二

怎樣才能使我國城市土地管理工作做到宏觀上控制住，微觀上放得活呢？筆者認為，必須有三個方面的改革，即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念，改革傳統(tǒng)的管理體制，揚棄傳統(tǒng)的管理方法。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念

傳統(tǒng)的觀念認為，城市土地管理的主要任務有兩個：一是所有制的變革，使城市土地過渡到單一的國家所有制，并保證國家所有制不發(fā)生分化；二是當所有制關系穩(wěn)定后，城市土地管理的重心應放在新征土地上，至于利用城市土地的單位，只要它屬于國家，則毫無疑問地完全無須付費，這是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。這種觀念的來源有兩個方面。從歷史上看，新中國成立以后，對城市的工商業(yè)進行了社會主義改造，其主要任務就是完成所有制的變遷，城市土地當然也不能例外。20世紀50年代中后期，隨著大規(guī)模社會主義建設的開始，我國農(nóng)村土地很多轉(zhuǎn)為城市建設用地，這方面工作強烈地吸引著人們的主要精力，加之當時對土地的緊張程度人們還沒有更多的感受，市區(qū)土地管理因此也提不到議事日程。從思想上看，我們長期否認社會主義還有商品生產(chǎn)和商品交換，在全民所有制范圍內(nèi)，連勞動產(chǎn)品都不是商品，那么城市土地順理成章是無償劃撥了。顯然，傳統(tǒng)的觀念在今天看來是多么迂腐，多么不合時宜。其一，在我們看來，城市土地所有制的變遷，不僅僅體現(xiàn)在法律上，更應該體現(xiàn)在經(jīng)濟關系上。當我們完成了法律上的變遷之后，我們的著眼點應該主要放在審視體現(xiàn)城市土地所有權的經(jīng)濟關系上，正因為忽視了這一點，致使國有土地沒有在經(jīng)濟利益上體現(xiàn)自己的所有權。無償劃撥給單位的土地，使某些單位得利，并擴散到個人得利，這樣的例子全國很多。如武漢市不是很繁華的地段× ×路的非臨街區(qū)域，原屬××××公司經(jīng)營使用的11畝土地，上面僅有供建筑施工的小平房若干，由于這一公司遷往宜昌，11畝土地的經(jīng)營使用權以500萬元讓渡給隸屬中央的另一部門。其二，《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》確認了我國的社會主義經(jīng)濟是有計劃的商品經(jīng)濟，這是我們認識經(jīng)濟問題的立足點。我國正經(jīng)歷著一個完善社會主義市場體系的過程，更多的生產(chǎn)要素將進入市場，作為主要生產(chǎn)要素的城市土地承受著強大的社會主義商品經(jīng)濟洪流的沖擊。在此背景下，那種認為城市土地無償使用是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)的觀點理所當然地應該被摒棄。新的觀念應該是城市土地必須有償?shù)亍⒔?jīng)濟合理地使用。其三，我國城市是我國政治、經(jīng)濟、文化、科學活動的中心，它的脈搏敏感地反映著社會主義經(jīng)濟發(fā)展的活動，它的軀體伸向了幅員廣大的農(nóng)村，形成了一個大網(wǎng)絡。城市的地位和作用要求我們在城市土地管理中有這樣全新的觀念，即把它放在世界社會經(jīng)濟發(fā)展的大系統(tǒng)中。例如新的技術革命的興起，必將帶動產(chǎn)業(yè)結構的重大變化，新型產(chǎn)業(yè)的誕生地，是不斷去征用新地還是合理利用舊有地？新的技術革命，也會引起城市居民生活方式的重大變化，在變化了的形勢面前，住宅的布局是與工礦相間混雜好，還是廠區(qū)與生活區(qū)各分一塊好？城市土地的利用結構不得不考慮這些問題。

