第二節 廣東省推進城鄉一體化的社會背景

廣東省推進城鄉一體化的社會背景可以總結為一個關鍵詞，即“轉型”。具體體現在進入“十二五”時期，中國社會經濟發展面臨十大轉型，這十大轉型對廣東城鄉一體化的意義各不相同，有的需要通過推進城鄉一體化順利實現這些轉型；有的轉型是社會經濟發展趨勢所向，是城鄉一體化需要面對的，需要順勢而為；有的轉型為廣東的城鄉一體化提供了新的理念和思路，為制定城鄉一體化推進路徑提供依據。

（1）由物質生產為中心向加快公共服務供給為中心的轉型

改革開放30多年，解決了我國物質短缺的問題，“十二五”和“十三五”期間，社會需求最短缺的是公共設施和社會服務。同時需要的還有分享成果的正義與公平，這需要制度的創新和體制的優化才能實現。其中，以大力提高農村居民民生質量為核心內容的城鄉公共服務均等化、現代農業產業園和特別農業生產功能區的生產性服務是兩大重點內容。

（2）由城市和工業本位向“三農”優先、城鄉共同發展轉型

2009年12月27日召開的中央農村工作會議，明確提出“三農”優先的區域發展思路，具體提出要牢牢把握四個“點”：一是把握加強“三農”這個根本立足點，二是把握推動資源要素向農村配置這個重要著力點，三是把握城鎮化與新農村建設協調推進這個戰略著眼點，四是把握城鄉改革聯動這個關鍵切入點。

2011年中央財政投入“三農”的資金是前所未有的。2011年“兩會”期間，發展改革委新聞發言人在2011年3月8日表示，2011年中央財政擬安排用于“三農”的投入為9884.5億元，比上年增加1304.8億元。主要包括以下四個方面：一是加快改善農村生產生活條件；二是加強以水利為重點的農業和農村基礎設施建設；三是改善農村生產生活條件；四是實施新一輪農村電網改造，加快無電地區電力建設。

城市主導的區域經濟增長方式不利于城鄉一體化的推進。

（3）由投資與外貿推動向消費推動為主轉型

中國區域經濟增長長時間依賴于投資拉動，進入改革開放以后，外貿和投資成為區域經濟增長拉動的兩大核心動力，消費對經濟增長的拉動力遠沒有被激發出來。研究表明，要實現未來GDP年均增長保持7%—8%，在現有的依賴投資拉動增長模式下，難度很大。對資本的巨大需求會導致資本形成率和投資率持續升高，使經濟結構扭曲而最終導致經濟增長難以為繼。我們雖然應該注重投資對推動經濟的作用，但是絕不能依靠投資拉動型經濟增長方式保經濟增長，不能因為經濟增長下滑的壓力太大而由出口導向型經濟轉向投資拉動型經濟，我們的正確選擇只能是在啟動投資的同時，要大力啟動消費，將經濟的可持續增長放在消費有效增長的基礎上。只有將消費作為經濟增長的動力，經濟增長才算是回歸其本意：任何經濟活動都是為了人，為了人的福祉，為了人的提升和發展，以人為本。提高消費能力、營造消費環境等手段是重點，但在當前的條件下，擴大國內消費，最主要的是讓城里人沒有后顧之憂，讓農民看到增收希望。加大服務業和公共品供給，發展農村經濟，加快農村城鎮化步伐是促進經濟增長方式轉型的基礎，推進城鄉一體化是實現經濟增長方式向消費拉動轉變的關鍵。

（4）由農村剩余勞動力無限供給向勞動力短缺的老齡化社會轉型

中國的人口紅利將逐漸消失，勞動力剩余背景下的產業結構必將難以為繼，老齡化、高撫養率社會即將來臨。因此，如何解決產業結構升級和優化以及人口老齡化、勞動力短缺等社會、經濟問題將是廣東省城鄉一體化必須面對的艱巨任務。

