三 法治中國與國家治理法治化

黨的十八大和十八屆三中全會提出，要加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟，更加定型；要全面推進依法治國，加快建設法治中國，到2020年全面建成小康社會時，實現依法治國基本方略全面落實、法治政府基本建成、司法公信力不斷提高、人權得到切實尊重和保障、國家各項工作法治化的目標。這既是對推進國家治理現代化提出的總要求，也是對全面推進依法治國、加快建設法治中國確立的總目標。我們應當統籌依法治國與國家治理，在推進國家治理現代化的進程中，努力達成建設法治中國的總目標；在全面推進依法治國、加快建設法治中國的進程中，全面推進和實現國家治理的現代化。

（一）強化法治權威和良法善治，推進國家治理法治化

法治權威是指法律及其制度運行在整個社會調整機制和全部社會規范體系中居于主導和至高地位，任何公權力主體都在憲法和法律范圍內活動，任何人都沒有超越憲法和法律的特權。美國思想家潘恩在《常識》一書中說：“在專制政府中國王便是法律……在自由國家中法律便應該成為國王。”（潘恩，1981: 35）憲法和法律至上，是當代法治權威的集中體現。黨的十八大強調要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威”。我國憲法和法律是黨的主張與人民意志相統一的體現，具有至高的地位和權威，因此，維護憲法和法律的權威、強化法治權威，就是維護和強化人民權威、執政黨權威和國家權威的集中體現，是推進國家治理法治化的必然要求。

法治是國家治理的關鍵，法治化是國家治理現代化的核心。國家治理法治化，是指憲法和法律成為國家和公共治理的最高權威和主要依據，憲法和法律在國家政治生活、經濟生活和社會生活中得到切實貫徹實施。國家治理法治化包括許多方面的內容和要求，但從國家治理體系和國家治理能力這兩個方面相結合的角度來理解，國家治理法治化的要義，就是良法善治。正如亞里士多德所言：“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現法治。法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定的良好的法律。”（亞里士多德，1981:199）

用現代政治學的話語來表述，“良法”就是黨領導人民管理國家、治理社會的一整套系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型的制度體系，其中主要是法律制度體系；“善治”就是運用國家法律和制度管理國家、治理社會各方面事務的能力、過程和結果。推進國家治理法治化，必須強化良法善治。

良法是善治的前提與基礎。國家若善治，須先有良法。習近平在2013年2月第十八屆中央政治局第二次集體學習時講話指出，“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，就是要求應當以系統完備、科學規范、運行有效的良法治理國家和社會。創制良法就是國家制定和形成一整套系統完備科學有效的制度體系，尤其是法律制度體系。國家治理法治化所倡導的法治基本價值，是評價法“良”與否的重要尺度，是創制良法體系的價值追求和實現良法善治的倫理導向。“良法”對立法的要求和評判，主要包括以下五個方面：一是立法應當具有良善的正當價值取向，符合正義、公平、自由、平等、民主、人權、秩序、安全等價值標準；二是立法應當是民意的匯集和表達，立法能否充分保障人民參與并表達自己的意見，能否體現人民的整體意志和維護人民的根本利益，是評價立法“良”與“惡”的一個重要標準；三是立法程序應當科學與民主，良法的生產應當通過科學民主的立法程序來保障和實現；四是立法應當符合經濟社會關系發展的實際，具有針對性、可實施性和可操作性；五是立法應當具有整體協調性和內在統一性，不能自相矛盾。

善治是良法的有效貫徹實施，是國家治理的最終目標。政治學意義上的“善治”包括十個要素：一是合法性；二是法治；三是透明性；四是責任性，即管理者應當對自己的行為負責；五是回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應；六是有效；七是參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與；八是穩定；九是廉潔；十是公正（俞可平，2014:59）。

法學意義上的“善治”，就是要把制定良好的憲法和法律付諸實施，把表現為法律規范的各種制度執行運行好，公正、合理、高效、及時地用于治國理政，通過法治卓有成效的運行實現“良法”的價值追求。由于人民是國家的主人、社會的主體，善治首先是人民多數人的統治，而絕不是少數人的專制，善治主要是制度之治、規則之治、法律之治，而絕不是人治。

通過良法善治推進國家治理法治化，必須弘揚法治精神，維護法治權威，強化國家治理的合憲性、合法性，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

（二）加強人民代表大會制度建設，推進國家治理民主化

國家治理民主化，是指“公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家做主，所有公共政策都要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位”（俞可平，2013）。美國學者福山指出：“當下的一個正統觀點就是，民主與善治之間存在著相互促進的關系。”（福山，2013）善治離不開民主，離不開公民和社會組織廣泛平等的政治參與和社會參與。

