二 通過法治推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

在全面推進(jìn)依法治國、努力建設(shè)中國特色社會主義法治體系的新形勢下，應(yīng)當(dāng)更加重視充分發(fā)揮依法治國（法治）的作用，緊緊圍繞全面深化改革的戰(zhàn)略部署和“五位一體”建設(shè)的總體要求，根據(jù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

（一）充分發(fā)揮憲法治國安邦總章程的功能推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

憲法是國家文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家的根本法，治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性（習(xí)近平，2013）。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的國家治理制度體系，使國家治理各方面的制度更加成熟更加定型，最根本、最核心的是要維護(hù)憲法權(quán)威，保障憲法實施，充分發(fā)揮憲法作為治國安邦總章程的重要作用。

憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、理論體系和制度體系，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，國家的領(lǐng)導(dǎo)核心和指導(dǎo)思想，國家的基本制度和相關(guān)體制，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，依法治國基本方略，民主集中制原則，尊重和保障人權(quán)原則，等等。對于這些制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展。堅持、貫徹和落實憲法的這些制度和原則，堅持依憲治國和依憲執(zhí)政，有利于根據(jù)治國安邦總章程的憲法要求，從國家頂層設(shè)計和戰(zhàn)略布局上，促進(jìn)國家治理制度體系的規(guī)范化和定型化，提升國家治理能力的權(quán)威性和有效性。例如，現(xiàn)行《憲法》序言提出要“不斷完善社會主義的各項制度”，這既是憲法對改革和完善國家治理制度體系的總體要求，也是推進(jìn)國家治理制度現(xiàn)代化的根本法律依據(jù)。

國家治理現(xiàn)代化，最根本的是人的現(xiàn)代化。在人民當(dāng)家做主的社會主義國家，國家治理是人民自己的事業(yè)，只有在憲法的框架下和民主法治的基礎(chǔ)上，動員人民、依靠人民、組織人民對國家和社會實行共治和管理，才能從人民民主的本質(zhì)上實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。憲法是國家治理的總章程、總依據(jù)，全面貫徹實施憲法，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過各級人民代表大會行使國家權(quán)力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，共同治理，共同建設(shè)，共同享有，共同發(fā)展，保證人民成為國家、社會和自己命運(yùn)的主人，有利于最大限度地調(diào)動人民群眾的積極性和主動性，充分發(fā)揮人民群眾在國家治理和依法治國中的主體作用。

文明進(jìn)步既是國家發(fā)展的重要目標(biāo)，也是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)物質(zhì)文明建設(shè)，鞏固社會主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展必須加強(qiáng)政治文明建設(shè)（尤其是制度文明建設(shè)），完善社會主義的上層建筑，維護(hù)國家政權(quán)的合法性和正當(dāng)性；必須加強(qiáng)精神文明建設(shè)，弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，繁榮和發(fā)展先進(jìn)文化。我國憲法明確規(guī)定國家推動社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，并在有關(guān)條文中對我國基本的社會制度、經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度，對意識形態(tài)、思想道德、公民權(quán)利義務(wù)等作出了專門規(guī)定。切實尊重和有效實施憲法，就能夠在憲法的指引和保障下，積極推動國家文明進(jìn)步，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

（二）充分發(fā)揮法治的價值評判功能引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化

現(xiàn)代國家的法律不僅是行為規(guī)范體系，而且是價值評判體系，是社會主流價值的制度化體現(xiàn)。國家通過法治推行自由、平等、公平、正義、人權(quán)等基本價值，弘揚(yáng)法治精神，傳播法治理念，引領(lǐng)社會進(jìn)步。“法治的含義不只是建立一套機(jī)構(gòu)制度，也不只是制定一部憲法、一套法律。法治最重要的組成部分也許是一個國家文化中體現(xiàn)的法治精神。”（吉布森、古斯，1998）我國憲法規(guī)定了必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義制度、國家的指導(dǎo)思想和人民民主專政的國體，社會主義法治理念強(qiáng)調(diào)必須堅持三者有機(jī)統(tǒng)一，從中國國情和實際出發(fā)學(xué)習(xí)借鑒人類政治文明和法治文明的一切有益成果，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學(xué)技術(shù)和國家治理的現(xiàn)代化，而不能照搬照抄西方資本主義的民主政治模式和法治模式。憲法和法治的這些肯定性或禁止性的要求，明確規(guī)定了國家治理的性質(zhì)，指明了國家治理現(xiàn)代化的正確方向和發(fā)展道路。

