二

怎樣才能使我國(guó)城市土地管理工作做到宏觀上控制住，微觀上放得活呢？筆者認(rèn)為，必須有三個(gè)方面的改革，即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念，改革傳統(tǒng)的管理體制，揚(yáng)棄傳統(tǒng)的管理方法。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念

傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，城市土地管理的主要任務(wù)有兩個(gè)：一是所有制的變革，使城市土地過(guò)渡到單一的國(guó)家所有制，并保證國(guó)家所有制不發(fā)生分化；二是當(dāng)所有制關(guān)系穩(wěn)定后，城市土地管理的重心應(yīng)放在新征土地上，至于利用城市土地的單位，只要它屬于國(guó)家，則毫無(wú)疑問(wèn)地完全無(wú)須付費(fèi)，這是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。這種觀念的來(lái)源有兩個(gè)方面。從歷史上看，新中國(guó)成立以后，對(duì)城市的工商業(yè)進(jìn)行了社會(huì)主義改造，其主要任務(wù)就是完成所有制的變遷，城市土地當(dāng)然也不能例外。20世紀(jì)50年代中后期，隨著大規(guī)模社會(huì)主義建設(shè)的開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村土地很多轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，這方面工作強(qiáng)烈地吸引著人們的主要精力，加之當(dāng)時(shí)對(duì)土地的緊張程度人們還沒(méi)有更多的感受，市區(qū)土地管理因此也提不到議事日程。從思想上看，我們長(zhǎng)期否認(rèn)社會(huì)主義還有商品生產(chǎn)和商品交換，在全民所有制范圍內(nèi)，連勞動(dòng)產(chǎn)品都不是商品，那么城市土地順理成章是無(wú)償劃撥了。顯然，傳統(tǒng)的觀念在今天看來(lái)是多么迂腐，多么不合時(shí)宜。其一，在我們看來(lái)，城市土地所有制的變遷，不僅僅體現(xiàn)在法律上，更應(yīng)該體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上。當(dāng)我們完成了法律上的變遷之后，我們的著眼點(diǎn)應(yīng)該主要放在審視體現(xiàn)城市土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，正因?yàn)楹鲆暳诉@一點(diǎn)，致使國(guó)有土地沒(méi)有在經(jīng)濟(jì)利益上體現(xiàn)自己的所有權(quán)。無(wú)償劃撥給單位的土地，使某些單位得利，并擴(kuò)散到個(gè)人得利，這樣的例子全國(guó)很多。如武漢市不是很繁華的地段× ×路的非臨街區(qū)域，原屬××××公司經(jīng)營(yíng)使用的11畝土地，上面僅有供建筑施工的小平房若干，由于這一公司遷往宜昌，11畝土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)以500萬(wàn)元讓渡給隸屬中央的另一部門(mén)。其二，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》確認(rèn)了我國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，這是我們認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的立足點(diǎn)。我國(guó)正經(jīng)歷著一個(gè)完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系的過(guò)程，更多的生產(chǎn)要素將進(jìn)入市場(chǎng)，作為主要生產(chǎn)要素的城市土地承受著強(qiáng)大的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)洪流的沖擊。在此背景下，那種認(rèn)為城市土地?zé)o償使用是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)的觀點(diǎn)理所當(dāng)然地應(yīng)該被摒棄。新的觀念應(yīng)該是城市土地必須有償?shù)亍⒔?jīng)濟(jì)合理地使用。其三，我國(guó)城市是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)活動(dòng)的中心，它的脈搏敏感地反映著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)，它的軀體伸向了幅員廣大的農(nóng)村，形成了一個(gè)大網(wǎng)絡(luò)。城市的地位和作用要求我們?cè)诔鞘型恋毓芾碇杏羞@樣全新的觀念，即把它放在世界社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大系統(tǒng)中。例如新的技術(shù)革命的興起，必將帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大變化，新型產(chǎn)業(yè)的誕生地，是不斷去征用新地還是合理利用舊有地？新的技術(shù)革命，也會(huì)引起城市居民生活方式的重大變化，在變化了的形勢(shì)面前，住宅的布局是與工礦相間混雜好，還是廠(chǎng)區(qū)與生活區(qū)各分一塊好？城市土地的利用結(jié)構(gòu)不得不考慮這些問(wèn)題。

