重訪新公共服務(wù)理論

〔美〕珍妮·登哈特 羅伯特·登哈特 李智/譯 彭銘剛/校

摘要：新公共服務(wù)描述了一套強(qiáng)調(diào)民主和公民權(quán)作為公共行政理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)性規(guī)范。本文再次探討了新公共服務(wù)理論一些核心論點(diǎn)，并回顧了過去15年中它們的實(shí)踐和研究。作者認(rèn)為，無論是新公共服務(wù)還是新公共管理的原則都不可能成為一個主導(dǎo)范式。但是，新公共服務(wù)理論及與其理想相一致的理念和實(shí)踐，在公共行政學(xué)術(shù)領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域已經(jīng)日益變得突出。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù) 新公共管理 公民參與 公民權(quán)

新公共服務(wù)理論首先發(fā)表于2000年《公共行政評論》（PAR）的一篇論文，隨后擴(kuò)展為一本書，提出一整套理念及其相關(guān)的實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)公共行政行為中的民主規(guī)范以及公民參與。新公共管理（NPM）則由于奧斯本（Osborne）和蓋布勒（Gaebler）的《改革政府》（1992）而日漸流行。作為新公共管理的替代物而提出的新公共服務(wù)理論，探討了關(guān)于公共服務(wù)的本質(zhì)，治理中行政的角色，圍繞官僚制、效率、公平、回應(yīng)性及責(zé)任問題的價(jià)值沖突問題等。我們的目的不是發(fā)展一套新奇的理念，而是要表達(dá)傳統(tǒng)民主理論視野的重要性。我們覺得這種民主視角已經(jīng)被新公共管理的修辭學(xué)蒙上了一層陰影，后者強(qiáng)調(diào)像治理企業(yè)那樣“修補(bǔ)”一個問題叢生的政府。

《公共行政評論》提出新公共服務(wù)理論已經(jīng)15年了。這期間充滿曲折，給新公共服務(wù)創(chuàng)造了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。鑒于這些變化，我們不禁要問，在過去15年的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐領(lǐng)域中新公共服務(wù)理論的價(jià)值是怎樣得到反映的？

冒著過度簡化的風(fēng)險(xiǎn)，我們認(rèn)為公共行政人員明確考慮民主價(jià)值和公民權(quán)的新公共服務(wù)理論將會在建設(shè)社區(qū)、鼓勵民眾參與及促進(jìn)使政府更有效工作方面受益；另外，新公共管理的倡導(dǎo)者則認(rèn)為，利用市場模型和價(jià)值是理解政府的職責(zé)和運(yùn)作以及確保效率的最好途徑。

當(dāng)然，公共行政的實(shí)踐不可能劃分為兩個明顯的陣營，一個反映市場價(jià)值，另一個則反映民主價(jià)值。然而，某種價(jià)值相對于其他的價(jià)值在何種程度上需要被平衡或者實(shí)現(xiàn)，的確存在差異。例如，幾乎沒有人會說作為新公共服務(wù)理論的標(biāo)志的公民權(quán)是無關(guān)緊要的。然而，有多少重點(diǎn)放在通過對話而不是單個“顧客”的選擇來培育公民精神，差異確實(shí)存在。同樣，很少有公務(wù)員認(rèn)為效率是不重要的價(jià)值觀。毋寧說，這就是一個效率需不需要與其他諸如公民參與和社區(qū)建設(shè)價(jià)值觀相平衡的問題。

在實(shí)踐中如果價(jià)值觀通常是混合的和令人迷惑的，那么就需要明確如何和為何支持一套價(jià)值觀而反對另外一套價(jià)值觀。我們的觀點(diǎn)是，這樣做的話，我們能夠使我們的假定更加清楚，并且強(qiáng)調(diào)潛在的價(jià)值取舍。否則，這種取舍不會被考慮到。我們應(yīng)該清楚，從一開始我們就把新公共服務(wù)理論和新公共管理視為規(guī)范性而不是經(jīng)驗(yàn)性的理論。盡管研究能夠支持并且對規(guī)范性的論點(diǎn)有啟發(fā)，但它并不能完全解決這些問題。因此，本文不會宣稱新公共服務(wù)理論的價(jià)值觀已經(jīng)戰(zhàn)勝了新公共管理的價(jià)值觀，反之亦然。相反，我們會總結(jié)這些追求新公共服務(wù)理論價(jià)值觀的研究，并且回顧這些方法的益處。我們接著會問，這些研究是怎樣加強(qiáng)或削弱了新公共服務(wù)理論價(jià)值觀的規(guī)范性呢？

學(xué)術(shù)界已經(jīng)出版了大量重要的著述，用以探討新公共服務(wù)理論提出的關(guān)鍵問題。這些研究把討論大大向前推進(jìn)，向外擴(kuò)展，并且探討了新的概念框架和議題。例如，建立在新公共服務(wù)理論基礎(chǔ)之上的著述，包括斯敏寧（Zeemering）（2008）《論跨域合作的重要性》；拿巴奇（Nabatchi）和梅爾吉爾（Mergel）（2010）《論公務(wù)員視網(wǎng)絡(luò)治理為公民參與提供機(jī)會的必要性》；梅杰（Meijer）（2011）《論荷蘭民眾利用網(wǎng)上服務(wù)的途徑》；泰利（Terry）（2005）《論行政制度的弱化問題》；馮（Fung）（2013）《論政務(wù)透明的重要性》；拿爾班頓（Nalbandian）（2008）《論在日益復(fù)雜的地方治理系統(tǒng)中的公民參與的必要性》，以及杜蘭特（Durant）和阿里（Ali）（2013）《關(guān)于盡管有行政改革，但公民持續(xù)與政府的疏離問題》。這些都僅是當(dāng)前眾多關(guān)鍵分析文獻(xiàn)中的少數(shù)一些例子，它們繼續(xù)檢驗(yàn)和強(qiáng)化了新公共服務(wù)理論的信念。