人民民主是社會主義的生命，是依法治國和國家治理現代化的本質特征。人民代表大會制度是人民當家做主，行使民主權利管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業的根本制度平臺，是推進國家治理現代化的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障。鄧小平說，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化（鄧小平，1994: 168）。推進國家治理現代化，必須推進國家治理的民主化，矢志不渝地堅持、加強和完善人民代表大會制度。

在推進國家治理民主化的背景下加強人民代表大會制度建設，應當著力研究解決以下問題：一是積極探索堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的規范化、制度化和法律化，把三者有機統一到憲法和人民代表大會制度的憲制平臺上，納入國家治理的根本政治制度體系，用憲法和人大制度保證國家治理現代化沿著中國特色社會主義民主政治發展道路順利推進。二是堅持和維護人民當家做主的主體地位，全面落實人民代表大會作為國家權力機關的憲法權力、憲法職能和憲法地位，從根本政治制度的建設上加強和推進國家治理體系現代化。三是進一步強化和提高國家權力機關及其代表行使立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權的權力能力（權利能力）和行為能力，使各級人大及其常委會和人大代表有權、有能、有責，能夠在依法治國和國家治理中發揮應有作用。四是根據推進國家治理民主化的新要求，在人大制度建設中兼顧民主與效率的平衡，統籌民主立法與科學立法的要求，進一步健全和完善人大的會期制度、集會制度、開會制度、公開制度、表決制度、聽證制度、旁聽制度、詢問制度、質詢制度、調査制度、立法助理制度等制度建設。

（三）完善我國法律體系，為形成系統完備、科學規范、運行有效的國家制度體系提供法律制度支持

法治是人類文明進步的標志。法律是國家治理制度的規范化、程序化和定型化的載體，國家在各方面各層次的制度體制是法律的主要內容。從國家治理的角度看，法律制度的完備程度反映著執政黨依法執政的能力，國家政權的領導力、凝聚力和治理力。國家立法愈發展，法律體系愈完善，國家治理制度體系就愈完備、愈規范、愈成熟。在我國，中國特色社會主義法律體系的如期形成，標志著國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現了有法可依，意味著國家治理的各個主要方面已經有制度可用、有法律可依、有規章可遵、有程序可循，表明以憲法為核心、以法律體系為基礎的國家治理制度體系已經形成，體現了國家治理制度體系的基本成熟和定型。

完善中國特色社會主義法律體系，是十八大和十八屆三中全會對立法工作提出的一項重要任務，也是推進國家治理制度體系現代化的必然要求。在推進法治中國建設和國家治理現代化的新形勢下，完善我國法律體系，應當在加強人民代表大會制度建設的基礎上和過程中，進一步堅持科學立法，全面推進民主立法，創新立法理論，更新立法念，轉變立法模式，調整立法機制，完善立法程序，改進立法技術，推廣立法評估，強化立法監督，不斷提高立法質量和水平，為形成系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型的現代化國家制度體系，提供強有力的立法保障和法律制度支持。

（四）加強憲法和法律實施，提高國家依法治理能力

憲法和法律的權威在于實施，憲法和法律的生命也在于實施。憲法和法律的良好實施是國家治理現代化的基本內容和重要標志。我國憲法和法律對國家治理及其現代化的各項要求和各個方面，都有相關規定，有些規定和內容還相當詳細完備。因此，憲法和法律的良好實施，實質上就是國家治理制度體系的有效運行和貫徹執行；執政黨和國家保障憲法和法律實施的能力，實質上就是國家治理能力的綜合體現。習近平指出：“法律的生命在于實施，如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執法不嚴、違法不究，那制定再多的法律也無濟于事”, “有了法律而不能有效實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話”, “制度的生命力在執行，有了制度沒有嚴格執行就會形成破窗效應”（張文顯，2014）。推進國家治理能力的現代化，首要的是提高依憲治國、依法治國和國家依法治理的能力，提高實施憲法和法律、執行各項制度的能力和水平。應當更加重視憲法和法律的實施，努力把紙面的法律變為現實中的法律，把法律條文中的制度變為社會生活中的行動，通過法治方式和法律實施不斷提高國家依法治理的能力和水平。

提高國家依法治理的能力，進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，除認真落實十八屆三中全會的有關改革部署外，還應考慮以下問題：進一步加強黨中央對憲法實施的領導和統籌協調，加強黨對立法工作的領導和統籌規劃；通過完善立法來推進憲法實施；建立法律解釋和憲法解釋同步推進機制；在全國人大常委會年度工作報告中增加憲法實施情況的內容；完善對法律法規合憲性和合法性的審査機制；建立和完善對黨內規章制度合憲性和合法性的審查機制；加強對憲法修改完善和設立憲法監督委員會的理論研究。