法治崇尚民主自由、公平正義、平等誠信、人權(quán)尊嚴(yán)、秩序安全、幸福和平等基本價值，遵循人民主權(quán)、憲法法律至上、保障人權(quán)、制約權(quán)力、依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、全民守法等基本原則，恪守普遍性、明確性、規(guī)范性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性、可訴性等基本規(guī)律。以倡導(dǎo)和推行全球治理聞名于世的國際組織——全球治理委員會在《我們的全球之家》中呼吁：提高全球治理的質(zhì)量，最為需要的是“共同信守全體人類都接受的核心價值，包括對生命、自由、正義和公平的尊重”（俞可平，2014: 32）顯然，全球治理倡導(dǎo)的核心價值與法治追求的基本價值，在許多方面是一致的。但它們有一個顯著區(qū)別，即前者主要通過呼吁、倡導(dǎo)、輿論等道德宣傳方式推行其價值理想，后者卻可以通過法治的力量推進(jìn)其價值目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，我們根據(jù)法治的基本價值、原則和規(guī)律，運(yùn)用法治方式推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，就能夠促進(jìn)國家治理的價值選擇與國家法治的價值取向相一致，促進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化與法治化相融合，實現(xiàn)國家和社會的良法善治。

（三）充分發(fā)揮法治的規(guī)范功能推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

法律是治國之重器，是調(diào)整社會關(guān)系的行為規(guī)范。馬克思說過：“法律不是壓制自由的手段，正如重力定律不是阻止運(yùn)動的手段一樣恰恰相反，法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范……法典就是人民自由的圣經(jīng)。”（馬克思，1995: 176）規(guī)范性是法治的基本特征，它通過允許性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范、禁止性規(guī)范等形式，要求法律關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)做什么、不應(yīng)當(dāng)做什么和應(yīng)當(dāng)怎樣做，達(dá)到調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、維護(hù)社會秩序的目的。

在保障和促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，法治的規(guī)范功能從以下方面發(fā)揮作用：一是通過合憲性、合法性等程序和制度的實施，保證國家治理制度體系建設(shè)和治理能力提升，在憲法框架下、法制軌道上進(jìn)行，防止違憲違法行為和現(xiàn)象發(fā)生。例如，我國法律體系中有《憲法》《立法法》《民族區(qū)域自治法》《工會法》《村民委員會組織法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》等，明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，執(zhí)政黨就可以依據(jù)這些法律規(guī)定，健全和完善依法執(zhí)政的有關(guān)制度體系，推進(jìn)依法執(zhí)政的現(xiàn)代化。二是通過規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、行為模式與行為后果以及實體法規(guī)范和程序法規(guī)范等形式，將國家治理的制度要素和制度創(chuàng)新確認(rèn)固定下來，使之邏輯更加嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容更加科學(xué)、形式更加完備、體系更加協(xié)調(diào)。三是通過嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法和依法辦事、依法治理、綜合治理等多種途徑和形式，推進(jìn)憲法和法律規(guī)范的全面實施，不斷提升國家治理制度體系的權(quán)威性和執(zhí)行力。例如，十八屆三中全會提出“把涉法涉訴信訪納入法制軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”，就體現(xiàn)了運(yùn)用法治方式從根本機(jī)制上治理涉法涉訴信訪問題的思路。四是通過發(fā)揮法治的糾偏和矯正作用，一旦國家治理制度的某些創(chuàng)新偏離正確軌道，國家治理體制機(jī)制之間出現(xiàn)某種沖突抵觸，國家治理制度體系的貫徹執(zhí)行遇到某種破壞或障礙，由國家有權(quán)機(jī)關(guān)依法做出應(yīng)對和處置，就能夠保證國家治理現(xiàn)代化更加有序、更加順利地推進(jìn)。