評估新公共服務(wù)理論影響力的一個途徑是看它在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的存在感。如布奈森（Bryson）、柯爾斯比（Crosby）和布隆伯格（Bloomberg）注意到的，盡管有好幾個以價(jià)值為基礎(chǔ)的分析框架都強(qiáng)調(diào)公民權(quán)和民主（Boyte, 2005; Bozeman, 2007; Osborne, 2010; Stoker, 2006）, “‘新公共服務(wù)理論’無疑看起來是居于領(lǐng)先地位的競爭者”。然而，這些日益增加的文獻(xiàn)并不必然意味著新公共管理已經(jīng)喪失了它對公共行政實(shí)踐者日常工作的影響力。

毫無疑問，新公共管理曾經(jīng)對政府實(shí)踐產(chǎn)生了重要且積極的影響。盡管它可能沒有實(shí)現(xiàn)那些認(rèn)為它能夠“修補(bǔ)”政府問題的期望，但是，它對公共部門產(chǎn)生的影響仍然很明顯，并且是有價(jià)值的。效率是值得稱道的，并將毫無疑問地持續(xù)地成為公共行政實(shí)踐的標(biāo)志（Callahan, 2010; Rho, 2013; Terry, 2005）。

然而，在過去的10年里公共行政領(lǐng)域?qū)π鹿补芾淼臒崆橐呀?jīng)明顯地降溫了，這也是事實(shí)。根據(jù)拉德查爾德斯（Raadschelders）和李（Lee）對發(fā)表于2000年至2009年的《公共行政評論》上的論文的評估，新公共管理“統(tǒng)治了過去三十年的新公共行政的研究和實(shí)踐”。然而，他們也指出，“過去十年來，新公共管理因?yàn)樽陨淼木窒藓筒蛔闳找嬖馐艿脚u”（2011, 26）。例如，拉德查爾德斯和李注意到，新公共管理的成功是基于政府行政能力的提升之上的（Yang, Hsieh and Li, 2009）。新公共管理對政治、法律和文化沒有給予足夠的重視（Haruna, 2003; Kassel, 2008; Riccucci and Thompson, 2008）。而且，新公共管理也不如預(yù)期中的有效率（Leland and Smirnova, 2009; Lenkowsky and Perry, 2000; Moynihan, 2006; Thompson, 2000）。并且，新公共管理在理論和實(shí)踐之間有大量的脫節(jié)（Van Slyke, 2003; Williams, 2000）。有些學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為新公共管理忽視了立法和司法的制約（Reed and Meyer, 2004）。并且，新公共管理也腐蝕了對公民和公民社會的責(zé)任（Eikenberry and Kluver, 2004; Kelly, 2005; Romzek and Johnston, 2005）。

本文認(rèn)為，除了在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的影響之外，越來越多的證據(jù)表明新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的價(jià)值和規(guī)范正在實(shí)踐中顯現(xiàn)出來。如布奈森、柯爾斯比和布隆伯格（2014: 445）觀察到的，“如同新公共管理理論在20世紀(jì)80年代和90年代取代了傳統(tǒng)的公共行政理論一樣，現(xiàn)在，一種新的運(yùn)動正在進(jìn)行當(dāng)中，且很可能使新公共管理黯然失色”。

新公共服務(wù)理論是圍繞著七個核心內(nèi)涵建構(gòu)起來的，它們與公共服務(wù)提升公民精神和促進(jìn)民主治理的角色密切相關(guān)。為了對相關(guān)理論和實(shí)踐的發(fā)展提出一個最新的歸納，在論文隨后的部分，我們把這些內(nèi)涵提煉成四個主要問題：（1）公民參與是否有效？（2）公共利益和協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值觀如何在實(shí)踐中表現(xiàn)出來？（3）依賴于市場模型的企業(yè)家精神和民營化是否在減退？（4）我們是在劃船，掌舵還是在服務(wù)？

公民參與是否有效？

在新公共服務(wù)理論中，我們建議公務(wù)員的工作不能僅僅是回應(yīng)“顧客”的需求而快速有效地解決個人的問題。我們認(rèn)為，新公共服務(wù)理論的重心應(yīng)該是通過培養(yǎng)與民眾的信任關(guān)系，與他們一道界定公共問題，制訂備選方案，確定解決辦法來為公民參與創(chuàng)造機(jī)會。

公民參與有效嗎？

運(yùn)用公民參與戰(zhàn)略為民眾和社會帶來了好處嗎？答案是一個大大的YES。有證據(jù)表明，當(dāng)協(xié)商過程用于創(chuàng)建雙向溝通，以及政府機(jī)構(gòu)回應(yīng)它們所聽到的意見的時候，在公民精神，信任和決策質(zhì)量方面總會有較好的效果。例如，貝爾利（Beierle）和凱福特（Cayford）分析了公民參與環(huán)境政策制訂的239個案例，發(fā)現(xiàn)“公民參與通常會產(chǎn)生能夠回應(yīng)公共價(jià)值及完善的政策，同時能夠有助于解決沖突，建立信任，教育公眾并使公眾擁有知情權(quán)”（2002: 74）。他們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，使用的流程關(guān)系重大，“政府機(jī)構(gòu)具有回應(yīng)性，參與者有動力參與，協(xié)商質(zhì)量很高，參與者對流程有適度的控制，這樣的流程更加成功”（74）。