2015—2030年中國人口撫養率將大幅度上升。如果將現階段的代際人口結構簡化為2—4—2—1，隨著20世紀50年代出生率高峰一代在未來10年中逐漸退出生產領域，代際人口結構將變動為4—2—1—1，人口撫養負擔將是目前的3倍。人口老齡化對經濟的不利影響表現為：養老負擔增加，這將意味著不再有廉價勞動力供給；技術創新能力下降（有研究表明，發明家的創新成果大多在30—44歲的青壯年期完成）；國民儲蓄率和投資率將大幅度下降。如果我們借用聯合國人口署的資料比較中日兩國人口撫養率，會發現2010年中國人口撫養率處于最低水平，人口紅利比日本20世紀80年代大得多。但是2020—2030年中國人口老齡化問題將變得十分嚴重。2020年是一個重要的時間節點，因為這一年中國的人口結構與日本泡沫經濟破滅的1990年相當，并且此后中國人口結構將以比日本20世紀90年代更快的速度惡化。因此，如果2015—2020年中國不能將投資的重點從低端制造業和基礎設施等方面轉向醫療、教育等人力資本積累以及高新技術領域，不能實現經濟增長方式從要素投入轉向效率增進，中國經濟增長將在2020年以后下一個較大的臺階。

中國改革開放后確立的出口導向型經濟，是基于出口產品的低價優勢，低價是基于勞動力的廉價、資源環境損耗的無約束。因此，很大程度上說我國的出口導向戰略是農村無限廉價勞動力剩余而推動的，當勞動力不再成為剩余要素，出口產品的低價優勢不復存在時，我們面臨產業結構升級和科技創新的必然選擇，但是結構升級需要長期的過程，科技創新依賴人力資源的高級化，這都不是短期內能夠實現的。區域經濟發展要獲得持續的驅動力，我們只有尋求別的動力，這就是內需和投資。顯然，擴大內需遠比大規模投資有優勢，不會產生因金融市場動蕩而導致系列社會風險，關注民生和擴大消費是相輔相成的。我國的國情是，消費的主體市場在農村，擴大消費、擴大內需的希望和潛力在農村。這就是我國老齡化社會來臨、人口紅利耗竭的背景下，必須加快推進城鄉一體化步伐的內在邏輯。

（5）由國富優先向國強民富轉型和由“先富”向“均富”轉型

我國從改革開放時實行的“舉國體制”、“集中全國力量辦大事”的機制導致了民不富而國先富，同時期提出的“讓一部分人先富起來”的政策讓少數人暴富而多數人貧窮。就“國富”來說，經過改革開放，我國的經濟實力確實大大增強了，經濟總量已超過日本，躍居世界前兩位。但是人均GDP不到日本的1/10，仍列世界第100名之后，總體說是“民窮”。同時我國的人際收入差距巨大，我國人民生活水平總體上比過去有很大提高，部分人群已經暴富。據估計，2009年我國百萬美元以上的富豪人數已達67萬，居世界第三；資產超10億美元的富翁人數僅次于美國，名列全球第二，我國也成為世界第二大奢侈品消費國，但是大部分國民確實很窮。因此，我國目前是“國富與絕大多數人貧窮、民窮與少數人先富”并存。

目前我國收入分配領域最核心的問題，是貧富差距急劇擴大，兩極分化趨勢明顯，國家稅賦較重。要克服和扭轉貧富差距擴大和兩極分化的趨勢，需要政策轉向，一是“讓一部分人先富起來”的政策向“均富”轉型；二是讓利于民，大力發展民生事業，尤其要讓農民、農村富裕起來，實現基礎設施城鄉一體化和基本公共服務城鄉均等化，提高農民的人居質量和民生水平，他們富裕了中國才真正民富了。

（6）由大中城市建設優先向小城市和中小城鎮建設轉型

城鄉經濟社會一體化的基礎是高度城市化，這已經成為學界的基本共識。解決農村剩余勞動力就業問題、解決農民致富問題、解決農業現代化問題、解決農村居住環境問題等，不能就農業論農業、就農村論農村，實際上，解決“三農”問題的關鍵相當程度上取決于城市，城市化水平提高了，大部分“三農”問題也就迎刃而解。

問題是，我們該采取什么樣的城市化發展方針？大中城市優先抑或中小城市優先？從有效推進城鄉一體化的角度看，顯然是讓小城市和農村城鎮優先發展。北京市城鄉一體化的關鍵舉措就是通過推進農村城鎮化實現城鄉基礎設施、公共服務、產業布局、人口與就業、綜合配套政策改革等方面快速實現城鄉統籌的局面。北京市將農村鄉鎮分為融入城市型鄉鎮（66個）、自發展型鄉鎮（27個）、現代農業型鄉鎮（42個）、生態服務型鄉鎮（62個）四種類型，分別采取融入大中城市、政府培育建設和通過新型農村社區建設三條途徑，分別對上述四類鄉鎮進行培育，逐步擴大規模、壯大實力，加快農村城鎮化進程，以此推進全市的城鄉一體化進程。