（二）改革傳統(tǒng)的管理體制

傳統(tǒng)的管理體制，簡(jiǎn)單地概括起來(lái)說(shuō)，是一個(gè)殘缺的按產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)要求所設(shè)計(jì)的機(jī)體。之所以是殘缺的，主要表現(xiàn)在管理上政出多門(mén)，缺乏統(tǒng)一的城市土地管理機(jī)關(guān)。有的城市反映，現(xiàn)在公安局、派出所、街道居委會(huì)、工商局、城建局都劃撥土地，房地產(chǎn)管理局卻無(wú)此權(quán)，而把主要精力放在直管公房上。土地管理機(jī)關(guān)的“多頭”，致使有利可圖時(shí)，各機(jī)關(guān)爭(zhēng)劃自己的“勢(shì)力范圍”。而一旦遇到麻煩，則無(wú)人問(wèn)津，出現(xiàn)了“真空地帶”；之所以是按產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的要求設(shè)計(jì)的，主要是因?yàn)槭浅鞘型恋鼗旧喜扇o(wú)償劃撥的方法，分配給用地單位。即使新征地的土地費(fèi)，費(fèi)用的最初來(lái)源還是從國(guó)家的“大鍋飯”中得來(lái)的，城市土地沒(méi)有作為經(jīng)濟(jì)要素匯入正常的商品經(jīng)濟(jì)洪流中。

傳統(tǒng)的管理體制要改革，改革后的模式是什么？筆者認(rèn)為，應(yīng)該建立一個(gè)比較完善的按有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)要求所設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)的任務(wù)就是要達(dá)到使城市土地經(jīng)濟(jì)合理利用的目標(biāo)。為了達(dá)到既定目標(biāo)，我們可以把城市土地管理的內(nèi)容作如下分解。一是土地使用性質(zhì)的管理，亦稱(chēng)規(guī)劃管理。其任務(wù)主要是根據(jù)城市的總體規(guī)劃，根據(jù)用戶(hù)的實(shí)際情況，根據(jù)土地的自然條件和社會(huì)條件，確定單位土地的用途。由于城市的總體規(guī)劃，是根據(jù)國(guó)家計(jì)劃所設(shè)計(jì)的目標(biāo)以及城市的特殊條件而作出的，因此符合于總體規(guī)劃的小區(qū)規(guī)劃和單位規(guī)劃，實(shí)際上就起了保證落實(shí)國(guó)家計(jì)劃的作用，宏觀上就是一個(gè)控制城市土地利用的杠桿。二是土地權(quán)屬方面的管理，亦稱(chēng)地政管理，其任務(wù)主要是管理城市所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的變化，保證城市土地國(guó)家所有權(quán)和土地用戶(hù)的正當(dāng)權(quán)益，調(diào)解土地權(quán)屬方面的糾紛。地權(quán)問(wèn)題歷來(lái)是為人們所注意的問(wèn)題，在封建社會(huì)，地權(quán)與政權(quán)緊密地結(jié)合在一起，形成了這個(gè)社會(huì)顯著的特征。在資本主義社會(huì)，地權(quán)雖然從屬于資本，但它依然反作用于資本，在資本主義發(fā)展中起著舉足輕重的作用。我國(guó)社會(huì)主義制度建立后，城市土地逐步演變?yōu)閲?guó)家所有。但是，土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)卻是異常的復(fù)雜，面臨著國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)校、集體企事業(yè)、個(gè)體戶(hù)、居民住宅、中外合資等土地用戶(hù)，權(quán)屬管理仍然有十分重大的意義。三是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)方面的管理。城市地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題是一個(gè)嶄新的課題，理論界嘗試著對(duì)它進(jìn)行了一些探索，即使是其中最保守的觀點(diǎn)也表明，土地不能夠無(wú)償使用，國(guó)家可以組織地產(chǎn)企業(yè)，開(kāi)辦土地開(kāi)發(fā)公司，將開(kāi)發(fā)好的土地以租賃的形式讓渡給符合規(guī)劃的用地單位。如何協(xié)調(diào)管理國(guó)有土地的機(jī)關(guān)與開(kāi)發(fā)國(guó)有土地的企業(yè)以及使用國(guó)有土地的單位之間的關(guān)系，必然是構(gòu)成土地經(jīng)營(yíng)管理的內(nèi)容。四是對(duì)城市土地的法律管理。法治是我們治理國(guó)家的重要手段，在城市土地管理的過(guò)程中，它貫串在每一個(gè)環(huán)節(jié)中，凡是違反城市土地管理法的都要依法處理，以保障城市土地管理的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。城市土地管理的這四個(gè)方面的內(nèi)容相互結(jié)合，相互依托，構(gòu)成整體性的行為。據(jù)此，我們可以構(gòu)想出這樣的管理體制，城市規(guī)劃部門(mén)和城市地政部門(mén)為城市土地的主管機(jī)關(guān)，規(guī)劃部門(mén)主管土地的使用性質(zhì)，地政部門(mén)主管產(chǎn)權(quán)和地產(chǎn)企業(yè)，至于城市土地的法律管理，一般糾紛由地政部門(mén)調(diào)解，只有在土地用戶(hù)違法時(shí)才訴諸法律主管部門(mén)。其余的單位，如稅務(wù)局、公安局、街道居委會(huì)、消防隊(duì)等帶有服務(wù)性的單位，只要新的土地用戶(hù)持有用地證去登記就完事，它們一律不應(yīng)該有批劃土地給用戶(hù)的權(quán)力。值得強(qiáng)調(diào)的是，城市規(guī)劃部門(mén)與城市地政部門(mén)之間，還有互相監(jiān)督的職能，它們共同致力于保證用地的規(guī)范性，真正做到地盡其用。