在調(diào)查世界范圍內(nèi)的公民參與實(shí)踐時，伊寧（Innes）和布赫爾（Booher）發(fā)現(xiàn)當(dāng)采用協(xié)作性流程時，收益會很明顯。在預(yù)算過程中有大量的協(xié)作對話的案例。這些對話“產(chǎn)生了在其他情況下政治上不可能達(dá)成的一致。對話也能緩解種族沖突，建構(gòu)社會資本及提升公民能力”（2004:427）。

公民參與的傳統(tǒng)途徑不可行

相反的論斷似乎也得到證實(shí)：如果公民參與是以一種“不真誠”的方式進(jìn)行的，并且基于公民的不信任和單向溝通基礎(chǔ)之上，缺乏開放的渠道和后續(xù)跟進(jìn)措施，這樣的公民參與不僅不會有效果，而且會破壞公民精神和信任關(guān)系，降低治理體系的能力（Innes and Booher, 2004）。法律上強(qiáng)制舉行的聽證會和征詢公眾意見“沒有實(shí)現(xiàn)真正的參與”，沒有使民眾覺得他們的意見得到尊重，也很少能改善決策質(zhì)量，沒有容納更廣泛領(lǐng)域的公眾。更糟糕的是，這些途徑引起了民眾的對抗，導(dǎo)致了更嚴(yán)重的極端現(xiàn)象（Innes and Booher, 2004: 419）。

不幸的是，大多數(shù)被稱為公民參與的都不是新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)的那種協(xié)商對話和參與的類型。因此，某種意義上說，如果人們指的是傳統(tǒng)的參與機(jī)制的話，聲稱公民參與沒有作用是完全正確的。相反，如果做得好的話，公民對話和參與會有相反的效果：構(gòu)建公民權(quán)利，增進(jìn)相互信任及提升能力。

當(dāng)參與被界定為從公眾聽眾會到填寫調(diào)查表格，再到參加一系列的鄰里會議時，我們便很難解釋研究的發(fā)現(xiàn)，這些研究旨在衡量公眾參與的效果。當(dāng)公民參與包括所有這些途徑時（Wang, 2001），結(jié)果是非常復(fù)雜的，這一點(diǎn)毫不令人奇怪。

為什么尋求公民參與的原因很重要？

盡管有證據(jù)顯示了公民參與的有效性，如同我們前面所說的，新公共服務(wù)理論的內(nèi)涵明顯是規(guī)范性的。這些價(jià)值在制定關(guān)于怎樣運(yùn)用公民參與戰(zhàn)略時為什么重要？公民參與的創(chuàng)新是用于管理或政治的權(quán)宜之計(jì)還是因?yàn)樗窃谧稣_的事情？楊（Yang）和查蘭漢（Callahan）（2007）認(rèn)為公民參與有三個可能的驅(qū)動力：（1）外部利益相關(guān)者的壓力所致；（2）管理層對于參與價(jià)值的態(tài)度的認(rèn)識；以及（3）認(rèn)知上的障礙，包括資源，能力和結(jié)構(gòu)上的阻礙。基于一項(xiàng)對地方政府的調(diào)查，研究者發(fā)現(xiàn)公民參與的努力確實(shí)反映了上述三種驅(qū)動力，但公共管理人員的態(tài)度解釋力最強(qiáng)：“影響公民參與決策最重要的因素是公共管理人員持有的對參與價(jià)值觀的態(tài)度。”另外，當(dāng)很勉強(qiáng)地去做公民參與或者僅僅把公民參與當(dāng)作一個邊緣的補(bǔ)充物時，那么“最能夠期望得到的也就只是它們不會帶來害處了”（Beierle and Cayford, 2002: 75）。

柯爾斯（Coursey），楊（Yang）和潘德伊（Pandey）（2012）查閱了全美行政研究項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)公共管理人員的公共服務(wù)動機(jī)和對公民參與的理解承諾“會以直接或間接的方式影響管理層對公民參與的態(tài)度”。換言之，招募和保留具有高度公共服務(wù)動機(jī)的公務(wù)員，特別是當(dāng)他們感覺到有組織支持時，更有可能導(dǎo)致良好的參與結(jié)果。這表明新公共服務(wù)理論的規(guī)范性要素對實(shí)踐具有重要的作用。如果公共管理人員重視公民參與，并且把對話視為民主治理的核心要素，他們更有可能（1）運(yùn)用更加精細(xì)的方法并且（2）對公民的訴求更具回應(yīng)性。研究表明，公共管理人員這樣做的話，更有可能對決策的制定、公民權(quán)利和治理有積極的效果。

什么方法最有效？

實(shí)踐表明公民參與有很多有效的方式。盡管長久以來人們對直接參與一直有抵觸，我們現(xiàn)在已經(jīng)處于羅伯爾特茨（Roberts）（2008）所說的“公民參與的時代”這樣一個臨界點(diǎn)了。從20世紀(jì)60年代和70年代聯(lián)邦政府強(qiáng)制性要求公民參與至今，公務(wù)員及其政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)走過一段長長的路，他們運(yùn)用多種方法和機(jī)制，在政府決策和行動的所有階段都吸收公民參與進(jìn)來。結(jié)果，“公民參與不再是假設(shè)性的：它是真實(shí)的，而且公共行政人員對其發(fā)展的作用舉足輕重”（Roberts, 2008: 4）。