（四）充分發(fā)揮法治的強(qiáng)制功能推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

法律與其他社會規(guī)范的重大區(qū)別在于，法律是表現(xiàn)為國家意志并由國家強(qiáng)制力保證實施的社會行為規(guī)范，國家意志性和國家強(qiáng)制性是它的重要特征。在我國，法律是黨的主張與人民意志相統(tǒng)一并通過立法程序轉(zhuǎn)化為國家意志的社會行為規(guī)范，法律的執(zhí)行、適用和運(yùn)行，是以警察、法庭、監(jiān)獄甚至軍隊等國家機(jī)器的強(qiáng)制力作為最后的保障實施手段，因此，法律關(guān)系主體如果不履行法律義務(wù)、不承擔(dān)法律責(zé)任或者違反法律的相關(guān)規(guī)定，就可能受到執(zhí)法司法機(jī)關(guān)以國家名義進(jìn)行的制裁、懲罰或強(qiáng)制。

通過發(fā)揮法治的強(qiáng)制功能推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，一方面，把國家治理體系中有關(guān)制度的立、改、廢納入法制軌道，借助法治的強(qiáng)制力量保障和推進(jìn)國家治理制度的創(chuàng)制和創(chuàng)新，如設(shè)立國家安全委員會、設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院、實行大部制改革、深化行政執(zhí)法體制改革等；依法強(qiáng)制性地取消或者廢除那些不合時宜、阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制，如取消收容審查制度、取消勞動教養(yǎng)制度、取消某些行政審批事項、減少刑法中的死刑罪名等。另一方面，全面推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，借助國家執(zhí)法、司法的強(qiáng)制性制度機(jī)制，保證國家治理制度的有效貫徹實施，增強(qiáng)國家治理法律制度的執(zhí)行力，如依法從重從快打擊恐怖暴力犯罪，貫徹落實寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，依法查處嚴(yán)重違反國家法律的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部并追究其法律責(zé)任，等等。

當(dāng)然，法治對于國家治理領(lǐng)域的介入，一要遵循“對公權(quán)力法無授權(quán)即禁止，對私權(quán)利法未禁止即自由”的原則；二要把法律規(guī)范與道德、紀(jì)律、內(nèi)部規(guī)定、自治規(guī)則等其他社會行為規(guī)范區(qū)分開來；三要把法治的國家強(qiáng)制功能與其他社會行為規(guī)范的約束功能區(qū)別開來。代表國家意志的法治強(qiáng)制功能，只能在法律的范圍內(nèi)依法進(jìn)行，而不能取代道德、紀(jì)律等其他社會行為規(guī)范的作用，更不能強(qiáng)制性地把其他社會行為規(guī)范全都法律化和國家意志化。

（五）充分發(fā)揮民主科學(xué)立法的功能推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

亞里士多德認(rèn)為，立法的本質(zhì)是分配正義，它通過規(guī)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、調(diào)整社會關(guān)系、配置社會資源、分配社會利益、規(guī)范社會行為等內(nèi)容，實現(xiàn)立法的分配正義。現(xiàn)代民主理論則認(rèn)為，立法的基本功能是人民意志的表達(dá)，行政的基本功能是人民意志的執(zhí)行，司法的基本功能是人民意志的裁斷，它們在憲法框架下結(jié)合起來，共同對國家和社會進(jìn)行有效治理。