（7）人地關系由人—地沖突向PRED和諧建設轉型

環境損耗、資源消耗為特點的產業體系和經濟再生產方式向兩型社會建設轉變。以經濟建設為中心的國家發展戰略難以避免地追求經濟的高速增長而忽略環境與生態，長期的結果是物質財富積累的同時也破壞了和諧的人—地關系。我們必須實現國家發展戰略的轉型，重點是建立起以人的發展為核心的人口增長與空間分布（P）、資源的永續利用（R）、撫育良好生態環境（E）、適度的經濟增長（D）四大人—地要素的和諧與統一。

（8）空間發展戰略：由極化發展向均衡發展轉型

區域社會—經濟的發展總是由低水平均衡向區域集聚以提高發展效率的路徑演化，當集聚導致過度極化時，集聚的效率下降、集聚的衍生問題繁多時，空間的繼續極化將導致區域發展的總體效率下降甚至無效，空間擴散將成為新的需要。因此，區域社會經濟的演化歷程總是由均衡走向非均衡再走向新的均衡，循環往復。區域空間結構也相應地由極化走向擴散再向新的極化方向演進，循環往復，推動區域的社會經濟結構不斷向高級階段演進。我國的空間極化體現在兩個方面：區域差異和城鄉差異。導致這兩大差異的原因有三個：一是區域發展的客觀規律。追求空間正義和空間公平是人類的理想，區域發展不可能有絕對的均衡，也不可能有永遠的均衡，必然會出現均衡與極化演替的周而復始。二是我國區域發展條件的差異。環境惡劣的、資源貧乏的區域的發展必然要落后于自然條件良好的區域，發展條件的差異是導致區域差異的主要原因。三是國家意志，即人為的制度安排。這應當是導致城鄉差異的主要原因。因此，我們在追求和諧社會發展目標時，既要促進落后區域的發展，又要縮小城鄉差距，兩大任務必須同步推進。目前，廣東省內部的珠三角、粵東西和粵北之間的區域差距在持續擴大，每個城市經濟區內的城鄉差距也在繼續擴大，空間極化態勢必須盡快扭轉，區域空間結構優化的目標十分明確，即引導區域關系和城鄉關系由極化走向均衡。加快落后區域發展并構建發達區域支援落后區域的政策體系是實現區域均衡的不二路徑，發展“三農”加快農村發展并構建以工補農、以城帶鄉的政策體系是實現城鄉均衡的不二路徑。

（9）區域問題解決方案：由城鄉孤立視角向區域視角轉型

區域社會經濟發展問題的解決，在二元經濟格局及其體制與政策的約束下，基本上是站在城、鄉孤立的角度思考問題的解決方案，采取“就城市論城市、就鄉村論鄉村”的邏輯解決城鄉建設出現的各種問題，通常效果是不理想的。實際上，諸多城市問題的解決要依賴鄉村的參與，同樣諸多“三農”問題的解決出路通常在城市。因此，站在區域的高視角，對很多城市問題或者“三農”問題的解決視野就開闊多了，大多數問題迎刃而解。這些問題主要集中在10個方面：