2010年國際城市管理協(xié)會（ICMA）發(fā)表了《聯(lián)系起來的社區(qū)》的白皮書，記載了大量公民參與成功的方法（Svara and Denhardt, 2010）。作者發(fā)現(xiàn)各級政府在努力發(fā)展對話，在和公民互動方面正日益變得更具創(chuàng)造性。這些途徑的許多例子提供了具體的方法，它們被用于在政策制訂和資源分配方面進(jìn)行真正的公民參與。

例如，調(diào)查方法被用于征求公民對預(yù)算的意見，評估項(xiàng)目以及判斷公民偏好的參與活動的類型（Glaser, Yeager and Parker, 2006）。20世紀(jì)80年代的調(diào)查方法既不具代表性也不是系統(tǒng)的。從那以后，調(diào)查技術(shù)變得更加精細(xì)，連續(xù)使用或與其他工具聯(lián)合使用時，調(diào)查是有效的公民參與的方法。調(diào)查方法被用來設(shè)置預(yù)算的優(yōu)先順序，判斷對項(xiàng)目或服務(wù)的支持或不滿，以及獲取公民偏好何種參與類型的信息（Glaser, Yeager and Parker, 2006）。斯坦福大學(xué)開發(fā)的協(xié)商民意測驗(yàn)運(yùn)用了多階段的過程，既包括社會調(diào)查，也包括促進(jìn)對話。

網(wǎng)絡(luò)在線技術(shù)和社交媒體在過去10年已經(jīng)改變了公民參與，并在透明性方面創(chuàng)造了新高度。2011年美國和其他七個國家的政府（英國、巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓和南非）發(fā)起了開放政府伙伴關(guān)系項(xiàng)目，以公開公民之前難以輕易獲取的政府?dāng)?shù)據(jù) [馮（Fung）, 2013]。在美國，奧巴馬總統(tǒng)承諾通過互聯(lián)網(wǎng)開放政府，公民參與進(jìn)入了一個新時代。

在開放政府指令下，一項(xiàng)2011年對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)里的公眾參與的評估包括很多案例，從聯(lián)邦部門工作任務(wù)外包給大眾網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)用在線競爭、在線市政廳議事、維基以及大量的社交媒體，到用來征集信息，建立相互關(guān)系，并且鼓勵合作（Lukensmeyer, Goldman and Stern, 2011: 17-18）。技術(shù)和社交媒體在州政府和地方政府也得以運(yùn)用。拿巴奇和梅爾吉爾（2010）強(qiáng)調(diào)最佳的實(shí)踐，包括一個稱之為弗吉尼亞理念論壇的項(xiàng)目。通過此項(xiàng)目，公民能提交意見，討論并且就如何改進(jìn)工作進(jìn)行合作。在地方政府層面上，Bryer（2010）指出在德克薩斯的馬諾維爾有一個叫馬諾維爾實(shí)驗(yàn)室的項(xiàng)目。在那里，公民提交好的主意，并被獎勵積分，稱作“虛擬貨幣”。維基也被用于創(chuàng)造“虛擬專家研討會”，就像圣何塞的規(guī)劃過程一樣（Nabatchi and Mergel, 2010）。技術(shù)也被用于促進(jìn)大規(guī)模的對話，比如“9·11”恐怖襲擊之后（Civic Alliance, 2002: 1）的例子。

技術(shù)發(fā)揮了重要的作用，利用小團(tuán)體和面對面互動方面也取得了成功。比如在佛羅里達(dá)州的德爾雷海灘，公民們談?wù)摽沙掷m(xù)問題和預(yù)算問題。在同一個州的阿拉夏縣，那里的小團(tuán)體忙于一個互動的預(yù)算模擬過程，用以幫助建立預(yù)算的優(yōu)先順序。在市民學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)，比如在加州的雷德伍德市民眾會見政府官員，隨著時間的推移，市民的出席人數(shù)越來越高。在俄亥俄州的蒙哥馬利，公民學(xué)習(xí)中心使用模擬方法和親身學(xué)習(xí)，理解了稅收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他領(lǐng)域相關(guān)的政策決定的權(quán)衡。最后，基于藝術(shù)形式的公民參與途徑正在被使用，以吸引那些難以通過溝通來表達(dá)意見的市民。大量的工具被用來創(chuàng)造這些機(jī)會，包括藝術(shù)、舞蹈、戲劇和講故事（Goldbard, 2010）。

簡而言之，不依賴于傳統(tǒng)的、法令強(qiáng)制的參與機(jī)制，相反，真正的對話，已經(jīng)對決策制定、公民精神和治理產(chǎn)生了積極的效果。公民參與在各級政府治理中變得日益重要，為僅僅基于“客戶服務(wù)”和市場的模型提供了一個富有意義的對比物。

公共利益和協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值觀如何在實(shí)踐中表現(xiàn)出來？

新公共管理的倡導(dǎo)者主張公共利益要么無關(guān)緊要，要么根本不存在。相反，他們偏好依靠如同在市場中實(shí)行的個人選擇。基于自利基礎(chǔ)上個人選擇的聚集物被假定是決定和取得政策目標(biāo)的最好方式，公務(wù)員被鼓勵像企業(yè)家一樣行事，采取行動以確保類似市場的效率。

