一 中國(guó)法治運(yùn)動(dòng)之發(fā)展階段

觀察中國(guó)當(dāng)下法治運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，可以采取非常不同的視角。視角不同，看到的東西就不一樣，劃分的階段也因此有所不同。不過(guò)，無(wú)論采取什么視角，有一個(gè)基本事實(shí)無(wú)法否認(rèn)，那就是，執(zhí)政黨政治和法律意識(shí)的轉(zhuǎn)變，以及在這種意識(shí)指導(dǎo)下采取的戰(zhàn)略調(diào)整和舉措，對(duì)于這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的發(fā)生和發(fā)展具有不容置疑的主導(dǎo)作用。下面，我就循著這個(gè)線索，用幾個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和政治事件來(lái)作劃分這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)發(fā)展階段的界標(biāo)。

（一）1978年：中共十一屆三中全會(huì)

中國(guó)當(dāng)下的法治運(yùn)動(dòng)可以被追溯到1978年的中共十一屆三中全會(huì)。自那時(shí)到今天，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)有三十多年的歷史。在此期間，法律的發(fā)展可以說(shuō)經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段開始的標(biāo)志就是這里提到的十一屆三中全會(huì)。這次會(huì)議召開的時(shí)間，正是“文革”結(jié)束、中國(guó)正面臨向何處去的歷史抉擇的關(guān)鍵時(shí)刻。會(huì)議凝聚了黨內(nèi)共識(shí)，決定放棄此前“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的革命路線，而轉(zhuǎn)向“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”，從而開啟了一個(gè)新的時(shí)代。作為這一歷史轉(zhuǎn)向的一環(huán)，“民主與法制”建設(shè)也成為這次會(huì)議的中心議題之一。會(huì)議在這方面的決定，直接開啟和推動(dòng)了中國(guó)的法治運(yùn)動(dòng)，并且確定了這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)發(fā)展的方向、性質(zhì)和范圍。基于這一原因，我在下面會(huì)一再回到這次會(huì)議的決定，對(duì)其中的一些重要內(nèi)容展開分析和討論。

中共十一屆三中全會(huì)確立的路線，在四年后制定的憲法中得到確認(rèn)。這是中共建政之后的第四部憲法，也是中國(guó)走出“文革”進(jìn)入改革開放時(shí)代的第一部憲法。這部現(xiàn)在依然有效的憲法，確定了今天中國(guó)國(guó)家的基本制度架構(gòu)，以及現(xiàn)今文明世界中通行的憲法原則，包括一些基本的公民權(quán)利。而且，與之前的幾部憲法不同，在憲法的篇目結(jié)構(gòu)上，它把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之前，以體現(xiàn)保障公民權(quán)利的原則。所有這些，在這部憲法制定的1982年，無(wú)疑都代表了一種具有歷史意義的轉(zhuǎn)向。

總之，1978年以后，伴隨著立法和司法制度的重建，法律教育、法學(xué)研究的恢復(fù)，全社會(huì)的法律意識(shí)尤其是公民權(quán)利意識(shí)也開始生長(zhǎng)，在此過(guò)程中，“法治”（而不只是“法制”）的概念逐漸凸顯，得到越來(lái)越多的社會(huì)認(rèn)同，最終為執(zhí)政黨所接受和吸納。

（二）1997年：中共十五大報(bào)告

在中國(guó)的法治運(yùn)動(dòng)中，1997年的中共十五大被一些學(xué)者認(rèn)為具有里程碑的意義，因?yàn)樵谶@次大會(huì)的報(bào)告中，首次出現(xiàn)了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的說(shuō)法，同時(shí)，“依法治國(guó)”還被宣布為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”。同樣是在這份文件里，“尊重和保障人權(quán)”被確定為中共執(zhí)政的主要目標(biāo)。中共執(zhí)政以來(lái)，在黨的具有最高權(quán)威的文件中明確提出與肯定“法治”和“人權(quán)”，這是第一次。此外，這份報(bào)告還提出了一項(xiàng)堪稱宏大的立法目標(biāo)，那就是，到2010年，要“形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。