（五）推行法治建設指標體系，提高國家依法治理效能

福山在《什么是治理》中提出，治理是“政府制定和實施規則以及提供服務的能力”，而治理或者善治是需要測量的，應當從程序、能力、產出和官僚體系自主性四個方面測量國家治理質量（福山，2013）。世界銀行負責的“世界治理指標”、聯合國開發署負責的“治理指標項目”、美國律師協會等律師組織發起的“世界正義工程”均認為，國家治理必須是可以量化測量的，未經量化的治理不是科學的治理，量化治理的程度決定著國家治理的現代化水平。黨的十八屆三中全會提出建立科學的法治建設指標體系和考核標準。應當從我國國情和實際出發，根據全面推進依法治國和國家治理現代化的要求，設計一套法治建設指標體系，用于科學量化地評估我國法治建設和國家治理現代化的成效。可將國家治理現代化分為國家治理體系、國家治理能力和國家治理成本三個基本部分。在國家治理體系部分，將憲法規范、法律體系、國家制度、相關體制等制度體系的系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型等，設計為具體評價指標。在國家治理能力部分，將執政黨依法執政能力、人民當家做主能力、行政機關依法行政能力、司法機關公正司法能力，以及公權力主體實施憲法法律和規章制度的能力、治黨治國治軍的能力、內政外交國防的能力、改革發展穩定的能力等，設計為具體評價指標。在國家治理成本部分，將稅收負擔、資源消耗、立法成本、執法成本、司法成本、維穩成本、風險成本、試錯成本、運行成本、反腐成本等設計為具體評價指標。通過一整套科學合理的法治“GDP”指數，使依法治國和國家治理現代化的質量可以實際測量、具體評估。

（六）在加快建設法治中國進程中推進國家治理現代化

法治中國是人類法治文明在當代中國的重大實踐和創新發展，是傳承復興中華法文化優秀傳統的歷史新起點，是中國特色社會主義和中國夢的重要組成部分，是推進國家治理現代化和法治化的重要內容，是對改革開放以來法治建設“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”基本方針以及依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的全面繼承、戰略升級和重大發展。

建設法治中國，必須堅持法治文明普遍原理與走中國特色社會主義民主法治發展道路相結合，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一，堅持依法治國與推進國家治理現代化相輔相成，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法全面發展，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，切實維護憲法和法律權威，有效規范和制約權力，充分尊重和保障人權，依法實現社會公平正義。

建設法治中國，應當積極穩妥地深化法制改革，著力解決立法不當、執法不嚴、司法不公、守法無序、法治疲軟等法治建設存在的主要問題。全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，要從法律體系走向法治體系，從法律大國走向法治強國，爭取到2020年全面建成小康社會時，基本建成法治中國，到2049年中華人民共和國成立一百周年時，整體建成法治中國。

參考文獻

Fuller, Lon L. The Morality of Law. Yale University Press, 1969.

鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版。

董必武：《論社會主義民主和法制》，人民出版社1979年版。

[美] 福山：《什么是治理》，劉燕等譯，載俞可平主編《中國治理評論》第4輯，中央編譯出版社2013年版。

何增科：《理解國家治理及其現代化》, 《馬克思主義與現實》2014年第3期。

胡建森：《國家治理現代化的關鍵在法治化》, 《學習時報》2014年7月14日。

[美] 吉布森、[南非] 古斯：《新生的南非民主政體對法治的支持》, 《國際社會科學雜志》1998年第2期。

李林：《法治與憲政的變遷》，中國社會科學出版社2005年版。

李忠杰：《治理現代化科學內涵與標準設定》, 《人民論壇》2014年第7期。

[德] 馬克思：《關于新聞出版自由和公布省等級會議情況的辯論》，載《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版。

[美] 潘恩：《潘恩選集》，馬清槐等譯，商務印書館1981年版。

秋石：《國家治理現代化將擺脫人治走向法治》, 《求是》2014年第1期。

汪東林：《梁漱溟問答錄》，湖北人民出版社2004年版。

王浦劬：《科學把握“國家治理”的含義》, 《光明日報》2014年6月18日。

王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》, 《華中科技大學學報（社會科學版）》2014年第3期。

習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行周年大會上的講話》，人民出版社2013年版。

[古希臘] 亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1981年版。

姚亮：《國家治理能力研究新動向》, 《學習時報》2014年6月9日。

俞可平：《衡量國家治理體系現代化的基本標準》, 《北京日報》2013年12月9日。

俞可平：《論國家治理現代化》，社會科學文獻出版社2014年版。

張賢明：《以完善和發展制度推進國家治理體系和治理能力現代化》, 《政治學研究》2014年第2期。

張文顯：《法治中國建設的重大任務》, 《法制日報》2014年6月11日。