另外，在新公共服務(wù)理論范疇，尋找一個公共利益的共享觀點(diǎn)是基于對價(jià)值觀的開放的、包容的以及充分信息的討論。在過去10年，公共利益的理念——被佩里（Perry）和懷斯（Wise）定義為“回應(yīng)在公共機(jī)構(gòu)和組織中的主要或獨(dú)特動機(jī)的個人傾向”（1990: 368）——這種方法得到充分認(rèn)證。例如，據(jù)發(fā)現(xiàn)，公民對政府的信任和信心是建立在這樣的認(rèn)知之上，即政府政策主要是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。格拉瑟爾（Glaser）、帕克（Parker）和佩頓（Payton）以及格拉斯（Glaser）、鄧哈爾德（Denhardt）和漢密爾頓（Hamilton）（2002）所做的研究支持了這一論斷；當(dāng)政府機(jī)構(gòu)明顯將其努力集中于提升社區(qū)福利和公共利益時，公民為城市投資付費(fèi)的信任和意愿就會增加。

在理解什么驅(qū)使個人擔(dān)任公職并激勵他們有效提供服務(wù)方面，公共利益也是至關(guān)重要的。1996年，佩里建議衡量公共服務(wù)動機(jī)有四個維度：（1）政策制定的吸引力，（2）對公共利益的承諾，（3）同情，以及（4）自我奉獻(xiàn)。這個分析框架促進(jìn)了隨后的大規(guī)模研究。2010年，佩里、霍登漢（Hondeghem）和懷斯回顧了過去20年的研究，得出結(jié)論，盡管這些研究存在方法論和其他方面的問題，但總體上能夠支持這樣一種理念，即公共服務(wù)動機(jī)使人們選擇擔(dān)任公職工作，而且對績效提升也有積極的作用。

公共利益與公共選擇

新公共服務(wù)理論的支持者認(rèn)為，公共利益的概念對公共行政及其相關(guān)工作至關(guān)重要。諷刺的是，早期公共服務(wù)理論家們看起來在這一點(diǎn)上認(rèn)同新公共服務(wù)理論。這些公共服務(wù)理論家在安排民營化和合作生產(chǎn)方面更承認(rèn)公共利益的作用。例如，奧斯特多姆（Ostrom），蒂布特（Tiebout）和沃倫（Warren）在1961年認(rèn)為，如果在談判者中間，有一套合適的公共利益得到足夠的闡明，當(dāng)它們對所有相關(guān)方帶來足夠大的回報(bào)時，協(xié)作性制度安排就會起作用（1961: 883）。邁克爾·麥金尼斯（Michael McGinnes）和奧斯特多姆（Ostrom）在回顧文森特（Vincent）、蒂布特的著述時注意到，文森特和公共服務(wù)理論之間的緊密關(guān)系具有諷刺性，考慮到他的強(qiáng)力的批評：“公共服務(wù)理論把對公共政策效率重要性的無休止的強(qiáng)調(diào)帶到政治學(xué)領(lǐng)域……在多中心秩序里，個人或社區(qū)為了追求其他的目標(biāo)，不管是什么，比如責(zé)任、公平或者自然可持續(xù)性，都有可能犧牲效率。”（2012: 19-20）

如布澤明（Bozeman）（2007）說明的，旨在創(chuàng)造一個合作共享的公共利益概念時，公共行政人員不應(yīng)該尋求源于個人選擇產(chǎn)生的問題的快速解決之道，相反，應(yīng)該為創(chuàng)造共享利益和責(zé)任提供幫助。這與新公共管理模型強(qiáng)調(diào)自利形成鮮明對比。新公共管理模型建議公共管理人員應(yīng)該通過賦予公共管理人員與私營部門類似的自由，尋求生產(chǎn)率和效能的最大化。正如奧斯本和蓋布勒所言，“理念是讓他們像所有者一樣思考”，并且問，“如果這是我自己的錢，我還會像這樣花嗎？”（1992: 3）另外，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共資金不應(yīng)該像花自己的錢一樣花費(fèi)。相反，公務(wù)員要對民主過程和制度負(fù)責(zé)，應(yīng)該“大幅提升讓公民參與政策過程的能力”（Denhardt and Denhardt, 2011: 102）。

公共利益，網(wǎng)絡(luò)，以及協(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)力

大多數(shù)公共議題，都有大量的利益相關(guān)者和不同的視野，因此，日益需要使用集體的、協(xié)作的方式去運(yùn)作項(xiàng)目，以滿足公眾需要。這種趨勢的一個方向標(biāo)是《公共行政評論》（2006）出版了關(guān)于“協(xié)作性公共管理”的特刊。為了這個論壇，編輯將協(xié)作性公共管理定義為在多組織制度安排下的促進(jìn)和運(yùn)作的過程，用以解決單個組織難以輕易解決的問題。“協(xié)作意味著一起工作，一起合作以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，在多部門關(guān)系下跨界工作。”（O' Leary, Gerard and Bingham, 2006: 7）

顯然，在我們最初提出新公共服務(wù)理論之后，公共政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不同了，從單一的政府部門獨(dú)自行動或與一個或兩個其他的部門一起行動，到一個由大量的行動者組成——公共的、私營的以及非營利性的——每一個行動者都帶來了他們各自的特殊的利益、資源以及專業(yè)技能——這樣復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)治理系統(tǒng)。索倫森（Sorensen）和托費(fèi)因（Torfing）把治理網(wǎng)絡(luò)定義為“（1）一個相對穩(wěn)定表達(dá)利益的橫向的相互依賴但獨(dú)立運(yùn)作的行動者；（2）通過談判進(jìn)行互動；（3）發(fā)生在定期的規(guī)范的、認(rèn)知的、富有想象力的框架內(nèi)；（4）在外部機(jī)構(gòu)設(shè)立的限制內(nèi)自動調(diào)節(jié)；（5）有助于公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”（2007: 9）。