（三）揚(yáng)棄傳統(tǒng)的管理方法

傳統(tǒng)的管理方法可以簡(jiǎn)單地概括為行政管理法，盡管在行政管理方面還存在著不少漏洞。在我們的規(guī)劃部門(mén)，流行著一句順口溜：“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)。”足見(jiàn)規(guī)劃被貶低到什么程度，長(zhǎng)官意志又是多么強(qiáng)有力。而房地產(chǎn)管理局，在土地管理方面，側(cè)重于處理土地糾紛。有的地方報(bào)紙還把市領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督拆除違章建筑（包括不合城市土地使用要求的建筑物）作為敢于“碰硬”的典型來(lái)宣傳。我們覺(jué)得，這簡(jiǎn)直是從另一個(gè)側(cè)面對(duì)我國(guó)城市土地管理的極大諷刺。因?yàn)椋劤蛇`章建筑苦酒的根源是在我們自己，我們的管理體制不健全。如果不從根本上解決問(wèn)題，違章建筑拆了以后還會(huì)再出現(xiàn)，“碰硬”的機(jī)會(huì)還很多，城市土地管理永不會(huì)達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。看來(lái)，單純利用行政手段管理土地的方法非改不可。那么新的方法何在？經(jīng)過(guò)反復(fù)思考琢磨，我們覺(jué)得應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)手段為主來(lái)管理城市土地。

之所以我們能得出這樣的結(jié)論，首先，不得不歸結(jié)為得益于馬克思。他在博大精深的《資本論》中，多次闡發(fā)土地作為生產(chǎn)資料的巨大作用，他引用了威廉·配第的一句名言“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”。既然是財(cái)富，就要用管財(cái)、理財(cái)?shù)霓k法來(lái)對(duì)待它，就要引入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程，這是不容置疑的邏輯。對(duì)待土地財(cái)富，用什么樣的方法管理它，當(dāng)然還要取決于一定的生產(chǎn)方式。其次，我們進(jìn)一步的探討，又得益于今天的理論成果，那就是確認(rèn)了我國(guó)是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，這當(dāng)然包含有在計(jì)劃的體制下，我們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要遵循等價(jià)交換原則的意思，該原則與無(wú)償使用土地財(cái)富是互相對(duì)立的。最后，我們還得益于實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把城市土地?zé)o代價(jià)地分配，影響了城市的布局，浪費(fèi)了寶貴的資源，增添了不少土地糾紛工作。基于理論的和實(shí)踐的客觀依據(jù)，我們堅(jiān)定地認(rèn)為，要揚(yáng)棄傳統(tǒng)的管理方法。用經(jīng)濟(jì)手段管理城市土地，有的同志也贊同。但按他們的觀點(diǎn)，收取土地使用費(fèi)或收取土地稅就是用經(jīng)濟(jì)手段管理城市土地。筆者對(duì)此不敢茍同，認(rèn)為收取土地使用費(fèi)或收取土地稅的辦法固然是用經(jīng)濟(jì)手段管理城市土地，但如果僅僅停留在這里，只能是對(duì)傳統(tǒng)管理方法的一個(gè)改良。因?yàn)檫@種方法是根植于傳統(tǒng)的土地觀念和土地管理體制中的，它至多只能夠在某種程度約束土地的浪費(fèi)使用，開(kāi)辟城市建設(shè)的部分財(cái)源，卻不能夠促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。而我們知道，城市土地用途的流轉(zhuǎn)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變動(dòng)性的客觀要求，城市土地的利用只有在宏觀體制下的微觀變動(dòng)性中趨向優(yōu)化合理的使用，這是問(wèn)題的癥結(jié)。

要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，用它來(lái)管理城市土地，一個(gè)重要的前提，就是要進(jìn)一步開(kāi)辟社會(huì)主義的房地產(chǎn)市場(chǎng)，使房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展成一個(gè)獨(dú)立的富有生機(jī)的行業(yè)。這就要求我們的城市土地管理機(jī)關(guān)，擺脫現(xiàn)有的很多不必要的事務(wù)糾纏（如拆遷安置和征地補(bǔ)償中大量應(yīng)該由企業(yè)來(lái)做的事），把城市土地的改造，開(kāi)發(fā)的任務(wù)交給企業(yè)。自身把主要精力放在制定合理的規(guī)章制度，收集并傳遞房地產(chǎn)行業(yè)的信息，加強(qiáng)行政方面的監(jiān)督，做好規(guī)劃工作，超脫微觀，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)寬松的活動(dòng)環(huán)境。唯此，我們才能跳出現(xiàn)存的框框，拓寬現(xiàn)有的活動(dòng)空間，擺脫城市土地管理的窘境，變僵死的、消極的管理為靈活的、積極的管理。