（二）改革傳統(tǒng)的管理體制

傳統(tǒng)的管理體制，簡單地概括起來說，是一個殘缺的按產(chǎn)品經(jīng)濟要求所設計的機體。之所以是殘缺的，主要表現(xiàn)在管理上政出多門，缺乏統(tǒng)一的城市土地管理機關。有的城市反映，現(xiàn)在公安局、派出所、街道居委會、工商局、城建局都劃撥土地，房地產(chǎn)管理局卻無此權，而把主要精力放在直管公房上。土地管理機關的“多頭”，致使有利可圖時，各機關爭劃自己的“勢力范圍”。而一旦遇到麻煩，則無人問津，出現(xiàn)了“真空地帶”；之所以是按產(chǎn)品經(jīng)濟的要求設計的，主要是因為是城市土地基本上采取無償劃撥的方法，分配給用地單位。即使新征地的土地費，費用的最初來源還是從國家的“大鍋飯”中得來的，城市土地沒有作為經(jīng)濟要素匯入正常的商品經(jīng)濟洪流中。

傳統(tǒng)的管理體制要改革，改革后的模式是什么？筆者認為，應該建立一個比較完善的按有計劃商品經(jīng)濟要求所設計的機構，這個機構的任務就是要達到使城市土地經(jīng)濟合理利用的目標。為了達到既定目標，我們可以把城市土地管理的內(nèi)容作如下分解。一是土地使用性質(zhì)的管理，亦稱規(guī)劃管理。其任務主要是根據(jù)城市的總體規(guī)劃，根據(jù)用戶的實際情況，根據(jù)土地的自然條件和社會條件，確定單位土地的用途。由于城市的總體規(guī)劃，是根據(jù)國家計劃所設計的目標以及城市的特殊條件而作出的，因此符合于總體規(guī)劃的小區(qū)規(guī)劃和單位規(guī)劃，實際上就起了保證落實國家計劃的作用，宏觀上就是一個控制城市土地利用的杠桿。二是土地權屬方面的管理，亦稱地政管理，其任務主要是管理城市所有權和經(jīng)營使用權的變化，保證城市土地國家所有權和土地用戶的正當權益，調(diào)解土地權屬方面的糾紛。地權問題歷來是為人們所注意的問題，在封建社會，地權與政權緊密地結合在一起，形成了這個社會顯著的特征。在資本主義社會，地權雖然從屬于資本，但它依然反作用于資本，在資本主義發(fā)展中起著舉足輕重的作用。我國社會主義制度建立后，城市土地逐步演變?yōu)閲宜?。但是，土地的?jīng)營使用權卻是異常的復雜，面臨著國營企業(yè)、國家機關、學校、集體企事業(yè)、個體戶、居民住宅、中外合資等土地用戶，權屬管理仍然有十分重大的意義。三是對土地經(jīng)營方面的管理。城市地產(chǎn)經(jīng)營的問題是一個嶄新的課題，理論界嘗試著對它進行了一些探索，即使是其中最保守的觀點也表明，土地不能夠無償使用，國家可以組織地產(chǎn)企業(yè)，開辦土地開發(fā)公司，將開發(fā)好的土地以租賃的形式讓渡給符合規(guī)劃的用地單位。如何協(xié)調(diào)管理國有土地的機關與開發(fā)國有土地的企業(yè)以及使用國有土地的單位之間的關系，必然是構成土地經(jīng)營管理的內(nèi)容。四是對城市土地的法律管理。法治是我們治理國家的重要手段，在城市土地管理的過程中，它貫串在每一個環(huán)節(jié)中，凡是違反城市土地管理法的都要依法處理，以保障城市土地管理的嚴肅性、權威性。城市土地管理的這四個方面的內(nèi)容相互結合，相互依托，構成整體性的行為。據(jù)此，我們可以構想出這樣的管理體制，城市規(guī)劃部門和城市地政部門為城市土地的主管機關，規(guī)劃部門主管土地的使用性質(zhì)，地政部門主管產(chǎn)權和地產(chǎn)企業(yè)，至于城市土地的法律管理，一般糾紛由地政部門調(diào)解，只有在土地用戶違法時才訴諸法律主管部門。其余的單位，如稅務局、公安局、街道居委會、消防隊等帶有服務性的單位，只要新的土地用戶持有用地證去登記就完事，它們一律不應該有批劃土地給用戶的權力。值得強調(diào)的是，城市規(guī)劃部門與城市地政部門之間，還有互相監(jiān)督的職能，它們共同致力于保證用地的規(guī)范性，真正做到地盡其用。

