業劃定了需要向職工公開的事務范圍。這些事務包括：企業生產經營和改革方面的事務；涉及職工切身利益方面的事務；與企業內部黨風廉政建設有關的各項事務（王持棟等，1999:157～161）。

為了確保職工群眾在企業改制重組、關閉破產中的知情權和監督權，推動企業認真貫徹落實，2002年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于在國有企業、集體企業及其控股企業深入實行廠務公開制度的通知》（中辦發〔2002〕13號）。2005年，國務院辦公廳轉發國資委《關于進一步規范國有企業改制工作實施意見》（國辦發〔2005〕60號）進一步強調，企業要將改制方案、兼并破產方案、職工裁員及分流安置方案等企業重大決策方案，及時向職工群眾公開，充分聽取職工群眾的意見。這些方案督促企業在實施改制時，將企業總資產、總負債、凈資產、凈利潤等主要財務指標的財務審計、資產評估結果，向職工群眾公開，接受職工群眾的民主監督。

為了彌補工人群體在改革中蒙受的損失，政府頒布了一系列的法律政策以維護職工群體的權益。在國企改制過程中，有相當一部分國有企業在改制重組中依法依規地尊重和保障職工的民主權利，維護職工合法權益，保證了企業改制工作的順利進行。但是，也有少數企業在改制中不按照國家法律法規政策履行民主程序，使職工利益受損，國企改制工作也受到了影響。這說明當前中國現行的法律政策規定在保護市場化勞動關系中的職工權益和推動企業改制的規范有序進行方面，已經取得了很大的進展，但仍然具有一定的局限性。那么，如何使職工的權益在國企改制過程中得到保護，而不是削弱或喪失呢？