如果這是事實(shí)的話，強(qiáng)調(diào)層級制權(quán)力、基于職位的權(quán)威、嚴(yán)格的管理控制的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)模式似乎不適宜于現(xiàn)代治理體系了。而且，毫不奇怪的是，其他的部門也對這些相同的模式提出質(zhì)疑。2010年IBM在世界范圍內(nèi)對公共部門和私營部門的首席執(zhí)行官進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查，反映了我們生活的全球化世界的混亂和復(fù)雜。這樣的環(huán)境要求不僅僅是命令和控制——還要求更具靈活性、更具適應(yīng)性和分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

依賴于市場模型的企業(yè)家精神和民營化是否在減退？

為了獲得績效以及更好地回應(yīng)顧客需求，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)分權(quán)、民營化和競爭。相反，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，民營化和企業(yè)家精神的價(jià)值可能會貶低公共利益和諸如公平、代表性和公正等的價(jià)值觀。

民營化和合同管理并不像新公共管理理論預(yù)測的那么成功。自1982以來，每隔五年，國際城市管理協(xié)會都會進(jìn)行一項(xiàng)調(diào)查，這項(xiàng)調(diào)查是關(guān)于美國地方政府公共服務(wù)提供的替代性安排。自調(diào)查開始之后，公共服務(wù)提供最普遍的形式是公共組織。在1992年，也就是奧斯本和蓋布勒的書出版之時，50%的公共服務(wù)是公共雇員提供的。到2002年，直接提供公共服務(wù)的比例增加到59%。五年后的2007年，52%的公共服務(wù)是由公共部門提供。因此，除了在2002年合同管理有適度的增長外，合同管理在過去30年一直保持相當(dāng)穩(wěn)定的水平。

然而，故事并沒有講述完整。變化了的是政府與誰簽訂合同，這些合同的性質(zhì)如何，以及合同管理既包括合同外包也包括收回承包合同。例如，從1992年到1997年，“平均而言，政府新外包六項(xiàng)公共服務(wù)，收回四項(xiàng)公共服務(wù)的承包合同”（Hefetz and Warner, 2004: 172）。在一項(xiàng)對26個收回外包合同的案例分析中，巴拉爾特（Ballard）和華特（Warner）（2000: 6）發(fā)現(xiàn)，在絕大多數(shù)情況下，糟糕的服務(wù)質(zhì)量、合同的不確定性，以及監(jiān)督帶來的挑戰(zhàn)是把公共服務(wù)重新交還給公共組織提供的原因。在總結(jié)他們的研究成果時，哈菲特茨（Hefet）和華特認(rèn)為，數(shù)據(jù)“支持了新公共服務(wù)的理念，即公共管理人員不能僅僅作為市場過程的引導(dǎo)者；他們還要平衡技術(shù)和政治的考量，以捍衛(wèi)公共價(jià)值。”（Hefetz and Warner, 2004: 171）

不僅僅是美國的地方政府管理人員正在反轉(zhuǎn)民營化的趨勢。英國和新西蘭是最早支持新公共管理運(yùn)動和以市場方法管理政府的國家。這兩個國家都頒布了法令，在努力促進(jìn)大規(guī)模的民營化過程中要求強(qiáng)制性采用競爭性的合同管理。特別是對美國的新公共管理的支持者而言，新西蘭是一個模范（Osborne and Gaebler, 1992）。自那以后，英國和澳大利亞都廢除了公共服務(wù)合同的競爭性競標(biāo)，新西蘭的首相集中精力重建政府提供公共服務(wù)的能力。民營化背后的理念是通過市場選擇，它會給顧客更多的選擇。在實(shí)踐中，政府通常只跟一個或兩個服務(wù)提供商簽約。在前者的情況下，顧客選擇既沒有增加，也沒有減少。結(jié)果，“公民作為顧客沒有辦法選擇服務(wù)提供商”，因此和公共服務(wù)是由公共組織提供時一樣（Warner, 2008:167）。華特得出結(jié)論說，“增加地方政府服務(wù)提供的角色的試驗(yàn)沒有足夠地提升效率、公平和公民發(fā)言權(quán)”。這并不表示我們要回歸到以前的“舊公共行政”。毋寧說，“它預(yù)示出現(xiàn)了一個新的平衡位置，混合使用市場、民主和計(jì)劃，以達(dá)成既能保證效率又能達(dá)成社會最優(yōu)的決定。”（Hefetz and Warner, 2004: 171）

政府對完全合同和混合合同的使用也發(fā)生了變化。完全合同是在公共服務(wù)完全外包給非政府組織實(shí)體時使用的制度安排。混合合同用于公共組織和私營組織共同提供服務(wù)。“混合性服務(wù)提供對于市場支持者來說是驚恐之源，這些市場支持者視這些冗余為潛在的無效和不必要的。”（Warner and Hefetz, 2008: 163）如同華特和哈菲特茲于1992年在對國際城市協(xié)會的數(shù)據(jù)分析時發(fā)現(xiàn)，完全民營化的合同是混合型合同的兩倍。到1997年，局面反轉(zhuǎn)了。混合型合同是完全合同的一點(diǎn)五倍。在這段時間，完全合同占公共服務(wù)提供的比重從33%降至18%。相反，混合型合同從1992年的18%上升到24%。這意味著，2002年與1992年相比，公共服務(wù)更少被純粹外部合同提供，以及“混合型公私合伙提供公共服務(wù)有了顯著的上升”（Warner and Hefetz, 2008: 155）。