接下來(lái)，我們看到：1999年，九屆人大二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，經(jīng)過(guò)修訂的憲法第五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”2004年，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議再次通過(guò)憲法修正案，規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。“人權(quán)”概念也被寫進(jìn)了憲法。最后，2011年，全國(guó)人大十一屆四次會(huì)議第二次全體會(huì)議宣布：“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。”到那一年，中國(guó)有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律兩百多件，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)將近七百件，各種地方法規(guī)和政府規(guī)章則數(shù)以萬(wàn)計(jì)。然而，這并不意味著中國(guó)法治運(yùn)動(dòng)即將完成。就在2014年，以法治問(wèn)題為單一議題的中共十八屆四中全會(huì)召開，這次會(huì)議在把全中國(guó)甚至全世界的目光都聚集在中國(guó)的法治問(wèn)題上的同時(shí)，似乎開啟了中國(guó)法治運(yùn)動(dòng)又一個(gè)新的階段。

（三）2014年：中共十八屆四中全會(huì)

首先，我們必須承認(rèn)，中共歷史上，把“法治”設(shè)為一次全會(huì)的唯一議題，十八屆四中全會(huì)是第一次。因此，這件事本身就非常耐人尋味。其次，我們也看到，這次會(huì)議作出的決定，即《中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），內(nèi)容非常廣泛和豐富。它重新闡述了一些舊的原則，提出了一些新的原則，它提出的法律方面的改革舉措，據(jù)統(tǒng)計(jì)，有186條之多。《決定》給人的另外一個(gè)深刻印象，是“法治”的語(yǔ)詞爆炸，比如法治道路、法治體系、法治理論、法治原則、法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)、法治中國(guó)，等等。顯然，在經(jīng)過(guò)三十多年的法律發(fā)展之后，“法治”的概念不但被執(zhí)政黨所接受，而且毫無(wú)爭(zhēng)議地成為中共政法話語(yǔ)中的核心概念。細(xì)心的觀察者還會(huì)發(fā)現(xiàn)，《決定》重申了“依法治國(guó)”，重點(diǎn)卻是在“全面推進(jìn)”這幾個(gè)字上。的確，在構(gòu)想和討論“依法治國(guó)”問(wèn)題時(shí)，《決定》非常強(qiáng)調(diào)和突出“全面”。比如講法治體系，就包含了規(guī)范體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系四個(gè)方面；講依法治國(guó)的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、依法行政；談?wù)摲ㄖ危俗⒅貒?guó)家和政府，還強(qiáng)調(diào)社會(huì)。如果更進(jìn)一步，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)，所謂“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，只是所謂“四個(gè)全面”中的一個(gè)，而這“四個(gè)全面”正在成為新一屆中共領(lǐng)導(dǎo)人的政治標(biāo)簽。按照這樣的理解，上面的分析就好像成了某種政治語(yǔ)詞游戲。但是拋開這一背景，我還是要說(shuō)，對(duì)一個(gè)嚴(yán)肅的觀察者和思考者來(lái)說(shuō)，這些關(guān)于法治的表述并非不值得認(rèn)真對(duì)待。它們或許是我們觀察中國(guó)法治運(yùn)動(dòng)下一階段發(fā)展的重要窗口。

現(xiàn)在，我想由上面對(duì)中國(guó)法治運(yùn)動(dòng)發(fā)展階段的初步描述中引申出幾點(diǎn)觀察意見。

首先，我們看到一個(gè)從“法制”到“法治”的概念變化。

如前所述，中國(guó)當(dāng)代法治運(yùn)動(dòng)，始于1978年中共提出“民主與法制”建設(shè)這一歷史性轉(zhuǎn)變，而促成這種轉(zhuǎn)變的原因，是當(dāng)時(shí)的中共領(lǐng)導(dǎo)層意識(shí)到，“文革”期間那種不受制度約束的個(gè)人統(tǒng)治方式不可持續(xù)，也不可接受。因此，毫不奇怪，有關(guān)“人治”還是“法治”的討論，就成為這個(gè)階段最重要也最受矚目的爭(zhēng)論之一。在這場(chǎng)爭(zhēng)論中，許多學(xué)者不滿足官方提出的“法制”概念，而主張代之以“法治”概念。他們強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)概念之間的區(qū)別，認(rèn)為前者為中性概念，甚至可以落入“人治”的范疇，而后者作為一項(xiàng)原則，完全與“人治”相對(duì)立。他們還認(rèn)為，中國(guó)也有“以法治國(guó)”的傳統(tǒng)，但是沒有“法治”，后者源于近代西方。有趣的是，漢字“制”與“治”二字音同而形異，因此，基于這兩個(gè)漢字的形、音、義所做的語(yǔ)詞和概念上的辨析，也就變得饒有趣味。