·城市交通問題

·城市住房問題

·糧食問題與城市菜籃子問題

·農村剩余勞動力轉移問題

·農村過疏化問題

·農民增收、農業低效益問題

“十五”期間，我國的《十五計劃綱要》提出的農民增收目標是農民人均純收入增幅每年達到5%，但實際增幅只有4%，而城鎮居民收入增幅為8%，城鄉居民收入持續擴大。原因是多方面的：一是市場屬性，資源要素總是向高收益的產業和區域自動配置，是推動城鄉差距擴大的動力；二是制度慣性，體現在二元經濟政策的烙印影響；三是思維習慣，城市本位、工業本位的思維。但是我們認為，農民增收難的根本原因在于以糧食為主的農產品的社會需求彈性低、比較效益低的市場特性決定的。因此，農民要增收，只有三條途徑：一是從區域整體發展的高度，做出新的制度安排，實施工業反哺農業、城市反哺農村；二是從農業內部出發，促進農業產業升級。在確保糧食生產的前提下，農業主導產業向消費需求彈性大的農產品生產轉型，大力發展現代農業；通過農業產業化途徑大力發展優勢農產品和經濟作物的生產，同時通過加大農業產業園區建設，促進農業生產價值鏈向第二、第三產業延伸；三是以促進農村城鎮化，加快農村工業和農村服務業發展，并有選擇地承接大中城市的產業轉移，發展城市來料加工業務，帶動大量農村居民步入工業領域。可見，解決農民增收、農業低效益難題，需要跳出農業和農村，站在區域整體角度，從城市找出路、從城市化找出路。

·城市建設用地問題

·農村土地問題

·農業產業化問題

·農村社會事業發展問題

城鄉一體化也是解決許多城市民生問題的可靠途徑，尤其能解決目前珠三角大都市連綿區的兩大最棘手的民生問題。一是能幫助城市“治堵”。城鄉基本公共服務均等化與基礎設施城鄉一體化，將有利于大城市“治堵”。區域城市化和城市區域化、大城市去工業化、區域城市多中心化等均有利于人口和生產的均衡分布，在實現城鄉一體化的同時，也可以避免人口過度集聚于大城市，減少城鄉人口的無序盲目流動，節約社會公共資源，提高流動效率。醫院的外遷可以減少進城人流，學校的均衡布局可以引導人口的均衡分布，流動空間的合理規劃同樣可以引導人口的均衡分布。二是能平抑城市菜價，解決城市“菜籃子”問題。菜價的平抑、農副產品的供給是城鄉一體化的動力之一。按照杜能農業區位論，最有效率的區域空間結構形態就是構建核心—外圍形態的城鄉一體化結構。城市農副產品的消費安全、價格的平穩可控，最佳的辦法是由周邊鄉村穩定地供給（運輸成本問題、時效問題），因此在城市周邊的鄉村建立農副產品生產基地，實現鄉—城直供，是城鄉一體化的最直接好處。滿足城市的大宗、鮮活農副產品需求，是鄉村的責任，鄉村發展條件（基礎設施、公共服務等）的改善也是城市、工業的責任，這是城鄉一體化的重要動力。

（10）“不穩定群體”的政治誘因向民生誘因轉型

新中國成立后至改革開放初期，“不穩定群體”主要是由于不同人群對社會體制和發展方針的不同政治理念差異而形成的，這種政治上的不同訴求體現的是敵我矛盾。隨著經濟建設成為我國社會建設的主要內容后，這種因政治訴求不同而形成的“不穩定群體”越來越少，而因對經濟建設方針不認同及經濟利益受損導致的不穩的群體越來越多。從發生群體性上訪和群體性沖突的個案數量看，目前絕大部分社會不穩定因素都是由社會分配領域的不公平而導致人群分化產生的。換言之，“不穩定群體”的誘因明顯從政治利益向經濟利益轉型。

為什么經濟利益原因會導致目前“不穩定群體”大量產生？根本原因是空間正義與空間公平在區域間、城鄉間得不到保障，其中尤其以城鄉不公平而導致的群體性沖突事件不斷上升最為突出。城鄉間社會公共資源的分配不均、城市剝奪鄉村的政策和體制是導致城鄉間、工農間導致群體性沖突的根源。

目前，產生社會不穩定的群體性沖突事件，主要有兩類：一是城鄉土地關系問題產生的；二是城鄉基本公共服務不均等產生的。當農民的土地既是生產資料又是其社會保障時，土地就成了農民的命根子，一旦農民的土地權益被剝奪或者受到侵犯，產生群體性沖突是必然的。當農民的醫療、衛生、教育、文化生活等得不到保障時，通常產生“教育致貧”、“疾病致貧”等由于公共服務不公平而導致的貧困現象，產生群體性沖突也是不可避免的，而且規模會更大、沖突更激烈。要減少社會不穩定群體，維護社會穩定大局，推進城鄉一體化是必然要求。由此可見，推進以城鄉資源分配公平、基本公共服務均等為主要內容的城鄉一體化具有重要的現實意義。