華特和哈菲特茲通過分析這些數(shù)據(jù)得出一些有趣的結(jié)論。“通過直接介入公共服務(wù)提供，政府能確保承包商維持有效率的過程、高質(zhì)量的服務(wù)、低廉的成本以及公眾的滿意度”（Warner and Hefetz, 2008: 162）。他們對經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的回顧表明，隨著時間的推移，私營部門提供公共服務(wù)并不能節(jié)約成本，其中的部分原因是因?yàn)楸O(jiān)督要耗費(fèi)成本。正如利奧在研究公共教育的合同時發(fā)現(xiàn)，“利用12年期間的數(shù)據(jù)得出的結(jié)果反復(fù)確認(rèn)了更多的合同治理產(chǎn)生了更大的官僚體制，因?yàn)樾枰O(jiān)督合同的履行”（2013: 332）。他們建議，當(dāng)民營化作為一個“政治項(xiàng)目”時，城市管理人員需要認(rèn)識到平衡對效率的關(guān)注和公民滿意度，以及監(jiān)督私人承包商帶來的挑戰(zhàn)。

我們是在劃船，掌舵還是在服務(wù)？

新公共管理理論的倡導(dǎo)者奧斯本和蓋布勒建議政府的職能要偏離公共服務(wù)提供（他們稱之為劃槳），轉(zhuǎn)向政策的形成（他們稱之為掌舵）。在新公共服務(wù)理論內(nèi)涵里，我們主張公務(wù)員日益重要的角色是通過幫助公民表達(dá)自己的權(quán)利以及滿足他們的共同目標(biāo)，服務(wù)于公民和社區(qū)，而不是盡力控制社會或者僅僅為社會掌好舵。然而，我們也注意到，確保實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的責(zé)任并不簡單。在我們看來，公務(wù)員不僅需要關(guān)注市場，而且要關(guān)注一長串的其他方面，包括地方、州以及聯(lián)邦法律、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政治氣候以及社區(qū)價(jià)值和公民利益。

公共行政人員長久以來一直苦惱于如何測量公共項(xiàng)目的產(chǎn)出，它多元且時有沖突，再加之公共問題日益難以解決及其“頑皮”的本質(zhì)特征。與這里的討論特別相關(guān)的是，傳統(tǒng)上的績效測量工具忽視了公民的潛在作用，而這種作用是有意義的，也是有用的。它們同樣忽視了需要測量公共項(xiàng)目對公民權(quán)利的影響。

如卡拉漢（Callahan）（2010）和沃林（Woolum）（2010）認(rèn)為我們應(yīng)該賦予公民在政府評估自身的服務(wù)時發(fā)揮作用的權(quán)利。通過這樣的方式，才能測量真正對民眾有意義的東西。當(dāng)然，公民想要看到的測量結(jié)果可能與政府人員想要看到的測量結(jié)果不同，但雙方的看法均是有價(jià)值的。例如，在愛荷華州公民發(fā)起的績效評估項(xiàng)目包括如下的內(nèi)容：“績效的測量有助于公民評估服務(wù)的績效嗎？普通的民眾能夠理解績效的測量嗎？”丹佛市的伍勒姆城市項(xiàng)目、堪薩斯州的德比、華盛頓的范庫弗峰，這些地方都吸引了公民參與績效評估項(xiàng)目，并且“讓公民發(fā)聲，以識別優(yōu)先順序和目標(biāo)，并決定成功的指標(biāo)”。（2010: 102）

考慮美國的績效評估項(xiàng)目時，卡拉漢建議，最好的測量是尋求社區(qū)的持續(xù)參與，以主題或議題方式而不是僅通過部門提供數(shù)據(jù)，使用平實(shí)的語言、切實(shí)的措施，并且適時地使用論壇和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來分享信息。她介紹“平實(shí)語言匯報(bào)”是華盛頓州政府管理責(zé)任和績效項(xiàng)目的特點(diǎn)；紐約市的“我的社區(qū)統(tǒng)計(jì)”，允許民眾更容易比較不同街區(qū)的不同服務(wù)；華盛頓特區(qū)的TrackDC網(wǎng)址，讓使用者很容易就能獲取預(yù)算和支出的數(shù)據(jù)（Callahan 2010）。

其他人不僅僅強(qiáng)調(diào)讓公民參與開發(fā)績效測量戰(zhàn)略的重要性，而且也強(qiáng)調(diào)測量公共項(xiàng)目對公民權(quán)的影響。從政策反饋理論出發(fā)，維楚斯基（Wichowsky）和曼寧漢（Moynihan）認(rèn)為“有證據(jù)表明某些政策對政治參與、社會資本、公民的歸屬感以及政治效能有重大的影響”（2008: 908）。他們客觀地論證了績效測量怎樣影響公民權(quán)產(chǎn)出的，比如政治效能感、社會信任以及市民參與。

總而言之，公務(wù)員有時候在直接提供服務(wù)時“劃船”，有時候在創(chuàng)造決策的影響因素和過程時，也在“掌舵”，并且他們的角色日益變成服務(wù)于公民及治理網(wǎng)絡(luò)。他們不僅負(fù)責(zé)服務(wù)提供和規(guī)則制定，而且也負(fù)責(zé)發(fā)展公民權(quán)，幫助廣泛的組織和個人組成的網(wǎng)絡(luò)發(fā)現(xiàn)公共行動的共同目標(biāo)。