其次，也是在中共十一屆三中全會(huì)公報(bào)里，我們看到一個(gè)關(guān)于“法治”（“以法治國(guó)”）的包含十六個(gè)字的公式化表述：“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。我稱為中國(guó)法治的“四句訣”，也有人稱為“十六字方針”。36年后，在中共十八屆四中全會(huì)的決定里，這個(gè)表述變成了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。仍然是四句口訣，仍然是十六個(gè)字，但在內(nèi)容上，除了“嚴(yán)格執(zhí)法”這一句前后無(wú)變化之外，其他三句都有改變。第一，立法仍然排在首位，但是強(qiáng)調(diào)的不再只是“有法”，而是立法的品質(zhì)，即“科學(xué)”——一個(gè)非常具有“中國(guó)特色”的限定詞。限于篇幅，我在這里不能就中國(guó)政治、法律和社會(huì)語(yǔ)境中“科學(xué)”一詞的運(yùn)用及其含義展開討論，但可以順便指出，“科學(xué)立法”之說(shuō)似乎可以同《決定》在同一部分提及的另外兩個(gè)概念聯(lián)系起來(lái)理解，那就是“良法”和“善治”，后者出現(xiàn)在黨的如此正式和權(quán)威的文件中，如果不是第一次，也是相當(dāng)罕見的。第二，比較原來(lái)的表述，新的法治公式明確建立在立法、行政、司法三分的基礎(chǔ)上，不但單獨(dú)列出“司法”一項(xiàng)，而且特別強(qiáng)調(diào)了司法的公正性。第三，新公式新增了一項(xiàng)：“全民守法。”理論上說(shuō)，“全民”包括所有人，從普通民眾，到政府官員、司法人員，還有包括黨的領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的所有黨員，不過(guò)在漢語(yǔ)里，傳統(tǒng)上，“民”是區(qū)別于“官”的群體，而在過(guò)去的法律普及運(yùn)動(dòng)中，被要求“知法”并養(yǎng)成“守法”習(xí)慣的，事實(shí)上也主要是社會(huì)大眾。《決定》對(duì)“全民守法”的要求，重點(diǎn)也是放在社會(huì)的一面，不過(guò)它同時(shí)也明確把“領(lǐng)導(dǎo)干部”和“國(guó)家工作人員”納入其中。更值得注意的是，《決定》特別強(qiáng)調(diào)要讓“全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者”。因?yàn)椋鶕?jù)《決定》的說(shuō)法：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。”這些新的說(shuō)法包含了一些非常有趣和值得注意的內(nèi)容，對(duì)于這些內(nèi)容，我會(huì)做更詳細(xì)的分析。

最后，我們注意到，在《決定》里，作為一項(xiàng)戰(zhàn)略決策，“全面依法治國(guó)”是同“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)聯(lián)系在一起的，后者也被說(shuō)成是“第五個(gè)現(xiàn)代化”。而在1978年，“民主與法制”議題的提出，正是為了服務(wù)于“四個(gè)現(xiàn)代化”的目標(biāo)。這表明，在執(zhí)政黨那里，法律的運(yùn)用，無(wú)論是法制建設(shè)還是全面推進(jìn)依法治國(guó)，也不管是叫法制還是法治，都指向特定的政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，并且與特定的社會(huì)條件相聯(lián)系。換言之，中國(guó)法治運(yùn)動(dòng)中所發(fā)生的種種改變，不但表明了法律本身的發(fā)展，也不同程度地折射出中國(guó)社會(huì)的變遷，這種變遷所帶來(lái)的各種問(wèn)題，以及執(zhí)政黨面對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)所采取的對(duì)策。如果用一句話來(lái)概括這些對(duì)策所遵循的根本立場(chǎng)和原則，那就是“中國(guó)特色社會(huì)主義法治”。那么，究竟什么是“中國(guó)特色社會(huì)主義法治”呢？