（三）揚棄傳統(tǒng)的管理方法

傳統(tǒng)的管理方法可以簡單地概括為行政管理法，盡管在行政管理方面還存在著不少漏洞。在我們的規(guī)劃部門，流行著一句順口溜：“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛，不如領導一句話?！弊阋娨?guī)劃被貶低到什么程度，長官意志又是多么強有力。而房地產(chǎn)管理局，在土地管理方面，側重于處理土地糾紛。有的地方報紙還把市領導監(jiān)督拆除違章建筑（包括不合城市土地使用要求的建筑物）作為敢于“碰硬”的典型來宣傳。我們覺得，這簡直是從另一個側面對我國城市土地管理的極大諷刺。因為，釀成違章建筑苦酒的根源是在我們自己，我們的管理體制不健全。如果不從根本上解決問題，違章建筑拆了以后還會再出現(xiàn)，“碰硬”的機會還很多，城市土地管理永不會達到預期的目標?？磥?，單純利用行政手段管理土地的方法非改不可。那么新的方法何在？經(jīng)過反復思考琢磨，我們覺得應該以經(jīng)濟手段為主來管理城市土地。

之所以我們能得出這樣的結論，首先，不得不歸結為得益于馬克思。他在博大精深的《資本論》中，多次闡發(fā)土地作為生產(chǎn)資料的巨大作用，他引用了威廉·配第的一句名言“勞動是財富之父，土地是財富之母”。既然是財富，就要用管財、理財?shù)霓k法來對待它，就要引入經(jīng)濟活動的過程，這是不容置疑的邏輯。對待土地財富，用什么樣的方法管理它，當然還要取決于一定的生產(chǎn)方式。其次，我們進一步的探討，又得益于今天的理論成果，那就是確認了我國是有計劃的商品經(jīng)濟，這當然包含有在計劃的體制下，我們的經(jīng)濟活動要遵循等價交換原則的意思，該原則與無償使用土地財富是互相對立的。最后，我們還得益于實踐中的經(jīng)驗教訓，把城市土地無代價地分配，影響了城市的布局，浪費了寶貴的資源，增添了不少土地糾紛工作?；诶碚摰暮蛯嵺`的客觀依據(jù)，我們堅定地認為，要揚棄傳統(tǒng)的管理方法。用經(jīng)濟手段管理城市土地，有的同志也贊同。但按他們的觀點，收取土地使用費或收取土地稅就是用經(jīng)濟手段管理城市土地。筆者對此不敢茍同，認為收取土地使用費或收取土地稅的辦法固然是用經(jīng)濟手段管理城市土地，但如果僅僅停留在這里，只能是對傳統(tǒng)管理方法的一個改良。因為這種方法是根植于傳統(tǒng)的土地觀念和土地管理體制中的，它至多只能夠在某種程度約束土地的浪費使用，開辟城市建設的部分財源，卻不能夠促進土地的流轉(zhuǎn)。而我們知道，城市土地用途的流轉(zhuǎn)，是社會經(jīng)濟發(fā)展變動性的客觀要求，城市土地的利用只有在宏觀體制下的微觀變動性中趨向優(yōu)化合理的使用，這是問題的癥結。

要發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用，用它來管理城市土地，一個重要的前提，就是要進一步開辟社會主義的房地產(chǎn)市場，使房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展成一個獨立的富有生機的行業(yè)。這就要求我們的城市土地管理機關，擺脫現(xiàn)有的很多不必要的事務糾纏（如拆遷安置和征地補償中大量應該由企業(yè)來做的事），把城市土地的改造，開發(fā)的任務交給企業(yè)。自身把主要精力放在制定合理的規(guī)章制度，收集并傳遞房地產(chǎn)行業(yè)的信息，加強行政方面的監(jiān)督，做好規(guī)劃工作，超脫微觀，為企業(yè)創(chuàng)造一個寬松的活動環(huán)境。唯此，我們才能跳出現(xiàn)存的框框，拓寬現(xiàn)有的活動空間，擺脫城市土地管理的窘境，變僵死的、消極的管理為靈活的、積極的管理。