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”（王安石：《王文公文集·周公》）在我國，立法是黨的主張與人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，是黨的路線方針政策具體化、條文化和法律化的表現(xiàn)形式，是我國政治經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展的制度化、規(guī)范化和法律化。我國立法既是黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過立法程序分配正義的過程，也是人民通過人民代表大會表達(dá)自己意志和利益訴求、實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的過程。立法是為全國人民立規(guī)矩、為治理國家定依據(jù)的。立法是創(chuàng)制國家制度體系和活動規(guī)范的發(fā)動機(jī)，是構(gòu)建國家法律制度、實現(xiàn)國家治理制度體系現(xiàn)代化的主要途徑和方式。因此，全面推進(jìn)民主科學(xué)立法，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，就是國家立法機(jī)關(guān)運(yùn)用立法思維和立法方式，通過立法程序和立法技術(shù)，對國家治理制度體系的創(chuàng)制、細(xì)化、完善和發(fā)展。

在我國法律體系已經(jīng)形成和全面深化改革的新形勢下，立法對于國家治理現(xiàn)代化的引領(lǐng)和推動作用表現(xiàn)為：一是創(chuàng)新觀念，更加重視運(yùn)用法治思維和法治方式，把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入憲法框架和法制軌道。國家治理制度創(chuàng)新非但不得違反憲法和法律，而且要先變法、后改革，重大改革于法有據(jù)。國家治理行為非但不得違憲違法，而且要依法治理、依規(guī)行事、照章辦事。二是更加重視把國家治理制度改革創(chuàng)新的重大決策同立法決策結(jié)合起來，通過立法程序使之成為國家意志和國家制度，確保改革決策的合法性和制度化。三是根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，更加重視通過綜合運(yùn)用立、改、廢、釋等立法手段，及時創(chuàng)制新的法律和制度，修改或廢除不合吋宜的法律法規(guī)，不斷提升國家治理制度體系的規(guī)范性、系統(tǒng)性、針對性和有效性。四是更加重視加強(qiáng)憲法實施監(jiān)督和立法監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違憲違法的所謂“改革決策”和“制度創(chuàng)新”，為國家治理制度體系的健全和完善提供強(qiáng)有力的法治保障。

（六）充分發(fā)揮執(zhí)政黨依憲依法執(zhí)政的功能推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、堅持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政才能取得成功。首先，我們黨牢固樹立執(zhí)政黨的觀念、強(qiáng)化執(zhí)政黨的意識，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，增強(qiáng)運(yùn)用憲法思維和法治方式治國理政的能力，努力提高依憲依法執(zhí)政的水平，就能夠從黨的規(guī)章與國家制度相銜接、黨的政策與國家法律相結(jié)合的角度，不斷推進(jìn)國家治理的制度化、法律化。其次，我們黨充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅持依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，善于通過發(fā)揚(yáng)民主使黨的方針政策充分反映和體現(xiàn)人民意志，善于使黨的政策主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地履行職權(quán)，就能夠更好維護(hù)執(zhí)政黨與國家政權(quán)的權(quán)威，維護(hù)執(zhí)政黨黨章與國家憲法法律的權(quán)威，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律統(tǒng)治的權(quán)威，從而充分體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的中國特色和制度優(yōu)勢，不斷增強(qiáng)國家治理體系的權(quán)威性和執(zhí)行力。再次，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，做到帶頭守法、廉潔奉公、率先垂范，就能夠帶動全社會不斷提高規(guī)則意識、程序意識和責(zé)任意識，強(qiáng)化全社會的國家觀念、制度觀念和法治觀念，引領(lǐng)全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為習(xí)慣，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供良好法治環(huán)境。最后，我們黨在長期的革命、建設(shè)和改革實踐中，積累了政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗，探索了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政經(jīng)驗，形成了依法治國基本方略。黨堅持中國特色社會主義的理論、道路和制度自信，堅持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政，切實做到領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、維護(hù)司法、帶頭守法，就能夠運(yùn)用法治思維引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新，運(yùn)用法治方式推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。

習(xí)近平在2013年2月第十八屆中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時講話指出：“現(xiàn)代社會，沒有法律是萬萬不能的，但法律也不是萬能的。”我們高度重視發(fā)揮依法治國和法治在引領(lǐng)和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的重要作用，但不能違背法治規(guī)律和法治思維過分夸大它們的作用，更不能陷入“法治萬能主義”的窠臼。