結(jié)論

新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的倡導(dǎo)者同樣想找到“答案”，而政府和治理總是并且一直是復(fù)雜的。如果我們對面臨的問題和挑戰(zhàn)有簡單的答案的話，我們早就提出解決之道了。這不是一個理論模型對，另外一個模型錯的問題。毋寧說，它是一個程度問題，即相對于一些其他的價(jià)值，比如民主和集體公共利益；某些價(jià)值，比如效率，在何種程度上需要平衡或者再平衡。

新公共服務(wù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)并不是沒有障礙和潛在的問題。不是所有的產(chǎn)生于公共過程和對話的公共價(jià)值的表達(dá)“道德上都同樣讓人信服”（Moore, 2014: 474）。并且，公共對話能被資源豐富的特殊利益集團(tuán)和黨派活躍分子所統(tǒng)治。這些黨派活躍分子精于設(shè)計(jì)議題（Jacobs, 2014）。此外，有些時候，市場模型可能更合適。畢竟，市場是有效的途徑，它可以管理政府活動和開支，以滿足公民個體的偏好。

盡管如此，我們認(rèn)為，我們應(yīng)該持續(xù)地質(zhì)疑個人關(guān)于自身利益的判斷是否為公共價(jià)值最好的或唯一的裁決者。我們不能否認(rèn)，“一個網(wǎng)絡(luò)化的多部門的，沒有任何人能完全掌控的世界的挑戰(zhàn)”以及，需要“接受超越效率和效能的其他價(jià)值——特別是民主價(jià)值”（Bryson, Crosby and Bloomberg, 2014: 445）。盡管市場是有效率的，但“公共價(jià)值的正確的裁決者必須是集體的公眾——在民主治理過程中完美的形成的”（Moore, 2014: 474）。那些民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，我們有理由保持樂觀：“最近的研究表明，公民參與關(guān)于公共政策的協(xié)商達(dá)到令人吃驚的程度”; 2/3的報(bào)告提到關(guān)于參與公共議題的“公共對話”，以及25%的人以面對面的方式參與有組織的論壇，這令人印象深刻（Jacobs, 2014: 492）。

新公共服務(wù)的原則和新公共管理的原則都不能表明自己已經(jīng)成為主導(dǎo)范式，但是新公共服務(wù)理論，其理念以及與理念相一致的實(shí)踐，在公共行政理論界已經(jīng)變得日益突出。理論和實(shí)踐目前的情形最好被描述為一個更加微妙的觀點(diǎn)，即公共行政既回應(yīng)基于市場的價(jià)值，也回應(yīng)民主的價(jià)值。在我們的第一本書中，我們認(rèn)為一套價(jià)值——或者新公共管理理論或者新公共服務(wù)理論——最終必須占據(jù)主導(dǎo)地位，并且，在我們看來，新公共管理的實(shí)踐應(yīng)該融入新公共服務(wù)理論理念之中。但在這一點(diǎn)上，其實(shí)我們看到的更多的是混合物，有些學(xué)者和實(shí)踐者贊成兩者中的某一些方面。然而，方向是朝向增加治理過程中的公民參與。

盡管本研究還不能解決關(guān)于治理的規(guī)范性問題，但進(jìn)一步探尋使用多種變化措施下隱含的價(jià)值研究和實(shí)際效果，可能會更好地理解在什么環(huán)境下使用什么是最有效的這一問題。然而，我們的觀點(diǎn)是，從規(guī)范性立場出發(fā)，新公共服務(wù)理論對新公共管理的經(jīng)驗(yàn)有更多的包容空間，而不是相反。特別是，新公共管理理論某種程度上依賴于公共選擇理論和“對效率的不間斷地強(qiáng)調(diào)”（McGinnis and Ostrom, 2012: 19）。以價(jià)值為基礎(chǔ)的模式比如新公共服務(wù)理論將繼續(xù)提供一個必需的對比物。

公務(wù)員在一個復(fù)雜的且不斷變化的環(huán)境中，在沖突性價(jià)值的情形下發(fā)揮作用。職業(yè)精神被定義為一套價(jià)值和行動框架，不僅僅描述組織的特征，而且用來激勵那些隸屬于組織的人。在公共服務(wù)里，我們能談?wù)撀殬I(yè)精神，強(qiáng)調(diào)效率、專長、效能以及忠誠等價(jià)值。我們也談?wù)撁裰骶瘢瑥?qiáng)調(diào)公民權(quán)、民主和社會公平。我們贊同撒明寧（Salminen）和曼特沙魯（Mantysalo）的觀點(diǎn)，即職業(yè)的公共服務(wù)精神能夠彌合導(dǎo)向價(jià)值和民主價(jià)值之間的差別，通過“創(chuàng)造適當(dāng)性的邏輯……關(guān)于質(zhì)量和績效”（2013，169）。職業(yè)精神不是純粹客觀的，相反，職業(yè)精神承認(rèn)對價(jià)值的判斷，以及這些價(jià)值應(yīng)該怎樣被平衡、倡導(dǎo)以及調(diào)和是必不可少的，而且應(yīng)該被個人價(jià)值和職業(yè)精神所引導(dǎo)。這些判斷使得持續(xù)的對話和強(qiáng)大的公共服務(wù)精神的框架成為必然。我們把這些辯論視為可持續(xù)發(fā)展的一部分，這種發(fā)展能激發(fā)理論和實(shí)踐，并且界定公共服務(wù)目前的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

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